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| SENTENCIAS VENEZOLANAS |
EN PLENO Magistrada-Ponente: JOSEFINA CALCAÑO DE TEMELTAS En escrito presentado ante esta Corte Suprema de Justicia el 31 de octubre de 1996, el ciudadano Dr. JESÚS PETIT DA COSTA, actuando con el carácter de PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, demandó la nulidad del Acuerdo del Congreso de la República, de fecha 25 de septiembre de 1996, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 5.100, Extraordinario de fecha 8 de octubre de 1996, mediante el cual se autorizó al Ejecutivo Nacional para que decretara un Crédito Adicional al Presupuesto de Gastos Reconducido de 1996 de los Ministerios y Organismos Ordenadores de Pago, por estimar el accionante que la Comisión Delegada del Congreso de la República introdujo modificaciones sustanciales al plan de distribución del crédito adicional solicitado por el Ejecutivo Nacional que -según alega- se tradujeron en el incremento y creación de partidas de créditos presupuestarios y, por ende, en violación de los artículos 117, 118, 190, 227 y 228 de la Constitución y del artículo 33 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario. Asimismo, solicitó la nulidad parcial del Decreto del Ejecutivo Nacional Nº 1.529, publicado en Gaceta Oficial Nº 5.104 extraordinario, de fecha 10 de octubre de 1996, sólo en lo que respecta a las partidas que dice fueron creadas e incrementadas. En el mismo escrito pidió, de conformidad con el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se acordara la urgencia del caso y, en consecuencia, se redujeran los lapsos procesales. En fecha 05 de noviembre de 1996 se dio cuenta a la Corte en Pleno y fueron pasadas las actuaciones al Juzgado de Sustanciación, en donde, por auto del día 07 del mismo mes y año, se admitió la demanda cuanto ha lugar en derecho disponiendo las notificaciones de los ciudadanos Presidente de la República, Presidente del Congreso y Fiscal General de la República, de conformidad con lo establecido en el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Igualmente, el Juzgado de Sustanciación acordó remitir las actuaciones a la Corte en Pleno a los fines del pronunciamiento previo solicitado, cuya Ponencia fue asignada al Magistrado Héctor Grisanti Luciani, el 12 de noviembre de 1996. El 18 de noviembre de 1996 se recibió Oficio Nº 600 del 15 de ese mismo mes, del Ministro de Relaciones Interiores, en el que, por disposición del ciudadano Presidente de la República, acusa recibo de Oficio emanado de esta Corte, por el cual se notifica al Jefe de Estado y del Ejecutivo Nacional la demanda intentada. Por decisión interlocutoria del 03 de diciembre de 1996, la Corte declaró de urgente tramitación esta causa, y en consecuencia, se otorgó al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Fiscal General y al Procurador General de la República un plazo de cinco días de despacho para la presentación de alegatos y pruebas en el presente juicio. Por su parte, los abogados Manuel Rachadell y Nelson Socorro Calderas, identificados con los números de inscripción en el Inpreabogado 5.907 y 5.677, respectivamente, actuando como representantes del Congreso de la República según Documento Poder otorgádoles por los ciudadanos Cristóbal Fernández Daló y Ramón Guillermo Aveledo, en su carácter de Presidente, el primero, y Vicepresidente, el segundo, del Congreso de la República, presentaron el 17 de diciembre de 1996 ante esta Corte escrito de alegatos y pruebas. En la misma fecha, los abogados Jorge Szeplaki Otahola y Trina Guillén Gaudens, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 11.975 y 31.304, respectivamente, actuando como delegados del ciudadano Procurador General de la República según Oficio-Poder Nº 4198 del 16 de febrero de 1996, presentaron ante esta Corte escrito contentivo de alegatos y pruebas, al cual anexaron: marcado "A", Oficio-Poder Nº 4198 del 16 de febrero de 1996 que acredita la delegación con que actúan; marcado "B", informe de la Secretaría de la Presidencia al Ministro de Hacienda, en el que se indica la aprobación del punto Nº 22 de la Agenda en el Acta de la reunión del Consejo de Ministros Nº 151 del 14 de agosto de 1996, punto éste en el que se sometió a la consideración del Presidente de la República en Consejo de Ministros, la solicitud de aprobación de un Crédito Adicional del Ministerio de Hacienda al Presupuesto de Gastos Reconducido para 1996; marcado "C", Oficio Nº 528 del 23 de octubre de 1996 suscrito por los Ministros de Relaciones Interiores y Hacienda, en el cual se instruye al ciudadano Procurador General de la República para que intente ante la Corte Suprema de Justicia la acción de nulidad por inconstitucionalidad a que se refiere el presente proceso. En diligencia suscrita, el 17 de diciembre de 1996, por el abogado Manuel Rachadell, apoderado especial del Congreso de la República, se solicitó a la Corte realizar el acto de informes en forma oral, siendo fijado dicho acto por la Corte para el 30 de enero de 1997, según auto dictado el 21 del propio mes. El 07 de enero de 1997, los abogados sustitutos del Procurador, presentaron diligencia en la cual solicitan la no admisión ni evacuación de las pruebas presentadas por el Congreso en los literales A, B y C del Punto III de su escrito de alegatos y pruebas, con fundamento en que dichos medios probatorios requieren de un tiempo para ser evacuados que en este caso no puede otorgarse por cuanto en sentencia de esta Corte de fecha 03 de diciembre de 1996, fueron reducidos los lapsos al haberse declarado la presente causa de urgente tramitación. El 21 de enero de 1997 se designó Ponente a la Magistrada Josefina Calcaño de Temeltas, a los fines de decidir sobre la nulidad demandada. En fecha 22 de enero, de conformidad con lo previsto en el artículo 108 del Código de Procedimiento Civil, se ordenó la apertura de las Piezas Nros. 2 y 3. El 30 de enero, fue consignado por el Fiscal General de la República escrito contentivo de la opinión del Ministerio Público, en cuyo criterio el presente recurso debe ser declarado sin lugar. En igual fecha, tuvo lugar el acto de informes orales con la comparecencia de los abogados Jorge Zseplaki y Trina Guillén Gaudens en representación de la Procuraduría General de la República y los abogados Manuel Rachadell y Nelson Socorro Calderas en representación del Congreso de la República. Oídas como fueron las intervenciones de las partes fue consignado por Secretaría escrito de conclusiones por los representantes del Procurador General de la República. Los apoderados judiciales del Congreso, consignaron sus conclusiones escritas el 12 de febrero de 1997. - I - ALEGATOS DEL RECURRENTE El Procurador General de la República fundamenta su acción de nulidad en los siguientes alegatos de hecho y de derecho: Narra que en fecha 14 de agosto de 1996 el ciudadano Ministro de Hacienda solicitó la autorización al Congreso de la República para que el Ejecutivo Nacional decretara un crédito adicional al presupuesto de gastos vigentes de los organismos ordenadores de pago, por la cantidad de 530.370.598.581,00 bolívares, a los programas, proyectos, partidas y sub-partidas que se detallaban en documento anexo a esa solicitud; autorización que fue acordada en el seno de la Comisión Delegada del Congreso por la cantidad de 530.370.598.581,00 bolívares de acuerdo con la imputación presupuestaria contenida en el Acuerdo publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 5.100 Extraordinario, de fecha 08 de octubre de 1996. Sostuvo que el Ejecutivo Nacional, vista la autorización concedida, publicó el Decreto Nº 1.529 de fecha 09 de octubre de 1996; pero que dicho crédito adicional "...fue ajustado internamente por el Congreso de la República... incrementando y creando nuevas partidas de crédito presupuestario..." según información suministrada en fecha 16 de octubre de 1996, mediante Oficio Nº 2535, por la Jefe Encargada de la Oficina Central de Presupuesto al Ministro de Relaciones Interiores, en la que se señala fueron creadas partidas presupuestarias en los siguientes organismos: Consejo Supremo Electoral, Ministerio de Relaciones Interiores, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Educación, Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, Ministerio de Agricultura y Cría, Ministerio de Transporte y Comunicaciones, Ministerio de Justicia, Ministerio de Desarrollo Urbano y Ministerio de la Familia, e incrementadas las partidas presupuestarias correspondientes a los Ministerios de la Familia y Defensa, por un monto total de Bs. 123.938.300.000,00. También, hizo consideraciones jurídicas referentes a la participación del Parlamento en la discusión del presupuesto del Estado bajo el análisis de las actuaciones de las Cámaras a través del curso de la historia, así como al desarrollo de la actividad parlamentaria en el derecho comparado. Argumenta, a su vez, que la facultad autorizatoria del Congreso implica sólo el ejercicio del control político parlamentario el cual, como lo afirma en su escrito, no trasciende a la creación o supresión de situaciones previamente estipuladas y estructuradas por el titular del derecho, en su criterio, el Poder Ejecutivo. Afirma, por tanto, que las Cámaras no pueden sustituirse en la competencia del Presidente de la República de decretar un crédito adicional, pues ellas ejercen un control preventivo sobre la legalidad y oportunidad política y, en ningún caso, pueden modificar o alterar en su contenido y finalidad la solicitud hecha por el Presidente de la República porque ello sería inconstitucional y constituiría una usurpación de funciones. Denuncia, asimismo, que el Acuerdo del Congreso de la República, objeto del presente recurso, está viciado de nulidad por cuanto, en su decir, el ente del cual emana incurrió en extralimitación y usurpación de funciones y en abuso de poder, al realizar modificaciones sustanciales o de fondo en la distribución del crédito adicional ya estructurado por el Ejecutivo a quien corresponde, por mandato expreso de la Constitución, su elaboración y distribución; e igualmente, imputa al Congreso de la República, como consecuencia de haber sobrepasado los límites de su funcionamiento constitucional, que invadió la función constitucional de otra rama del Poder Público, esto es, al Poder Ejecutivo; supuestos de hecho éstos que constituyen el fundamento de la nulidad que vicia el acto recurrido por usurpación de funciones y abuso de poder. En resumen, señala en su escrito que:
Con base en tales razonamientos, demandó la "...nulidad total de las partidas presupuestarias creadas por la Comisión Delegada del Congreso de la República, así como la nulidad total del incremento previsto por la mencionada Comisión...", solicitando, en consecuencia, la "...Nulidad Parcial del Decreto del Ejecutivo Nacional Nº 1529, en lo que respecta a las mismas partidas presupuestarias creadas e incrementadas..." Consignó como anexos al escrito de demanda, la siguiente documentación: Signado "A": Gaceta Oficial Nº 35.440 del 14 de abril de 1994, contentiva del Decreto Nº 127, emanado del Presidente de la República, mediante el cual se designa como Procurador General de la República al ciudadano Jesús Petit Da Costa. Signado "B": Documentación relativa a la solicitud que elevara el Ejecutivo Nacional a la Comisión Delegada del Congreso de la República a los fines previstos en los artículos 227 de la Constitución y 33 y 35 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, para la autorización con miras al decreto, por parte del Ejecutivo, de un crédito adicional a los presupuestos de gastos vigentes. Signado "C": Gaceta Oficial Nº 5.100 extraordinario, de fecha 08 de octubre de 1996, contentiva del Acuerdo del Congreso mediante el cual se autoriza al Ejecutivo Nacional para que decrete un crédito adicional al presupuesto de gastos reconducidos de 1996, de los Ministerios y Organismos ordenadores de pago que en él se mencionan. Signado "D": Gaceta Oficial Nº 5.104 extraordinario, de fecha 10 de octubre de 1996, contentiva del Decreto Nº 1529 dictado por el Presidente de la República en el cual se acuerda un Crédito Adicional por quinientos treinta mil trescientos setenta millones quinientos noventa y ocho mil quinientos ochenta y un bolívares (Bs.530.370.598.581,00), al Presupuesto de Gastos vigente de los Ministerios y Organismos Ordenadores de pago, según la imputación presupuestaria que en él se indica. Signado "E": - Oficio Nº 2535 del 16 de octubre de 1996, suscrito por la Jefe de la Oficina Central de Presupuesto OCEPRE (E), Moraima Padrón T., adjunto al cual remite al Ministro de Relaciones Interiores, José Guillermo Andueza, "...información solicitada con los montos del Crédito Adicional (...) el cual fue ajustado internamente por el Congreso de la República, eliminando, disminuyendo, incrementando y creando partidas de créditos presupuestarios." - Oficio Nº 2686, emanado de la Dirección General de la OCEPRE de fecha 30 de octubre de 1996, dirigido a la Directora de Finanzas Públicas de la Procuraduría General de la República, Dra. Miren de Quintana, con el objeto de enviarle "listado de partidas y subpartidas presupuestarias creadas por el Congreso de la República (...) en atención a la solicitud hecha por el Ministro de Relaciones Interiores a la Procuraduría, en cuanto a presentar ante la Corte Suprema de Justicia solicitud de nulidad de tales partidas y subpartidas." - II - ALEGATOS DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA En primer lugar, los apoderados judiciales del Congreso de la República alegaron la inadmisibilidad del recurso interpuesto por el Procurador General de la República por considerar que dicho funcionario no tiene competencia para ejercerlo, ni posee la cualidad y el interés necesarios, y porque el recurso carece de fundamentación y objeto. En segundo lugar, y de forma subsidiaria, exponen las razones por las que consideran debe ser declarado sin lugar dicho recurso. 1.- En cuanto a la inadmisibilidad, alegaron: a) Que la incompetencia del Procurador General para intentar la presente demanda deriva de la errada base legal de competencia que invocó a su favor el Procurador, al indicar las normas previstas en los artículos 1 ordinal 1º, y 2 ordinal 1º, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, por cuanto -consideran- el presente caso no se relaciona con los ingresos públicos a que se contrae el artículo 2, ordinal 1º eiusdem, "...sino que se refiere a un diferendo entre la rama ejecutiva y la legislativa del Poder Público con respecto a las potestades del Congreso para conceder autorizaciones para gasto..."; y, en segundo lugar, porque la primera de esas normas se refiere a la defensa frente a terceros de los intereses de la República en materias relacionadas con los bienes y derechos nacionales. En este sentido, señalaron que el Procurador no puede como asesor de la Administración Pública, ni como representante de los intereses patrimoniales de la República, solicitar la nulidad de un acto del Congreso ni de un acto del Ejecutivo Nacional "...porque en estos casos no está en juego el interés patrimonial de una persona jurídica, la República (...); y por otra parte, porque el órgano encargado de velar por la exacta observancia de la constitución y de las leyes es el Fiscal General de la República..." b) Que el Procurador no tiene cualidad para ejercer el presente recurso porque de acuerdo con lo estipulado en el encabezamiento del artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no puede intentar juicios contra el Ejecutivo del cual forma parte; también porque para intentar válidamente la presente demanda dicho órgano requiere de expresas instrucciones del Ejecutivo "...instrucciones éstas que el Procurador no ha acompañado al libelo..." y, porque de comprobarse que efectivamente hubo instrucciones expresas del Ejecutivo, el Procurador "...ha debido abstenerse de actuar y pedir la designación de un Procurador ad-hoc...", pues, si como asesor jurídico de la Administración Pública estuvo en desacuerdo con el Decreto del Ejecutivo Nº 1529, cuya nulidad demanda, de conformidad con el artículo 18 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, "...no puede actuar 'en el asunto sobre el cual haya surgido la divergencia de criterio'." c) Que existe falta de interés del Procurador, porque al ser éste parte del Ejecutivo Nacional no puede solicitar la nulidad parcial de un Decreto del mismo Ejecutivo, porque ello configuraría un recurso de lesividad, "...que en nuestro derecho no es admisible..." d) Que carece de objeto el recurso contenido en el presente expediente, y en consecuencia resulta inadmisible, porque el Acuerdo del Congreso impugnado en la solicitud de nulidad a que se refiere este juicio es un acto de mero trámite que no obliga al Ejecutivo a decretar los créditos autorizados, y que su finalidad se cumple cuando el Ejecutivo Nacional lo promulga bajo la forma de decreto; por ello, alegan, que de considerar el Ejecutivo que dicho Acuerdo infringía el orden constitucional, ha debido pedirle a las Cámaras su reconsideración antes de promulgarlo pero que al no hacerlo, el Ejecutivo, además de no tener interés para impugnarlo, perdió la oportunidad para atacar dicho acto porque -en criterio de los representantes del Parlamento- "...el Acuerdo del Congreso ya cumplió su finalidad y se agotó como acto jurídico." Añaden que el Ejecutivo podía, en todo caso, haber decretado créditos adicionales por un monto menor al autorizado, prescindiendo de la parte que excedía de su solicitud, o no ejecutar los créditos adicionales, o derogar el decreto promulgado, o no generar compromisos con relación a las autorizaciones que le habían sido concedidas, o declarar insubsistencias de los créditos autorizados, o dejar que transcurriera el lapso de caducidad de los créditos presupuestarios de conformidad con el artículo 42 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario. 2.- En segundo lugar, y para el supuesto negado de que esta Corte no declarare inadmisible el recurso del Procurador, argumentaron razones de hecho y de derecho por las cuales estiman debe ser declarado sin lugar el recurso a que se refieren las presentes actuaciones, y a tal efecto, en síntesis, alegaron: - Que el recurso del Procurador General de la República contiene inexactitudes en los hechos, en primer lugar, porque estiman falso que el Congreso creó las partidas presupuestarias adjudicadas al Consejo Supremo Electoral, al Ministerio de Relaciones Interiores, al Ministerio de Hacienda, al Ministerio de Educación, al Ministerio de Agricultura y Cría, al Ministerio de Transporte y Comunicaciones, al Ministerio de Justicia y al Ministerio de Desarrollo Urbano, como lo afirma el Procurador en su escrito, pues, "...de todo el Megacrédito Adicional III, al único organismo al cual se le asignaron créditos que no estuvieron contenidos en la solicitud del Ejecutivo fue al Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, pero en este caso se dio la figura de la colaboración de poderes..."; y, que asimismo resulta falso el alegato del Procurador sobre las partidas presuntamente incrementadas por el Congreso. En cuanto a esta imputación, argumentan que los incrementos falsamente denunciados se refieren en el caso de la partida Nº 4.52 ("Asignación No Distribuida, correspondiente a la Sub-partida Genérica, Específica y Sub-específica 05.01.00 Fondo de Apoyo al Trabajador y su Grupo Familiar") del Ministerio de Hacienda, no a un aumento "...sino la discriminación de una partida genérica..."; y, en el supuesto del alegado incremento de 408 millones de bolívares al Ministerio de Educación señalan que se convino en excluir la cantidad de 50.000 millones de bolívares correspondientes a transferencias a las Universidades Nacionales, porque entre el Ejecutivo y el Legislativo se estaba estudiando la situación financiera de las Universidades Nacionales para otorgarles un crédito adicional especial, por tanto, afirman "...no se realizó ningún incremento para el Ministerio de Educación, sino que se le rebajó la suma de 49.592 millones de bolívares, en relación a la autorización solicitada por el Ejecutivo..." Aducen, también, que la creación y aumento de partidas que denuncia el Procurador tuvieron por contraposición la disminución de otras partidas "...que, conjuntamente con los representantes del Ejecutivo Nacional, habían sido consideradas innecesarias o excesivas...", respetando así el equilibrio presupuestario. - Que el libelo del ciudadano Procurador contiene, además de las señaladas inexactitudes de hecho, los siguientes errores de derecho: En cuanto a la supuesta limitación de las facultades del Congreso al solo ejercicio del control político parlamentario, argumentaron que tal afirmación reduce el rol de la representación popular al de una simple contraloría y que, además, resulta erróneo sostener, como lo hizo el Procurador, que el Congreso es el órgano que ha decretado créditos adicionales. En referencia al alegato del Procurador consistente en la imposibilidad del Congreso de sustituir al Presidente de la República en la función de administrador de la Hacienda Pública Nacional de acuerdo con los términos del ordinal 12 del artículo 190 de la Constitución, precisaron que, contrariamente a lo sostenido por el Procurador, la facultad del Presidente de la República de decretar un crédito adicional no es un acto de administración sino un acto de gobierno y la potestad del Congreso de autorizarlo o no, no consiste en una mera autorización, sino en un acto parlamentario sin forma de ley pero con rango de ley, lo cual no implica una sustitución de la rama Ejecutiva del Poder Público, sino el ejercicio, por parte del Congreso, de competencias que le son propias conforme al texto constitucional. En cuanto a los alegados vicios de usurpación de funciones y abuso de poder por el Congreso al emitir el Acuerdo autorizatorio del 08 de octubre de 1996, que fundamentó el Procurador en la supuesta traslación y modificación sustancial de partidas presupuestarias invadiendo el ámbito de funcionamiento constitucional del Poder Ejecutivo, arguye la representación del Congreso que el Procurador no describe los hechos constitutivos de los supuestos vicios, ni menciona las normas que los tipifican, ni explica la razón por la que el Ejecutivo promulgó el decreto que contenía tales vicios, que en tal supuesto, estiman, debió el Ejecutivo devolver el Acuerdo al Congreso para su reconsideración. - Por último, y luego de referirse a los alegatos del Procurador, los apoderados especiales del Parlamento esgrimieron consideraciones acerca de la legitimidad de la actuación del Congreso al dictar el Acuerdo impugnado en autos, y a tal efecto observaron: En cuanto a la legitimidad con la que el Congreso emitió el Acuerdo, expresan que dentro del marco constitucional vigente las facultades parlamentarias otorgan amplios poderes al Congreso en cuanto a la posibilidad de enmienda del proyecto de presupuesto elaborado por el Ejecutivo, y que por ende tales poderes de enmienda corresponden al Congreso en relación con los créditos adicionales. Sostuvieron, asimismo, que tanto en el proyecto de presupuesto como en las autorizaciones para créditos adicionales, están previstas las mismas limitaciones derivadas del equilibrio presupuestario y de la colaboración de poderes. Por ello, deducen que el principio contenido en el artículo 228 constitucional de que las Cámaras pueden alterar las partidas presupuestarias sin que los gastos que autoricen excedan del monto de las estimaciones de ingresos del respectivo proyecto de Ley de Presupuesto, si bien no está referido directamente a los créditos adicionales, es aplicable, igualmente al crédito adicional, en razón de que las Cámaras no pueden autorizar gastos por encima de la solicitud formulada por el Ejecutivo. Exponen también, que las Cámaras legislativas no pueden limitarse a aprobar el proyecto de presupuesto presentado por el Ejecutivo sin introducir modificaciones, porque tales modificaciones se basan en el principio de la colaboración de poderes previsto en el artículo 118 del Texto Fundamental. Adjuntaron a este escrito la siguiente documentación probatoria: Marcado "A": Documento Poder que acredita la representación que ejercen. Marcado "B": Copia fotostática contentiva del informe preparado por las Comisiones Especiales de Reforma Constitucional el 13 de octubre de 1960, sobre los artículos 225, 226, 228 y 229 del Título VIII del proyecto de la Constitución de 1961. Marcado "C": Copia Fotostática del Diario de Debates de la Cámara del Senado del 14 de octubre de 1960, contentiva del Acta de la Sesión extraordinaria de la Cámara del Senado del 14 de octubre de 1996. Marcado "D" Relación detallada de las modificaciones que introdujo la Comisión Delegada del Congreso a la solicitud del Megacrédito Adicional III. Marcado "E" Copia fotostática del informe presentado por el Director del IVIC el 05 de agosto de 1996 a la Comisión de Finanzas del Congreso de la República en relación con la solicitud de crédito adicional sometida a la OCEPRE a través del Ministerio de Sanidad, mediante el cual expresa la necesidad de asignación de recursos que requiere el referido Instituto para operar normalmente el resto del año. Marcado "F" Copia fotostática de correspondencia e informe dirigido al Dr. Nelson Chitty La Roche, Fracción Parlamentaria de Copei del Congreso, por la Jefe del Servicio de Oncología del Servicio Autónomo Hospital de Niños "J.M. de Los Ríos", para solicitar su apoyo y colaboración a fin de "...considerar la posibilidad de asignarnos un aporte económico directo a nuestro Servicio de Oncología..." Marcado "G" Copia fotostática de correspondencia de fecha 12 de septiembre de 1996 dirigida a la Sub-Comisión delegada de la Comisión de Finanzas de la Cámara de Diputados del Congreso por el Alcalde del Municipio Tucupita del Estado Delta Amacuro, mediante la cual se expone el déficit presupuestario que atraviesa ese órgano, quedando a la espera de "la aprobación del crédito solicitado por el Ejecutivo Nacional ante el Congreso." Marcado "H" Copia fotostática de la solicitud presentada por el Ejecutivo el 18 de mayo de 1961 al Congreso, a los fines de la autorización para decretar un crédito adicional; copia fotostática del informe de la Comisión Bicameral de Finanzas del Congreso de fecha 15 de junio de 1961; y, copia fotostática de la Gaceta Oficial de la República Nº 26.580 del 16 de junio de 1961, contentiva del Acuerdo en el que el Congreso autoriza los créditos adicionales solicitados por el Ejecutivo, con expreso señalamiento de la disminución realizada a las solicitudes en la autorización. Marcado "I" Copia fotostática de la solicitud de Crédito Adicional propuesta por el Ejecutivo el 02 de julio de 1962 y copia fotostática de las Gacetas Oficiales de la República Nros. 27.031 del 19 de diciembre de 1962; 26.965 del 11 de octubre de 1962; y, 27.026 del 13 de diciembre de 1962 de los respectivos Acuerdos del Congreso contentivos de las autorizaciones al Ejecutivo. Marcados "J", "K", "L", "M", "N" Copias fotostáticas de documentación extraída del archivo histórico del Congreso de la República, donde la representación del Congreso pretende mostrar las modificaciones realizadas por dicho ente a las solicitudes de créditos adicionales formuladas por el Ejecutivo en los años 1967, 1981, 1982, 1983 y 1985. Marcado "Ñ" Documentación correspondiente al Crédito adicional solicitado por el Ejecutivo Nacional el 22 de agosto de 1994, con indicación de las partidas que, según alega la representación del Congreso, fueron creadas por el Legislativo en la autorización emitida mediante Acuerdo Publicado en Gaceta Oficial Nº 4.787, Extraordinario, de fecha 20 de septiembre de 1994. Marcado "O" Documentos relativos al crédito adicional solicitado por el Ejecutivo el 29 de septiembre de 1994 por un monto de Bs. 269.760,72 millardos el cual fue reducido a 100 millones, conforme al Acuerdo del Congreso del 10 de noviembre de 1994, en el cual -dicen- fueron creadas partidas presupuestarias. Marcado "P" Documentos que, conforme alegan, demuestran las reasignaciones efectuadas en el crédito adicional solicitado por el Ejecutivo el 10 de mayo de 1995, autorizado por Acuerdo del Congreso del 08 de junio de 1995. Marcados "Q" y "R" Documentación donde se pretende demostrar las modificaciones a las solicitudes de los Megacréditos I y II de 1996 elevadas al Congreso por el Ejecutivo , contenidas en los acuerdos autorizatorios respectivos. Marcado "S" Copia fotostática del Oficio Nº 778 del 21 de octubre de 1996 emanado del Director Nacional de Relaciones Municipales del Ministerio de Relaciones Interiores, dirigido al Alcalde del Municipio Motatán del Estado Trujillo a fin de requerirle recaudos para la asignación de los recursos solicitados por ese Municipio, con cargo al Presupuesto de Gastos del Ministerio de Relaciones Interiores, según decreto del Ejecutivo del 10 de octubre de 1996. Marcados "T", "U", "V", "W", cuestionarios dirigidos a los ciudadanos Luis Raúl Matos Azócar, Simón García, Rodrigo Peraza y Moraima Padrón, quienes aparecen identificados en los aludidos cuestionarios como Ministro de Hacienda, Ministro de Estado para las Relaciones con el Parlamento, ex-Director de la Oficina Central de Presupuesto (OCEPRE) y Directora encargada de la Oficina Central de Presupuesto (OCEPRE), respectivamente. - III - OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO En escrito presentado ante esta Corte Suprema de Justicia en fecha 30 de enero de 1997, el ciudadano Fiscal General de la República emitió dictamen en contra de la pretensión del recurrente, considerando que la acción de nulidad que cursa en autos debe ser declarada sin lugar con base en los siguientes razonamientos: Por una parte, del análisis que realiza acerca de las disposiciones constitucionales que precisan la competencia del Congreso en materia presupuestaria, señala que el artículo 228 de la Carta Magna es claro y enfático al autorizar al Congreso para modificar el Proyecto de Presupuesto que le fuere presentado siempre que mantenga el monto total de lo previsto "...Quiere decir, que se le autoriza para alterar -lo cual puede implicar un incremento, disminución, suspensión o creación-..." Asimismo, que dicha facultad, conferídale por el constituyente a las Cámaras, propende a obtener el equilibrio necesario para la correcta ejecución el gasto público, garantizando, a su vez, el control sobre el Ejecutivo Nacional mediante la participación del Poder Legislativo en la formación del presupuesto. Estima, igualmente, que si bien la norma a que se contrae el aludido artículo 228 se refiere a la modificación del presupuesto por el Congreso, la solicitud de crédito adicional, que también es parte del presupuesto nacional (pues, -en su criterio-, ambos constituyen una unidad separable únicamente en el mecanismo aprobatorio) "...indubitablemente mantienen el mismo tratamiento constitucional, en cuanto a las potestades parlamentarias que lo regulan..." En ese orden de ideas, sostuvo que resulta incorrecto alegar simultáneamente, como lo hizo el Procurador en su escrito, los vicios de extralimitación de atribuciones y de usurpación de funciones por cuanto "...si el Congreso 'se extralimitó en el ejercicio de sus funciones constitucionales' (...) es porque, en definitiva, tenía competencia...", lo cual, considera, es contradictorio con lo alegado toda vez que en "...la usurpación de funciones, no existiendo norma atributiva de competencia al órgano, el mismo ejerce una competencia de la que carece..." Manifestó, de igual modo, que el Congreso tampoco incurrió con su actuar en abuso de poder "...por cuanto, los hechos que motivaron su actuación, no eran falsos, ni tampoco distintos a los que él percibió o calificó, presupuestos indispensables para que se configure tal vicio en la causa..." En lo que atañe a la solicitud de nulidad del Decreto Nº 1.529 del Ejecutivo Nacional, el representante del Ministerio Público observó que el Procurador General de la República carece de cualidad procesal para ejercer dicha acción porque el acto impugnado emana del Poder Ejecutivo del cual el actor en el presente juicio es parte integrante, por tanto, concluyó que "...mal podría la Administración, o su representante, recurrir de un acto dictado por ella misma, cuando tenía a su alcance, mecanismos legales, como la aplicación del principio de autotutela de sus actos (...) en consecuencia, (debió proceder a) revocar el Decreto que ahora impugna...". Planteada la controversia en los términos resumidamente expuestos, este Alto Tribunal pasa a decidir, con base en las siguientes consideraciones: -IV- PUNTO PREVIO Corresponde en primer lugar resolver sobre la cuestionada admisibilidad de la presente acción interpuesta por el Procurador General de la República, quien actuando conforme a instrucciones impartidas por el Jefe del Ejecutivo comunicadas por intermedio del Ministro de Relaciones Interiores, ataca por inconstitucional el Acuerdo del Congreso de la República mediante el cual se autorizó al Ejecutivo Nacional para que decretara un Crédito Adicional al Presupuesto de Gastos, así como la nulidad parcial del acto del Ejecutivo Nacional (Decreto Nº 1529) que en ejercicio de la atribución que le confiere el ordinal 14 del artículo 190 de la Constitución decretó un Crédito Adicional al Presupuesto de Gastos de 1996. Visto que la representación del Congreso alega la incompetencia del Procurador para ejercer esta acción, su falta de cualidad e interés, así como la ausencia de fundamentación y objeto de la demanda, resulta prelatorio entonces examinar la normativa invocada por el funcionario actuante, a fin de determinar si están dados o no los supuestos contemplados en tales normas. Al respecto, se observa: En la Exposición de Motivos de la vigente Constitución de 1961 se precisa que "La Procuraduría General de la República tiene como función fundamental la tutela de los derechos e intereses de la Nación, representándola en los juicios en que ella fuere parte, conforme a las instrucciones del Ejecutivo Nacional". De acuerdo con esas motivaciones, el artículo 202 del texto constitucional dispone que corresponde a la Procuraduría General de la República: 1º Representar y defender judicial y extrajudicialmente los intereses patrimoniales de la República; 2º Dictaminar en los casos y con los efectos señalados en las leyes; 3º Asesorar jurídicamente a la Administración Pública Nacional; y 4º Las demás que le atribuyan las leyes. Siguiendo ese marco de competencias fijado por el constituyente, la Exposición de Motivos de la ley que regula las funciones de la Procuraduría General de la República, explica cómo "Los proyectistas han entendido que el titular de ese organismo es de pleno derecho, por mandato constitucional, el representante nato de los intereses patrimoniales de la República, su mandatario en la defensa del patrimonio público; su apoderado, en una palabra." Es así como, en concordancia con los lineamientos constitucionales a que se hizo referencia, la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Gaceta Oficial Nº 27.921 del 22 de diciembre de 1965) ordenó las atribuciones de ese organismo, primero, en cuanto a la "Representación y Defensa de los intereses patrimoniales de la República" (Capítulo I ) que comprende la materia de bienes y derechos nacionales (Sección Primera), la de ingresos públicos estatales (Sección Segunda) y la de Contratos Administrativos (Sección Tercera). En seguida, dispuso en el Capítulo II lo concerniente a "Dictámenes sobre nulidad de actos del Poder Ejecutivo Nacional" y luego, dedicó el Capítulo III a "Asesoría de la Administración Pública". Precisamente, en cuanto a la primera forma de actividad -la representación y defensa de los intereses patrimoniales de la República- fundamenta el Procurador General su legitimación para iniciar el presente juicio; concretamente, alude el alto funcionario a las secciones primera y segunda de ese Capítulo, es decir, a la representación y defensa de los intereses patrimoniales de la República en materia de "bienes y derechos nacionales", invocando en ese sentido, el artículo 1º numeral 1, y en materia de "ingresos públicos estatales", el artículo 2º numeral 1; mientras que, de su parte, los apoderados del Congreso sostienen que las mencionadas disposiciones en forma alguna lo facultan para ejercer la presente acción. De manera que lo que debe resolver la Corte en esta parte del fallo se resume a las siguientes interrogantes: ¿Los actos cuya inconstitucionalidad se alega, encuadran dentro de esa definición atributiva de competencias por la cual la Ley confiere a la Procuraduría General de la República, la representación y defensa de los "intereses patrimoniales de la República" ? . De otro lado ¿cabe en nuestro Derecho la posibilidad de que ese órgano impugne actos de las ramas ejecutiva o legislativa del Poder Público Nacional?. En cuanto a la primera cuestión, está referida al interés involucrado, vale decir, al carácter patrimonial o no que revista la materia debatida; y en ese sentido, para la Corte resulta claro que existe un componente económico innegable en materia presupuestaria que coincide con la connotación que el constituyente y el legislador han querido dar a una de las atribuciones invocadas y que define, junto con otras más, el marco de la "representación y defensa de los intereses patrimoniales de la República". En efecto, la presente acción está dirigida a obtener la declaratoria de nulidad del Acuerdo de la Comisión Delegada del Congreso por el cual se autorizó una solicitud de Crédito Adicional y, asimismo, el acto emanado de la Presidencia de la República que decreta un Crédito Adicional al Presupuesto Nacional, en los términos fijados por la Comisión Delegada. Como puede apreciarse, ambas actuaciones son contentivas de estimaciones de gastos relacionados con programas y proyectos, por lo que si bien no debe confundirse el rasgo económico que envuelven con "los intereses patrimoniales de la República" a que alude la Sección Primera del Capítulo I, Título I, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, cuyo tenor está netamente referido a "bienes y derechos nacionales", no ocurre lo mismo, en cambio, en lo que atañe a "los ingresos públicos estatales" (Sección Segunda), materia ésta que sí guarda una relación directa con la actividad de estimación presupuestaria, en tanto implica operaciones que inciden en las rentas y deudas de la Hacienda Pública. Ahora bien, debe precisarse, que dicha "representación y defensa" implica un elemento subjetivo atinente a la legitimidad procesal, lo que conduce a dar respuesta a la segunda interrogante planteada: la Procuraduría General representa y defiende intereses patrimoniales de la República, por tanto, de ésta frente a terceros, no respecto a órganos representativos de otras ramas del Poder Público Nacional, pues éstos en definitiva, no constituyen una personificación distinta de ella, sino que comparten derechos, obligaciones y, por supuesto, aquellos bienes y rentas, así como pasivos, cuya administración, de conformidad a la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, corresponde al Poder Nacional. En efecto, de la enumeración de funciones antes realizada puede deducirse que en nuestro país, la Procuraduría General (y evidentemente, su titular) aparte de constituir un órgano consultivo del Ejecutivo, ostenta un doble carácter, por una parte, representa judicialmente los intereses patrimoniales de la República; y por otra, ejerce la defensa de los actos de la Administración Pública Nacional. Bajo esa óptica, la acción incoada por el Procurador General de la República, al pretender atacar de nulidad de actos emanados de órganos pertenecientes a la Administración Pública Nacional y a la rama legislativa del Poder Nacional, configuraría un supuesto de recurso contencioso-administrativo no previsto en nuestro ordenamiento jurídico, con lo cual se estaría ejerciendo una modalidad judicial que escapa a las previsiones legales existentes en Venezuela. Efectivamente, el diseño de nuestro sistema contencioso administrativo, no prevé la figura conocida en otros ordenamientos, como el español, bajo el nombre de "recurso de lesividad", entendido como aquel que ejerce la Administración con la finalidad de solicitar la nulidad del acto administrativo por ella misma previamente emitido, por considerarlo contrario o lesivo al interés público. En este mismo sentido, de rechazar la acción de lesividad por ausencia de previsión legal en nuestro derecho positivo, se han pronunciado con anterioridad órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, criterio que comparte y reitera este Supremo Tribunal (Vid. sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, caso Emilia Ochoa Serrano, de fecha 29 de enero de 1987). Por lo demás, observa la Corte que en nuestro medio existen otras acciones aptas para la solución de posibles conflictos que surjan entre los poderes públicos, situación que se contempla en el ordinal 8º del artículo 215 de la Constitución, y es desarrollada en los numerales 14 y 22 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En efecto, las citadas normas atribuyen competencia a la Corte Suprema de Justicia para dirimir controversias intergubernamentales, conflictos de cualquier naturaleza que se susciten entre la República y algún Estado o Municipio, o entre esos entes descentralizados político-territorialmente: Estados o Municipios entre sí; o, por último, las controversias que se susciten entre los funcionarios del orden político o administrativo de la Nación, con motivo del ejercicio de sus funciones. Así, es evidente que al versar la presente causa iniciada por el Procurador General de la República sobre una controversia suscitada entre el Ejecutivo Nacional y la Comisión Delegada del Congreso, en relación con la competencia y atribuciones que a cada uno de estos órganos incumbe en materia presupuestaria, podría haberse utilizado alguno de esos mecanismos judiciales que resulte idóneo para resolverlo. De otra parte, se observa que la separación de funciones entre la Procuraduría General de la República y el Ministerio Público, asomada inicialmente con brevísima vigencia en la Constitución de 1947 y definitivamente consagrada en el Texto Fundamental de 1961, obedeció precisamente a la inconveniencia de reunir en un sólo funcionario la representación de los intereses patrimoniales de la República y de asesor del Ejecutivo Nacional con la de vigilante de la constitucionalidad y legalidad de los actos del Poder Público. Separada hoy esa dualidad de funciones en capítulos especiales de la Carta de 1961 ("De la Procuraduría General de la República Título VI Capítulo IV"; "Del Ministerio Público Título VII Capítulo IV"), resulta incontestable que es al Ministerio Público, órgano constitucionalmente señalado para velar por la exacta observancia de ese Texto y las Leyes, al que corresponde, actuando bajo la dirección del Fiscal General de la República, ejercer las acciones necesarias tendentes al restablecimiento de la legalidad vulnerada por el ejercicio del Poder Público, en cualesquiera de sus ramas. De ahí que, en lo que atañe a la rama administrativa, concluye esta Corte que en nuestro derecho positivo, es al Ministerio Público al que compete velar por el sometimiento de las actuaciones administrativas al ordenamiento jurídico, no estando permitido, en cambio, a un ente integrante del complejo orgánico de la Administración Pública el ejercicio de vías judiciales dirigidas a la revisión o anulación de actos emanados, sea del propio autor del acto cuya revocatoria se pretende, sea de otro organismo de la Administración. En tal virtud, carece efectivamente el Procurador General de la República -como sostienen los representantes del Parlamento- de cualidad procesal para impugnar judicialmente un acto dictado por el mismo órgano que él representa. No obstante, accionada como ha sido esta suprema instancia jurisdiccional como máximo intérprete de la Constitución, mediando en autos solicitud de pronunciamiento del Fiscal General de la República sobre la materia de fondo (folio 1.147), este Alto Tribunal, en consideración de la materia debatida que envuelve un conflicto de potestades públicas a nivel nacional y en uso de su función rectora en asuntos de semejante trascendencia, pasa a decidir, en los siguientes términos: -V- 1.- El dispositivo constitucional contenido en el artículo 7º de la Enmienda Nº 2, prescribe que "El Ejecutivo Nacional en el transcurso del primer año de cada período constitucional presentará para su aprobación, a las Cámaras en sesión conjunta, las líneas generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación. Dichas líneas cumplirán con los requisitos exigidos en la Ley Orgánica respectiva." A su vez, el artículo 2º de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario -cuerpo normativo al que remite el Texto Fundamental- dispone que los presupuestos públicos deberán expresar los planes nacionales, regionales y locales, elaborados dentro del marco del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación y las líneas generales de dicho Plan aprobadas por el Congreso de la República en aquellos aspectos que exigen, por parte del sector público, captar y asignar recursos conducentes al cumplimiento de las metas de desarrollo económico, social e institucional del país. Se inscribe así, el venezolano, en el sistema de Estado moderno que reconoce en la planificación, el instrumento esencial para el diseño y consecución de políticas estables y armónicas de desarrollo. El Plan de Desarrollo Económico y Social, en efecto, no es otra cosa que el ordenamiento racional y sistematizado de los recursos y gastos del Estado para alcanzar sus metas que, a la vez, deben coincidir con los fines últimos que propugna el ideario constitucional: educación, desarrollo sostenido, estabilidad económica, seguridad social, pleno empleo, entre otros. Se trata -por excelencia- de una función político administrativa, -como ya se dejó asomar en la parte previa de este fallo-, que busca establecer, dentro de un ejercicio de gobierno, las etapas a cumplir por una acción gubernativa coherente, e incluye la formulación de políticas, objetivos y metas que, como se verá más adelante, se convierten en la Ley de Presupuesto, por obra de la iniciativa gubernativa, en "programas, subprogramas y proyectos". A la vez, no puede entenderse que la función planificadora sea privativa del Ejecutivo Nacional, limitándose la labor de la rama legislativa a una simple formalidad, sin ninguna repercusión sustancial, en un proyecto del que, por su naturaleza, envergadura e incidencia en el futuro del país, es aconsejable participen o estén representados todos los sectores de la vida nacional. Es, entonces, una actividad concertada que cuenta con la participación del Parlamento en la determinación y homologación del Plan. De ahí que deba entenderse como el ejercicio de una competencia concurrente, ya que a tenor de la norma constitucional, las Cámaras, en sesión conjunta, deben aprobar las líneas generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación, con lo que se le confiere al órgano legislativo una participación limitada y específica, pero no por ello irrelevante a la hora de fijar la orientación y programación del proyecto de desarrollo que se pretende adelantar, dotándolo, además, de una conveniente estabilidad pues esa participación garantiza la adopción de un sistema definido, ajeno a vaivenes tan frecuentes como inconvenientes y onerosos. Y es tal la relevancia que se ha querido dotar a ese proyecto político-económico de desarrollo que, además de exigirse en la elaboración del Presupuesto Nacional la determinación de los planes elaborados dentro del marco del Plan de Desarrollo Económico y Social, como antes se apuntó, el artículo 5 de la Ley dispone que el presupuesto de gastos se clasificará por organismos ejecutores y por sectores "conforme se establezca en el Plan de Desarrollo Económico y Social" y que, en cada proyecto y programa "se describirá su vinculación con las políticas contenidas en el Plan de Desarrollo Económico y Social", de lo cual se desprende su carácter vinculante, lo que repercute positivamente en la ejecución y logro de metas. Ése, efectivamente, es el sentido que también se infiere del artículo 21 de la mencionada Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, que establece el deber del Presidente de la República, al dictar los lineamientos generales para la formulación de la Ley de Presupuesto de cada año, de evaluar sobre la base del informe de la Oficina de Control y Planificación, el cumplimiento del Plan de Desarrollo. De lo expuesto puede concluirse entonces que la planificación, tal como está conceptualizada en la normativa sobre la materia, es una actividad concertada, pues aunque reviste un marcado acento gubernativo, en ella colabora la rama legislativa; y, en tanto que los proyectos anuales de presupuesto deben responder a los lineamientos generales aprobados en el Plan, es asimismo de carácter vinculante. Son pertinentes las anteriores precisiones para resaltar cómo la actividad presupuestaria participa de la misma naturaleza que la función planificadora. Y más aún, la presupuestaria debe ser entendida como ejercicio e instrumentación de esta última, por lo que las mismas consideraciones explanadas supra sobre la planificación quinquenal, son trasladables a la actividad presupuestaria anual. Se tiene así que la actividad presupuestaria anual, además de estar sometida a requerimientos específicos: principios de la unidad y rigidez del presupuesto (artículo 227 de la Constitución); de la periodicidad y del equilibrio presupuestario (artículo 228 eiusdem); y otros de orden legal, relativos a la formulación y ejecución de la Ley de Presupuesto, debe obedecer a los lineamientos programáticos del Texto Fundamental y a las políticas, objetivos y metas previamente fijados en el Plan de Desarrollo Económico y Social. De manera que la Ley de Presupuesto es un instrumento de política económica, verdadera síntesis anual de los programas y proyectos que de forma concertada y vinculante se han trazado en el Plan de Desarrollo Económico y Social, en el cual, si bien cumple un rol preponderante el Ejecutivo mediante el ejercicio de una competencia de índole técnico-administrativa (la formulación), en la que establece y ordena las prioridades del gasto público, dada esa trascendente vinculación con el destino común, en su elaboración definitiva participa el Poder Legislativo, lo que una vez más enfatiza su carácter concertado. 2.- Ya este Alto Tribunal ha abordado en otras ocasiones el tema de fondo que se discute en el caso sub-iudice, en orden a determinar en qué medida la colaboración del Congreso en la actividad presupuestaria no se traduzca en irrupción de la iniciativa que al respecto constitucionalmente corresponde al Ejecutivo. En efecto, habida cuenta que la Constitución y la Ley Orgánica respectiva en desarrollo de aquélla, deslindan a muy grandes rasgos las atribuciones de estas dos ramas del Poder Público en materia presupuestaria, fijando límites no siempre precisos, se han elaborado jurisprudencialmente ciertos parámetros que han tenido el mérito de contribuir a definir el ámbito deseable de esa cooperación, pero que resultan todavía insuficientes, si se pretende establecer criterios más puntuales y adecuados al texto constitucional en vigor que ayuden -a la luz de un caso concreto- a orientar el ejercicio de esa competencia. Así, por ejemplo, la discusión en torno a los límites de la potestad legislativa al serle presentado el proyecto de Ley de Presupuesto para su sanción, se ha cifrado en dilucidar el alcance del aparte único del artículo 228 constitucional, según el cual "las Cámaras podrán alterar las partidas presupuestarias, pero no autorizarán gastos que excedan el monto de las estimaciones de ingresos del respectivo proyecto de Ley de Presupuesto." Especialmente, como es de suponer, se ha centrado la discusión en cuál es el exacto sentido de la potestad de "alterar", en el contexto constitucional. En un intento por lograr ese cometido, en doctrina reciente de esta Corte Suprema de Justicia, citada tanto por el Procurador General de la República como por los representantes del Congreso (caso Andrés Velázquez de fecha 16-12-91) se alude a jurisprudencia más antigua del Alto Tribunal, específicamente a dos casos, que a la luz de la Constitución entonces vigente, establecieron en cuanto al alcance de la aprobación del proyecto de Ley de Presupuesto por el Cuerpo Legislativo, básicamente, los siguientes lineamientos: - Toda adición o modificación que hiera lo sustancial del Presupuesto es abusiva de poder y, como la esencia de un presupuesto consiste en la determinación de la renta disponible y su distribución, todo considerable aumento o disminución de los ingresos y egresos, constituye una alteración sustancial del presupuesto. - La facultad de adicionar, que en cierto modo es la misma que la de modificar, no puede asumir la característica de la de crear que, en la materia corresponde al órgano ejecutivo (sentencia de la Corte Federal y de Casación, de fecha 29 de marzo de 1938). - La discusión que el órgano legislativo puede realizar del Proyecto de Ley de Presupuesto no es sino de simple control de equilibrio del Presupuesto, a fin de que éste en la estructura y forma, se ajuste a la Ley y a la Constitución. Como puede apreciarse, el sentido de las interpretaciones jurisprudenciales antes resumidas propugnaban una cierta rigidez en la labor de control que lleva a cabo el Congreso sobre el Ejecutivo; de modo que en sintonía con esos razonamientos, el Congreso autorizaba el proyecto de presupuesto presentado, sancionándolo, y verificando tan sólo un simple control de equilibrio del presupuesto, quedándole vedado efectuar modificaciones sustanciales al mismo, entendiendo por éstas, "todo considerable aumento o disminución de los ingresos y egresos." Pero, resumido así dicho criterio para valorarlo en su justo peso como guía interpretativa de la norma constitucional actualmente vigente (artículo 228) resulta indispensable referirse a las normas bajo cuya vigencia se elaboró la citada doctrina, esto es, el texto constitucional de 1936, que en su artículo 77 numeral 9l, dice:
La lectura de la citada norma no arroja dudas sobre el motivo de la interpretación a que se alude, a lo que es menester añadir el contexto histórico de la mencionada disposición, que la sitúa en un momento en que la preeminencia del Ejecutivo, como rama donde se concentraba en gran medida el Poder Público, era patente en la materia. Léase, en ese sentido, el artículo 100 numeral, 28 eiusdem:
Del precepto transcrito se deriva que durante su vigencia, el Jefe del Ejecutivo estaba facultado para decretar Créditos Adicionales, sin estar sometida esa potestad al examen del Congreso. Ahora bien, la sentencia de esta Corte en Pleno de 1991 (ratificada en 1995, Caso: Marcelo Oquendo Rojo) que, como antes se dijo, ha sido invocada por ambas partes para sustentar su respectiva posición en este juicio, no se aparta esencialmente de los criterios vertidos en las precitadas decisiones de la antigua Corte Federal y de Casación, pero sí hace las siguientes precisiones:
Si se comparan con detalle estos precedentes jurisprudenciales, que representan interpretaciones de normas constitucionales vigentes en épocas diferentes, se podrán detectar sutiles pero no por ello irrelevantes diferencias: en la que se interpreta el texto de la Constitución de 1936, se aprecia como se dijo, restricción en el ejercicio del control por el cuerpo legislativo, afirmándose que éste se limita a una simple verificación del equilibrio presupuestario y que toda adición o modificación que hiera "lo sustancial" del Presupuesto es abusiva de poder, y toda creación, considerable aumento o disminución de los ingresos y egresos, constituye una alteración "sustancial" del presupuesto. En la segunda referencia jurisprudencial, además de reiterarse que los gastos variables pueden ser alterados siempre que no se exceda en el monto de las estimaciones de los ingresos, o se incluyan proyectos o programas no presentes en el proyecto de Ley de Presupuesto, se precisa con mayor cuidado en qué consiste esa otra alteración sustancial -prohibida- de los términos del presupuesto, definiéndola como aquella en que se eliminan o reducen partidas al punto de impedir la actividad para la cual había sido destinada, entorpeciendo así la iniciativa gubernativa. De esa forma, se afirma un marco más específico y ciertamente adecuado al texto constitucional que responde a la vez a la circunstancia histórica en que el constituyente perseguía recuperar un mayor margen de acción para la rama legislativa. Pero, a esos conceptos debe agregar la Corte en esta oportunidad, respecto a la exacta interpretación del vocablo "alterar" a que alude el artículo 228 constitucional, que el mismo debe entenderse vinculado a los programas que previamente, de acuerdo con lo expresado en este fallo, han sido aprobados concertadamente entre el Congreso y el Ejecutivo, en virtud de la cooperación en sus funciones que se deben ambas ramas del Poder Público en la realización de los fines del Estado, por mandato expreso del artículo 118 de la Constitución. Sobre esta temática el reconocido constitucionalista patrio Ambrosio Oropeza, en su obra "La Nueva Constitución venezolana -1961-" se ha pronunciado en el siguiente sentido:
Ahora bien, si se reconoce el rol preponderante que juega el Ejecutivo por ser Administrador de la Hacienda Pública (artículo 190 numeral 12 eiusdem), y como tal a quien toca fijar la política presupuestaria anual, habrá también de concederse -para un justo balance- que ese papel tampoco lo cumple en forma enteramente discrecional, sino que debe obedecer al establecimiento de prioridades que son el resultado de un proceso de concertación con el Parlamento encuadrado en los objetivos y lineamientos diseñados en el Plan de Desarrollo Económico y Social, así como a los parámetros constitucionales y legales a que antes se ha aludido. Sobre este aspecto, recuérdese que el constituyente quiso darle especial relevancia al proceso de planificación como garantía de desarrollo, dotándolo de estabilidad al configurarlo como producto de la concertación y al hacerlo vinculante para la actividad presupuestaria. Partiendo de las anteriores consideraciones, enfatiza esta Corte que el papel que cabe al Congreso en la materia se constriñe a una labor de control positivo y, por tanto, de adecuación de la política gubernativa para que, al establecer las prioridades en el gasto público no se aparte, en la medida que lo permitan las circunstancias, de los lineamientos diseñados a grandes rasgos en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación. En resumen, se concluye que es al Ejecutivo al que corresponde formular las prioridades del gasto público, discriminando esos programas y proyectos en partidas de acuerdo con los principios presupuestarios determinados en la Constitución y las leyes; y, corresponderá al Congreso, además de verificar esos extremos, velar por el acatamiento de los pasos y metas fijados en el Plan de la Nación y formular los correctivos apropiados, en caso de que no se ajusten a ellos, lo cual implica, si es necesario, la introducción de las partidas que respondan a los programas y metas establecidos en el Plan y no atendidos por el Ejecutivo en el Presupuesto, mediante redistribución parcial de los ingresos estimados por el Ejecutivo, y sin exceder la cuantía de lo mismos. Ahora bien, como quiera que el caso sub-iudice está referido a las facultades del Congreso de la República al conocer de una solicitud de Crédito Adicional, presentada por el Ejecutivo, al respecto procede señalar que los razonamientos anteriormente formulados, resultan en un todo aplicables a ese mecanismo previsto en el artículo 227 de la Constitución; pues aunque el Crédito Adicional al presupuesto reviste un evidente carácter accidental por oposición a la periodicidad o anualidad que caracteriza a la Ley de Presupuesto, su naturaleza resulta ser evidentemente la misma: se trata de una proyección de gastos destinados a cubrir necesidades públicas, por lo que obedece a los mismos lineamientos generales de ésta. En efecto, resultaría contrario a toda lógica suponer que la atribución que comparten ambos órganos en la formulación presupuestaria, en cuanto a las potestades de revisión que asisten al Congreso, sean distintas en uno y otro caso (elaboración del presupuesto y crédito adicional al mismo). Tal supuesto conduciría al absurdo de una competencia disminuída en esta última vía (créditos), y constituiría un mecanismo idóneo para escapar a la facultad controladora del Congreso, lo que, según se desprende de la lectura concatenada de las normas pertinentes, se aleja del verdadero propósito del constituyente. Así se declara. - VI - En definitiva, con base en los criterios antes expuestos, a los efectos de definir el ámbito respectivo de atribuciones del Ejecutivo y del Congreso en materia presupuestaria, debe concluirse en lo siguiente: a.- La función planificadora es de índole político-administrativa, por tanto, de naturaleza marcadamente ejecutiva, pero no excluye la participación del Congreso. Tal función planificadora reviste en nuestro país como caracteres resaltantes el ser concertada y vinculante para la actividad presupuestaria. b.- La actividad presupuestaria anual, además de estar sometida a requerimientos técnicos de carácter legal y constitucional debe obedecer a los lineamientos programáticos del Texto Fundamental y a las políticas, objetivos y metas previamente fijados en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación. Por esa razón, el proyecto de presupuesto debe entenderse como una síntesis anual de los programas y proyectos que de forma concertada y vinculante para el Ejecutivo y el Legislativo se han diseñado en el Plan de Desarrollo Económico y Social. c.- Corresponde al Ejecutivo, como ejercicio político de sus funciones de administrador de la Hacienda Pública formular las prioridades del gasto público y establecer mediante partidas esos programas y proyectos. d.- El papel del Congreso en materia presupuestaria se contrae a una labor de control positivo, esto es, de adecuación de la política presupuestaria gubernativa a los extremos legales y constitucionales, así como a los parámetros programáticos contenidos en la Constitución y el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación. e.- En base a ese control positivo, debe reconocerse la potestad del Congreso que le concede el artículo 228 constitucional, para alterar las partidas contenidas en el Proyecto de Ley de Presupuesto que le presente el Ejecutivo, alteración que puede consistir en el aumento o disminución o introducción de nuevas partidas, cuando el proyecto sometido a su autorización no refleje los lineamientos programáticos establecidos en la Constitución y en el plan de desarrollo del país. f.- La modificación que haga el Parlamento al proyecto de Ley de Presupuesto, debe respetar el monto de las estimaciones de ingresos previstas por el Ejecutivo en dicha Ley. g.- La facultad de revisión que asiste al Congreso con relación a la Ley de Presupuesto anual es extensible a la que le corresponde con ocasión de conocer las solicitudes de crédito adicional que le presente el Ejecutivo para su autorización. -VII- En adición a lo anteriormente establecido, debe la Corte pronunciarse respecto al alegato del Procurador según el cual el Acuerdo del Congreso de la República, está viciado de nulidad por cuanto el órgano del cual emana incurrió en extralimitación y usurpación de funciones y en abuso de poder, al realizar modificaciones sustanciales a la solicitud de Crédito Adicional, reflejadas en la creación de partidas no contenidas en la solicitud original. A tal efecto, se observa: Consta en autos que, con posterioridad al Acuerdo de la Comisión Delegada del Congreso de fecha 25 de septiembre de 1996 por el cual, vista la solicitud del Ministro de Hacienda contenida en Oficio Nº H-556 del 14 de agosto del mismo año, se autorizó al Ejecutivo Nacional para decretar un Crédito Adicional por la misma cantidad requerida al Presupuesto de Gastos Reconducido de 1996 de los Ministerios y Organismos Ordenadores de Pago, de acuerdo con la imputación presupuestaria que allí se detalla, el Presidente de la República "en uso de las atribuciones que le confiere el artículo 190 ordinal 14" y "previa la autorización concedida por el Congreso" decretó un Crédito Adicional, según la misma imputación presupuestaria que consta en el Acuerdo de la Comisión Delegada (Decreto Nº 1.529 del 9 de octubre de 1996). Ahora bien, para este Supremo Tribunal, ese acto del Ejecutivo por el cual, previa la autorización del Congreso, procede a decretar el Crédito Adicional en los mismos términos en que -según alega el Ejecutivo- fue replanteado, constituye una verdadera homologación de los supuestos excesos producidos en la potestad de "alterar" las partidas presentadas al Congreso para su examen y aprobación. En efecto, vistas las modificaciones efectuadas por el Congreso a la solicitud original presentada por el Ejecutivo, éste podía, sin duda, haber objetado a la Comisión Delegada aquellas alteraciones que considerara excedieran del ámbito de sus atribuciones. En esa coyuntura, los términos que definirían las alteraciones efectuadas debían discutirse por ambas ramas de acuerdo con lo expresado en esta decisión. Sin embargo, como quiera que el Ejecutivo dictó el Decreto de Crédito adicional en los mismos términos que se contienen en la aprobación por parte de la Comisión Delegada del Congreso de la República, es obvio suponer que aquél aceptó oportunamente las objeciones del caso, razón por la cual no puede fundamentarse en tal motivo la alegada inconstitucionalidad del citado Acuerdo de la Comisión Delegada del Congreso del 25 de septiembre de 1996. -VIII- DECISIÓN Por todas las consideraciones anteriormente expuestas, esta Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por el ciudadano Procurador General de la República contra el Acuerdo del Congreso de la República mediante el cual se autorizó al Ejecutivo Nacional para que decretara un Crédito Adicional al Presupuesto de Gastos Reconducido de 1996 de los Ministerios y Organismos Ordenadores de Pago, de fecha 25 de septiembre de 1996, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 5.100 Extraordinario, de fecha 8 de octubre de 1996, así como la solicitud de nulidad parcial del Decreto del Ejecutivo Nacional Nº 1.529, publicado en Gaceta Oficial Nº 5.104 extraordinario, de fecha 10 de octubre de 1996. Publíquese, comuníquese y regístrese. Archívese el expediente. Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, en Caracas a los veinte (20) días del mes de mayo de mil novecientos noventa y siete. Años 187º de la Independencia y 138º de la Federación. La Presidente, El Primer Vicepresidente, El Segundo Vicepresidente, Magistrada-Ponente, MAGISTRADOS, ALFREDO DUCHARNE ALONZO HILDEGARD RONDON DE SANSO ALIRIO ABREU BURELLI HECTOR GRISANTI LUCIANI CARMEN B. ROMERO DE ENCINOSO JOSE JUVENAL SALCEDO CARDENAS HUMBERTO J. LA ROCHE LUIS MANUEL PALIS RAUSEO REINALDO CHALBAUD ZERPA CESAR BUSTAMANTE PULIDO JOSE LUIS BONNEMAISON El Secretario, Exp. Nº 889
Quien suscribe, HILDEGARD RONDÓN DE SANSÓ salva su voto por disentir de sus colegas del fallo que antecede, tanto por razones de forma como por las de fondo, -esencialmente respecto a estas últimas- en base a los motivos que se pasan a exponer de inmediato: 1.- LEGITIMIDAD DEL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA. LA PRESUNTA INTERPOSICIÓN DE UN RECURSO DE LESIVIDAD. Lo primero que emerge del recurso interpuesto es la posibilidad de que se trate de una vía procesal no reconocida en el derecho venezolano, como lo es el recurso de lesividad que, algunos sistemas de control de los actos administrativos admiten, por medio del cual la Administración puede impugnar sus propios actos viciados, cuando no posee el ejercicio de la potestad anulatoria, y menos aún de la potestad revocatoria. Efectivamente, en el régimen actual de la Procuraduría General de la República, no le ha sido otorgado el ejercicio del recurso de lesividad, en el sentido que antes se indicara, por cuanto no hay una previsión expresa de que la Administración pueda ocurrir ante el organismo jurisdiccional para solicitar la declaratoria de nulidad de un acto, aun cuando el mismo esté viciado de nulidad absoluta. Se dice como correctivo de esta carencia, que la potestad anulatoria, acordada en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (artículo 83), le permite a la Administración "reconocer" la nulidad absoluta de los actos que estén afectados por los vicios previstos en el artículo 19 de dicha norma. Es decir, en cualquier tiempo y, de oficio o, a instancia de parte, si el acto está viciado de nulidad en forma que resulte insanable y no pueda ser convalidado porque está afectado por una irregularidad que es contraria al orden jurídico, la Administración no tiene límite alguno para hacer el "reconocimiento" al cual alude el citado artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Al efecto, tal facultad que no es otra cosa que una potestad anulatoria, ya que la Administración no estaría impedida de ejercerla si se alegaren derechos surgidos del acto respecto a los administrados, por cuanto el vicio es de tal magnitud que no permite que el mismo genere efectos válidos, y menos aún, constituya derechos en relación con los destinatarios. Ahora bien, las consideraciones que hemos hecho, nos ponen de manifiesto que el argumento en base al cual la propia Administración no tendría legitimidad para ocurrir contra sus actos que estime viciados, no sería válido en los casos en los cuales ella carezca de la potestad anulatonía, porque o bien el acto no está viciado de nulidad absoluta; o bien, aun cuando se origine en su seno, ha atravesado por otras etapas o fases en las cuales la complementación de su validez o el otorgamiento de su eficacia corresponde a un órgano externo, sobre todo, si tal órgano tiene poder y lo ha ejercido, para variar en alguna forma el contenido, objetivo, o cualquier elemento esencial del acto. Visto en tal manera, estimamos que la argumentación de la sentencia respecto a la falta de legitimidad por no existir el recurso de lesividad, no se presenta como suficientemente sólido. Por otra parte, debe pensarse que el objeto del recurso, es uno de esos actos que tiene la categoría de actos organizativos, y que en consecuencia, se equiparan a los actos generales para cuya impugnación, la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia no exige una legitimidad especial (acción popular). Si tal es la situación, resultaría absurdo que cualquiera posea la capacidad para impugnar el acto, y no así el Procurador General de la República aún cuando considere afectados los intereses que tutela y protege por un acto específico, y que resultaría el único excluido de la posibilidad de accionar. La última consideración expresada en el fallo sobre la materia, en el sentido de que la actuación del Fiscal General de la República en el juicio, pidiendo el pronunciamiento de la Corte sobre el problema de fondo, no aparece con suficiente fuerza para sustituir el impulso procesal originario, no se estima correcta. En efecto, el Fiscal General de la República, si bien es cierto que compareció al proceso, no lo hizo para coadyuvar con el recurso, ni para constituirse en parte en el mismo, sino para presentar su opinión o dictamen, el cual fue adverso a la nulidad solicitada, y por ello, mal podría equipararse al impulso procesal que faltaría en el caso de no estimarse válido el del Procurador General de la República. Observa la disidente, que el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia es tajante, al exigir de la Corte que conozca sólo "de los asuntos de su competencia a instancia de parte interesada, salvo los casos en que pueda proceder de oficio de acuerdo con la Ley". Si se pretendía la aplicación del artículo 82 en la forma más rígida, esto es, la iniciativa del recurso a instancia de parte legitimada, la misma no podía suplirse ni con una actuación sobrevenida (no dirigida entre otras cosas, al mismo fin que el recurso persigue, que no es otro que la nulidad del acto), ni tampoco obviarse la cuestión, considerando que el impulso fue dado originariamente, y que a pesar de la ilegitimidad del recurrente, la Corte se consideraba por ello habilitada para seguir actuando. No puede menos la disidente que objetar el razonamiento al cual se aludiera, por cuanto la seguridad y la claridad jurídicas rechazan este tipo de posiciones intermedias. Si la Corte quería actuar con toda la rigidez del formalismo con que lo hace normalmente al conocer de los requisitos de admisibilidad, estaba en todo su derecho para hacerlo; pero, no podía buscar una vía intermedia para complacer el criterio formalista, y al mismo tiempo, entrar al fondo de la controversia. Al plantearse el problema de la legitimidad, la Corte sólo podía negarla y declarar inadmisible el recurso; o bien, acoger las consideraciones que hemos hecho precedentemente, respecto a la facultad de actuar del Procurador General de la República ante un acto que nace originariamente de su representada (la Administración); pero que, se transforma en virtud de la autorización del Congreso, en otro de naturaleza diferente, por lo cual él no tiene por qué considerarse como el representante del autor del impugnado, aún cuando lo hubiese originariamente decretado. 2.- AUSENCIA DE PODERES DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA PARA "AUMENTAR, DISMINUIR 0 INTRODUCIR NUEVAS PARTIDAS" EN EJERCICIO DE SU FACULTAD DE AUTORIZACIÓN DE LOS CRÉDITOS ADICIONALES DEL EJECUTIVO NACIONAL. Si bien, conforme a lo dispuesto en el artículo 228 de la Constitución, le ha sido atribuida al Congreso de la República la facultad de alterar las partidas presupuestarias que integran el proyecto de Ley de Presupuesto que le es presentado anualmente por el Ejecutivo, quien disiente de la presente decisión observa que el mencionado organismo no cuenta con tales poderes cuando conoce de una solicitud de autorización de los créditos adicionales por cuanto no existe norma alguna que se los otorgue. En efecto, el artículo 227 ejusdem, al establecer el régimen específico de control que posee el Parlamento en materia de créditos adicionales sólo estipuló que el mismo podía autorizar o no tal solicitud, más no incluyó dentro de tales poderes de control, el de "alterar las partidas presupuestarias" como lo hiciera respecto a la Ley de Presupuesto. Observa al respecto la disidente que, el constituyente no dejó "laguna" alguna en lo que a esta materia se refiere, sino que, por el contrario, estableció en forma expresa las atribuciones del Poder Legislativo en el campo presupuestario, tanto al momento de discutir el proyecto de Ley de Presupuesto que el Ejecutivo presenta cada año a la consideración de las Cámaras, como cuando éste solicita su autorización para decretar créditos adicionales. En tal sentido, se advierte que no es posible, por vía de aplicación analógica, sostener que el Congreso goza de idénticos poderes en ambas actuaciones, por cuanto esta fuente subsidiaria del derecho sólo procede a falta de regulación expresa, caso que no es el que se discute en autos, en virtud de no haber incurrido el constituyente en tal omisión, como ha quedado sentado y regir para todos los organismos públicos la rigidez del principio de atribución expresa en el campo de las competencias en virtud de la cual, a diferencia de la capacidad de los particulares, que es la regla general, salvo que exista una prohibición de actuar, sólo puede hacerlo cuando exista una atribución expresa, ya que sin la misma no hay competencia, ni ésta admite extensión analógica. En efecto, -en criterio de quien disiente del presente fallo- la correcta interpretación de la normativa constitucional aplicable, es en el sentido de que no es procedente asimilar los poderes de control con que cuenta el Congreso en uno y otro caso (Ley de Presupuesto y Decreto de Crédito Adicional) pues uno se corresponde con el régimen general en materia de planificación presupuestaria y el otro, constituye su excepción. En efecto, las Cámaras del Congreso, actuando en Sesión Conjunta, cuando sancionan la Ley de Presupuesto anual pueden, no sólo por los poderes que expresamente la Constitución les otorgó "alterar las partidas presupuestarias", sino que también pueden hacerlo, por la naturaleza propia del acto que sancionan, el cual no es otro que una ley. En efecto, no hubiera sido necesario que el constituyente estableciera que el presupuesto de cada año estuviese contenido en una ley si se dejase al Congreso sin tales potestades, pues simplemente hubiese bastado que el Ejecutivo lo "decretase" y el Congreso mediante una simple actuación de naturaleza sustancialmente administrativa lo "autorizase". Ahora bien, no es idéntica la situación que se presenta en el caso de los Créditos Adicionales, pues como resulta patente de la propia naturaleza del acto que los contiene (un decreto) y de los expresos límites que el constituyente consagró para que los mismos procediesen, el Congreso no tiene más que verificar los límites que en uno y otro caso se dan para autorizarlos o no. Aunado a lo anterior, desea recordar la disidente, independientemente de la cuestión de la expresa disposición constitucional que plantea la diferencia entra la sanción de la Ley de Presupuesto y la autorización de los créditos adicionales que, existe un elemento del cual deriva tal diferencia y es la esencia de ambas instituciones. En efecto, la Ley de Presupuesto es, desde el punto de vista técnico, una ley formal en el sentido expresado en el artículo 162 de la Constitución, es decir, el acto de las Cámaras Legislativas actuando como cuerpos co-legisladores de acuerdo con el proceso establecido en la misma Constitución (iniciativa, discusión, sanción, promulgación y publicación). De allí que la Ley de Presupuesto sea formalmente un acto legislativo, aún cuando sustancialmente, ésto es -por lo que atañe a la materia- un acto de contenido administrativo-organizativo. Es por eso que constituye el ejemplo de los actos que han sido denominados como formalmente legislativos y sustancialmente administrativos. En efecto, que sea el Ejecutivo quien tenga la iniciativa y la preparación del proyecto no cambia en forma alguna la naturaleza legal que posee. De allí que, siendo un acto propio del legislador sea lógico que el mismo pueda ejercer las funciones que enuncia el artículo 228 de la Constitución de la República. En contraste con lo antes dicho, el crédito adicional es un acto sustancialmente administrativo que nace de la Administración y que es formalmente de la administración, lo cual ha reconocido esta Corte al considerar que el Procurador General de la República no tenía legitimidad para impugnarlo. Sólo que este acto que, nace en la Administración, exige de la autorización del Congreso de la República, autorización que no está constituida por una ley, sino por una decisión mediante la cual, el órgano legislativo levanta un obstáculo jurídico para el ejercicio de una facultad que ha sido prevista en la esfera del Ejecutivo. Vistas las diferencias sustantivas entre la Ley de Presupuesto y los Créditos Adicionales, no podían atribuírsele al Parlamento los mismos poderes de revisión para ambos casos que son sustancialmente distintos y, respecto a los cuales, tiene una vinculación diversa en cuanto a la actuación que el mismo efectúa en cada uno de ellos. Igualmente, disiente quien con tal carácter suscribe el presente voto salvado, del razonamiento a partir del cual el fallo en cuestión, concluye que el Congreso goza de los poderes de revisión que el mismo le atribuye para el caso de los créditos adicionales, según el cual la materia de planificación presupuestaria debe ser una actividad "concertada" de las ramas gubernativas y legislativas, que obedece a los lineamientos contenidos en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación, pues cabe preguntarse ¿cuál fue el Plan de Desarrollo Económico y Social conforme al cual el Congreso creó y alteró partidas contenidas en la solicitud de autorización para decretar un crédito adicional? Si esta Corte procedió de oficio a analizar los poderes con que contaba el Congreso al momento de autorizar un decreto de crédito adicional ¿no debió también acudir a dicho plan a los efectos de constatar si tales supuestos poderes fueron correctamente ejercidos?. Pero, no obstante todo lo anterior, quizás lo más grave de la decisión de la cual se disiente, es que sin razonamiento alguno cambió lo que hasta la presente fecha venia siendo el criterio pacífico de este Alto Tribunal, según el cual el término "alterar" las partidas que conforman el proyecto de Ley de Presupuesto no podía entenderse extendido a la creación de las mismas. En tal sentido, debe recordarse que el precedente jurisprudencial del cual precisamente parte para su análisis el fallo, expresamente negó tal posibilidad, motivo por el cual no puede dejar quien disiente de salvar expresamente su voto en lo que a este punto se refiere, ya que no sólo carece de motiva la conclusión a la que la mayoría de la Corte arriba sino que, adicionalmente, se le está atribuyendo al Congreso por vía de interpretación -la cual no se comparte- unos poderes que la Constitución no le confiriera. ¿En qué consiste entonces la iniciativa de ley con que cuenta el Ejecutivo al momento de presentar el proyecto anual de Ley de Presupuesto?. Conforme al criterio expresado en el fallo pareciese que el mismo sólo puede ser asimilado a la simple estimación de ingreso del respectivo proyecto, por cuanto el Congreso podrá crear partidas que el Ejecutivo no haya previsto, subrogándose así en una atribución que dentro de nuestro sistema era concebida como netamente gubernativa y, reservada en consecuencia al Poder Ejecutivo. Al respecto, debe señalarse que nuestro sistema democrático si bien se funda sobre el principio de separación y colaboración de los poderes públicos, también es cierto -como lo ha expresado autorizada doctrina nacional- que el mismo cuenta con matices propios, tanto respecto a los presidencialistas como a los parlamentarios, concebidas en su forma más pura. Es en base a las señaladas particularidades del régimen que debían haber sido interpretadas las disposiciones constitucionales que dieron origen al caso de autos, pues la labor de determinar y dirigir el gobierno carece de todo sentido sin la posibilidad de poder destinar los recursos a los destinos que el Ejecutivo estime deben ser dirigidos. ¿De que valdría que el Ejecutivo fijara su política anual de gobierno, si ésta puede ser alterada sustancialmente en lo que a los recursos se refiere (salvo por lo que respecta a la estimación de ingresos)?. En sentido contrario a lo anteriormente, la Corte estableció que tales atribuciones las posee el Congreso cuando autoriza un Decreto de Crédito Adicional, bien actuando a través de "las Cámaras en sesión conjunta, o en su defecto, de la Comisión Delegada (subrayado propio). Queda así expresado el criterio de la Magistrada disidente. Caracas, a la fecha indicada ut supra. La Presidente, El Primer Vicepresidente, El Segundo Vicepresidente, Los Magistrados, JOSEFINA CALCAÑO DE TEMELTAS ALFREDO DUCHARNE ALONZO HILDEGARD RONDON DE SANSO ALIRIO ABREU BURELLI HECTOR GRISANTI LUCIANI CARMEN B. ROMERO DE ENCINOSO J. JUVENAL SALCEDO CARDENAS HUMBERTO J. LA ROCHE LUIS MANUEL PALIS REINALDO CHALBAUD ZERPA CESAR BUSTAMANTE PULIDO JOSE LUIS BONNEMAISON El Secretario HRS/
La Magistrada Cecilia Sosa Gómez, disiente de la mayoría sentenciadora que declara SIN LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por el Procurador General de la República contra el Acuerdo del Congreso, mediante el cual se autorizaba al Ejecutivo Nacional para que decretara un crédito adicional al Presupuesto de Gastos Reconducido de 1996, así como la solicitud de nulidad parcial del Decreto del Ejecutivo Nacional Nº 1529 que decreta el referido crédito adicional. Las razones del presente voto salvado, con fundamento en el articulo 59 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, son las siguientes: 1.- La legitimidad procesal del Procurador General de la República para ejercer el recurso de nulidad por inconstitucionalídad a que se refiere el presente expediente, es indubitable. La misma sentencia señala que le "...resulta claro que existe un componente económico innegable en materia presupuestaria que coincide con la connotación que el constituyente y el legislador han querido dar a una de las atribuciones invocadas -se refiere al Procurador- y que define, junto con otras más, el marco de la "representación y defensa de los intereses patrimoniales de la República." 2.- La sentencia resuelve seguidamente, que la representación que permite actuar al Procurador General de la República, particularmente en lo que atañe a los ingresos públicos estatales, materia que la mayoría sentenciadora declara que sí guarda una relación directa con la estimación presupuestaria, no resulta válida y niega al Procurador, quien representa y defiende los intereses patrimoniales de la República, su capacidad al agregar que ello prospera "...de ésta frente a terceros", no de órganos representativos de otras ramas del Poder Público Nacional"; por cuanto la República no constituye una representación distinta, "...sino que comparten derechos, obligaciones y, por supuesto aquellos bienes y rentas, así como pasivos, cuya administración, de conformidad con la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, corresponde al Poder Nacional." (folio 38 y 39 la sentencia). 3.- La Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia establece que corresponde a la máxima representación del Poder Judicial (articulo 1) conocer de los asuntos de su competencia a instancia de parte interesada, salvo en los casos que pueda proceder de oficio de acuerdo con la Ley (articulo 82); y cuando consagra la acción popular de inconstitucionalidad, otorga legitimidad para intentarla a "Toda persona natural o jurídica plenamente capaz, que sea afectada en sus derechos o intereses por ley, reglamento, ordenanza u otro acto de efectos generales emanado de alguno de los cuerpos deliberantes nacionales..." (artículo 112) Si cualquiera puede impugnar actos jurídicos normativos por inconstitucionalidad ante la Corte en Pleno, y el Poder Ejecutivo constitucionalmente goza de la personalidad jurídica de la República, como persona jurídica de Derecho Público puede ejercer la acción popular de inconstitucionalidad, porque precisamente la exigencia normativa se centra en un derecho o interés afectado por la norma impugnada y que dicho acto emane de un cuerpo deliberante, como es el Congreso de la República. 4.- De allí que no pueda entenderse que la Corte no diferenciara entre la nulidad por inconstitucionalidad del Acuerdo del Congreso y el acto que ordena la ejecución del mismo, por cuanto de esa manera hubiera resultado comprensible que el Decreto pudiera no resultar impugnable por el representante judicial de quien lo dictó. Dar un tratamiento idéntico a ambos textos, para concluir que la Procuraduría actúa frente a terceros que nunca serán otras ramas del Poder Público, es tanto como afirmar que el Juez constitucional (Poder Público Nacional) le está prohibido por el mismo principio condenar al Poder Ejecutivo (Poder Público Nacional), porque todos constituímos personificaciones que compartimos derechos y obligaciones que de conformidad con la Ley corresponde al poder Nacional. 5.- La Procuraduría General de la República ejerció, en el presente caso, el recurso de nulidad por inconstitucionalidad de un acto autorizatorio dictado por el Congreso para lo cual está constitucional y legalmente facultado, y así ha debido declararlo esta Corte Suprema de Justicia. Ciertamente en nuestro derecho positivo el recurso llamado de "lesividad" constituye una referencia doctrinaria sin consagración legal, pero referido al segundo de los actos impugnados, como es el Decreto que ordena ejecutar el crédito atendiendo al acto previo cual es el Acuerdo del Congreso. 6.- La Corte, además, indicó al recurrente declarado sin legitimidad para actuar (cuya consecuencia es la inadmisibilidad del recurso de inconstitucionalidad), que la admisión hubiera prosperado si se hubiera alegado conflicto entre poderes, pues a juicio de la mayoría sentenciadora la controversia del caso concreto se suscita entre el Ejecutivo Nacional y la Comisión Delegada del Congreso. Pero, cómo explicar que se trataría de un conflicto entre República (Poder Ejecutivo) y República (Poder Legislativo). Con el criterio de que la Procuraduría actúa sólo frente a terceros, tampoco por la vía sugerida por esta Corte hubiera tenido legitimidad para actuar. 7.- Los argumentos de fondo para desvirtuar el recurso de nulidad por inconstitucionalidad, se concentran primeramente en la planificación, reseñando las normas que establecen el carácter vinculante del Plan de Desarrollo Económico y Social, para destacar que esa actividad que tiene marcado acento gubernativo, en ella colabora la rama legislativa, y "...en tanto que los proyectos anuales de presupuesto deben responder a los lineamientos generales aprobados en el Plan, es así mismo de carácter vinculante." Es el caso, que en Venezuela desde hace muchos años no se elabora el Plan de la Nación y menos el de Desarrollo Económico y Social. El carácter vinculante del Plan dependerá de la aprobación que den las Cámaras a sus líneas generales, tal como lo consagra el articulo 7 de la Enmienda Constitucional Nº 2, lo cual nunca ha ocurrido. Ahora bien, la afirmación del carácter vinculante del Plan y la concertación en sus lineamientos por el Ejecutivo y Legislativo, tiene por objeto señalar que la actividad presupuestaria participa de la función planificadora, y se aplican a la actividad presupuestaria anual, para dar, también, al presupuesto el carácter concertado. Esto constituye a nuestro juicio la premisa necesaria para debilitar la jurisprudencia reiterada de este Máximo Tribunal en la interpretación del significado del poder de las Cámaras para alterar partidas presupuestarias, de acuerdo con el artículo 228 de la Constitución de la República. 8.- La sentencia de la cual se disiente pretende reinterpretar la función del Congreso en materia presupuestaria, y cambia la jurisprudencia del 16 de diciembre de 1991, ratificada el 31 de octubre de 1995, en las cuales se insistía en las diferentes tareas que corresponden al Ejecutivo y al Congreso. En tales decisiones se insistía en que los gastos variables pueden ser alterados siempre que no se exceda en el monto de las estimaciones de los ingresos, o se incluyan proyectos o programas no presentes en el proyecto de Ley de Presupuesto. Se precisaba en qué consiste la alteración sustancial -prohibida- de los términos del presupuesto, definiéndola como aquella en que se eliminan o reducen partidas al punto de impedir la actividad para la cual había sido destinada, entorpeciendo así la iniciativa gubernativa. Resulta ahora que la Corte en Pleno ha resuelto reinterpretar el vocablo "alterar" a que alude el artículo 228 constitucional, señalando que debe entenderse vinculado a los programas que fueran aprobados por el Congreso. La pregunta obligada es cómo someterse a unos programas que no están aprobados, cómo razonar que se necesita un justo balance con la función del Poder Legislativo en materia presupuestaria vista la relevancia del proceso de planificación. Este principio nadie lo pone en duda, el Congreso debe controlar que las prioridades del gasto público no se aparte de los lineamientos del Plan de Desarrollo y, formular los correctivos adecuados en caso que los programas y proyectos del Ejecutivo no se ajusten a ellos. 9.- Es inaceptable, jurídicamente, que el razonamiento anterior lleve a la mayoria sentenciadora a agregar como correctivos apropiados, "...en caso que no se ajusten a ello, (al Plan de la Nación), lo cual implica, si es necesaria, la introducción de las partidas que correspondan a los programas y metas establecidos en el Plan y no atendidos por el Ejecutivo en el Presupuesto, mediante redistribución parcial de los ingresos estimados por el Ejecutivo, y sin exceder la cuantia de los mismos." Cómo sostener, que el Congreso actuó bien, en el caso que nos ocupa, si no se examinó cual fue el control ni los correctivos que utilizó el Congreso para crear partidas que respondan a programas y metas establecidos en un Plan que no existe, y más aún sin siquiera examinar cuáles fueron las partidas creadas por el Congreso, por ser necesarias a los fines de cumplir con los lineamientos de un Plan que no ha sido aprobado por el cuerpo legislativo, de un Plan inexistente. 10.- Quien disiente, quiere establecer la particular situación del acto impugnado, me refiero al Acuerdo del Congreso mediante el cual autoriza un crédito adicional, que guarda un procedimiento diferente al que sigue la Ley de Presupuesto. Es realmente un supuesto distinto que debió ser estudiado a fondo por este alto Tribunal, inclusive está regulado en otro artículo de la Constitución, y, que no es el 228 antes reseñado. El articulo 227 de la Constitución señala que: "No se hará del Tesoro Nacional gasto alguno que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto. Sólo podrán decretarse créditos adicionales al presupuesto, para gastos necesarios no previstos o cuyas partidas resulten insuficientes y siempre que el Tesoro cuente con recursos para atender la respectiva erogación. A este efecto se requerirá previamente el voto favorable del Consejo de Ministros y la autorización de las Cámaras en sesión conjunta, o, en su defecto, de la Comisión Delegada." La norma transcrita, pone en evidencia que estamos ante un procedimiento muy diferente del que corresponde a la Ley de Presupuesto, porque el crédito adicional aparte de tener una naturaleza jurídica diferente, obedece a criterios de procedencia y de control distintos por parte del Congreso. 11.- La sentencia, de la cual disiento, pretende hacer algunas precisiones para demostrar que al proyecto de Ley de Presupuesto (no es el caso se trata de un crédito adicional) pueden hacerse alteraciones a sus partidas, y pueden consistir "...en el aumento o disminución o introducción de nuevas partidas, cuando el proyecto sometido a su autorización no refleje los lineamientos programáticos establecidos en la Constitución y en el Plan de desarrollo del país." Ahora bien, cabe preguntarse cuáles son los lineamientos que utilizó la Comisión Delegada del Congreso para cambiar, crear partidas, como lo reconoce la sentencia, sin que se hubiere comprobado si ello sucedió efectivamente, y sin la existencia de un plan de desarrollo del país. Creo por el contrario que cuando el Congreso conoce de solicitudes de créditos adicionales, no tiene las mismas potestades que le otorga la Constitución cuando se trata del proyecto de Ley de Presupuesto. Se alegaron modificaciones sustanciales a la solicitud de crédito adicional, sin que el cuerpo de la sentencia tenga examen alguno que sostenga que eso efectivamente ocurrió, de allí que la extralimitación y usurpación de funciones y abuso de poder no fue examinado, ni constituye motivo de controversia de haber resultado cierto que la Comisión Delegada no incurrió en los vicios señalados. Entonces, cómo se puede declarar sin lugar el presente recurso de inconstitucionalidad, con fundamento en la premisa de que el Congreso puede crear partidas siempre que tenga el respaldo del Plan, sin constatar previamente si efectivamente se crearon partidas en el Crédito Adicional autorizado, y sí las modificaciones fueron sustanciales o no. Por otra parte, de haberse probado que el Congreso no hizo modificaciones sustanciales al crédito adicional solicitado por el Ejecutivo, el Decreto que ordena su ejecución estaría en perfecta consonancia con lo aprobado, pero jamás podría afirmarse que constituye una homologación de los supuestos excesos producidos por la potestad de alterar las partidas presentadas. De ser así, esto obligaría a mantener la jurisprudencia, que esta sentencia de la cual disiento, modifica en términos tales que la hace inaceptable ya que el Congreso no tiene instrumentos para realizar el control, carece de los planes, no han sido aprobados. Tampoco consta en la sentencia que se hubieran examinado las objeciones a las actividades presupuestarias de la Comisión Delegada del Congreso. Además, la premisa de la sentencia en este punto es contradictoria con la argumentación de que el Congreso puede crear partidas siempre y cuando no se separe de los lineamientos del Plan Económico y Social. Queda así expuesto mi disidencia con el texto de la sentencia que antecede, por cuanto su argumentación no tuvo la referencia concreta al Acuerdo impugnado y dejó sin resolver los problemas fundamentales que regulan las tareas que en materia presupuestaria tiene la rama Ejecutiva y la rama legislativa del Poder Público. La Presidente, El Primer Vicepresidente, El Segundo Vicepresidente, Magistrados Josefina Calcaño de Temeltas Alfredo Ducharne Alonzo Hildegard Rondón de Sansó Alirio Abreu Burelli Héctor Grisanti Luciani Carmen B. Romero de Encinoso J. Juvenal Salcedo Cárdenas Humberto J. La Roche Luis Manuel Palis Reinaldo Chalbaud Zerpa César Bustamante Pulido José Luis Bonnemaison El Secretario CSG.
César Bustamante Pulido salva su voto en esta sentencia por las razones que se consignan a continuación: 1.- La sentencia reafirma varios principios rectores de la actividad presupuestaria: su conexión con el plan económico y social de la nación; la actividad concertada de los poderes públicos en la formulación del presupuesto; la unidad, rigidez, periodicidad y equilibrio del mismo. Después infiere que por cuanto los créditos adicionales tienen igual naturaleza que el presupuesto, están sometidos a pautas idénticas. Se diferenciarían tan solo en la periodicidad o anualidad de este último frente a la eventualidad (carácter accidental dice la sentencia) de los créditos adicionales. La sentencia encuentra ilógico y hasta absurdo que las atribuciones del Ejecutivo Nacional y del Congreso sean distintas en uno y otro caso. Significaría una disminución de competencia para el órgano legislativo y un mecanismo idóneo para escapar de su facultad controladora. De ello concluye que las potestades constitucionales del Congreso para alterar las partidas del proyecto de Ley de Presupuesto, se extienden a los créditos adicionales. En esto no concuerdo con la sentencia. 2.- Obviamente el presupuesto anual y los créditos adicionales que lo modifican, inciden en la hacienda pública, en el empleo de los haberes públicos y, por ello, participan de reglas comunes a ambos, pues son especies de un mismo género. Pero de aquí no puede inferirse una absoluta identidad que sólo cedería ante la regularidad con que uno y otros pueden ocurrir. La diferencia es más profunda. Obedece a situaciones diversas, lo cual se refleja en los mecanismos de aprobación y en la distribución de competencias para ello. 3.- La recurrencia anual de la presentación del proyecto de Ley de Presupuesto, su discusión y sanción, para asignar los ingresos y haberes del Fisco a la satisfacción de las necesidades generales, debe hacerse -como acertadamente asienta la sentencia- atendiendo a un orden de prioridades que deriva de las líneas generales del plan de desarrollo económico y social de la nación y del plan operativo anual para realizarlo, cuya iniciativa pertenece al Ejecutivo Nacional, según establecen el artículo 7 de la Enmienda Nº 2 de la Constitución y el artículo 2º de la Ley Orgánica de régimen Presupuestario. Dentro de esas limitaciones y las del tope de las estimaciones de ingresos, las Cámaras pueden alterar las partidas presupuestarias, señala el artículo 228 constitucional. Podría, pues, el Congreso tener una percepción distinta del Ejecutivo respecto de las prioridades de las necesidades nacionales y de los recursos que se precisan para atenderlas, siempre dentro de los cauces del plan de la nación y del tope de ingresos. 4.- Pero tanto la Constitución como la Ley de Orgánica de Régimen Presupuestario han dispuesto salidas ante las emergencias o imprevistos, que no se tuvieron en cuenta o no podían tenerse en cuenta al formular y aprobar el presupuesto anual. Son dos los mecanismos y ambos se dirigen o a la atención de los gastos imprevistos (nuevos) o a reforzar las partidas insuficientes (gasto previsto, pero cantidad escasa). Uno de esos mecanismos es interno y en sentido estricto no modifica el presupuesto de gastos. Es la partida de "Rectificaciones al Presupuesto" a que se refiere el artículo 32 de la Ley oRgánica de Régimen Presupuestario, cuya utilización requiere la autorización del Presidente de la República en Consejo de Ministros, mas no del Congreso. 5.- El otro mecanismo es el de los créditos adicionales, único medio de hacer erogaciones no contempladas en la ley de presupuesto anual y que, por tanto, modifica el gasto presupuestado. Para ello, el artículo 227 de la Constitución exige el voto favorable del Consejo de Ministros y la autorización de las Cámaras en sesión conjunta o, a falta de ellas, de la Comisión Delegada. También exige esa norma la existencia de recursos en el Tesoro y la finalidad de atender gastos necesarios no previstos (nuevos) o cuyas partidas resulten insuficientes (gastos necesarios previstos, pero con cantidades menores que lo requerido). Los dos mecanismos son vías distintas para un mismo fin: afrontar lo que no fue previsto. Esto explica el artículo 34 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario que prohíbe los créditos adicionales para la Partida de Rectificaciones, lo cual no impide su utilización complementaria. 6.- Precisamente la finalidad de los créditos adicionales es lo que los hace distintos del presupuesto ordinario. Más allá de que éste sea objeto de una ley y aquéllos de un decreto ejecutivo. Más allá de que para aquéllos baste una autorización del Congreso y no se requiera la discusión propia de las leyes. Es decir, más allá de las formas, el crédito adicional tiene un cometido preciso e inalterable: la atención de un determinado gasto necesario e imprevisto o de uno para el cual resultó corta la estimación presupuestaria. Así está establecido en el artículo 227 de la Constitución y en el artículo 33 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario. Ese cometido no puede ser cambiado por el Congreso aprovechando la iniciativa reservada a los organismos de la administración pública (Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, artículo 35), para destinar los fondos a otrsos propósitos o necesidades generales. A las Cámaras, según el sistema constitucional imperante, les cabe autorizar el crédito adicional o no autorizarlo o autorizarlo por menor monto, pero nunca autorizar una cantidad mayor ni para finalidad diferente. Queda de esta manera razonado el voto salvado. Fecha ut supra. La Presidente, El Primer Vicepresidente, El Segundo Vicepresidente, El Magistrado disidente, Los Magistrados, JOSEFINA CALCAÑO DE TEMELTAS ALFREDO DUCHARNE ALONZO HILDEGARD RONDON DE SANSO ALIRIO ABREU BURELLI HECTOR GRISANTI LUCIANI CARMEN B. ROMERO DE ENCINOSO JOSE JUVENAL SALCEDO CARDENAS HUMBERTO J. LA ROCHE LUIS MANUEL PALIS RAUSEO REINALDO CHALBAUD ZERPA JOSE LUIS BONNEMAISON W. El Secretario,
Texto completo de la sentencia de la Corte en Pleno de fecha 1 de julio de 1997, Jesús Petit Da Costa (Procurador General de la República), Expediente N° 889. Ver Aclaratoria y ampliación del fallo. A Presentación Nº 20 A Corte Suprema de Justicia, Corte en Pleno
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