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La denominación de esta obra como
“Manual de Contencioso-Administrativo Venezolano”, no es causal.
En efecto, se trata de un “Manual”, entendido en la novena
acepción del Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española
(22º edición), a saber: “Libro
en que se compendia lo más sustancial de una materia”,
correlacionado con las acepciones segunda y quinta del vocablo:
“Fácil de manejar” y “Fácil de entender”. Y ello es
precisamente lo que se pretende con este libro: Presentar de forma
compendiada y didáctica los aspectos fundamentales del
contencioso-administrativo general venezolano en la actualidad.
De allí que esta obra está dirigida, primordialmente, a
los que se inician en la materia. Más específicamente, a los cursantes
de la asignatura “Derecho Administrativo III. Contencioso
Administrativo” del quinto año de la Carrera de Derecho en la
Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central
de Venezuela. Igualmente, el libro puede ser de utilidad a los
cursantes de materias obligatorias u optativas relacionadas con los
aspectos generales del contencioso-administrativo que se dictan en
los cursos de pregrado de otras Escuelas o Facultades de Derecho de
las diversas Universidades venezolanas.
También estas páginas podrán auxiliar en la práctica
forense a aquellos abogados no habituados a manejar los tópicos del
contencioso-administrativo y que en su ejercicio profesional se
encuentran en la necesidad de intervenir en procesos regidos por esta
disciplina, y quizás, a facilitar, a los litigantes habituados al
área, la ubicación bibliográfica de algún criterio doctrinario o
jurisprudencial.
En
cambio, no hay intenciones de originalidad en esta obra, por cuanto
ella se limita a exponer de forma breve y sencilla las bases
doctrinarias, jurisprudenciales, y legales cuando las hay, con
relación a cada tema, y remite a las obras especializadas la
profundización de lo que se limita a aquí a enunciar. Aunque por
supuesto, como resulta inevitable al abordar una tarea de esta índole,
en muchos puntos, luego del planteamiento del tema y los principales
problemas que éste plantea, se adoptarán posiciones sobre los asuntos
debatidos. Y ello es especialmente inevitable dada la actual situación
del contencioso-administrativo venezolano, carente en varios tópicos
de estudios actualizados, como se tendrá la oportunidad de comprobar a
lo largo de estas páginas.
Por otra
parte, tampoco con este libro se pretende sustituir la obligada
consulta, tanto de los estudios monográficos existentes en la materia,
como de las obras generales sobre el contencioso-administrativo
venezolano, a los fines de adquirir los conocimientos e información
requeridos con la densidad, profundidad y rigor necesarios.
De allí
que, si se inquiere entonces sobre el por qué de esta obra, que como
se ve no es ni pretende ser original ni exhaustiva, sino más bien
aportar una panorámica, caben varias razones:
1)
La
novedad del programa de Derecho Administrativo III que se imparte
desde hace un par de años en la Escuela de Derecho de la Universidad
Central de Venezuela requiere de una obra general que se adapte al
mismo y que sirva de guía y de primera aproximación al
contencioso-administrativo al cursante de la materia, ofreciendo una
indispensable visión de conjunto;
2)
La
escasez de obras generales actualizadas sobre el tema en la doctrina
venezolana y adecuadas a la regulación de la Constitución vigente y
del ordenamiento posterior a ésta;
3)
La
reciente entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo
de Justicia, instrumento que por ahora regula el
contencioso-administrativo venezolano. Y en ese mismo sentido, el
desarrollo jurisprudencial que ha requerido ese texto legal para su
aplicación, vistas sus carencias estructurales y formales, labor que
no se ha limitado a los tradicionales métodos hermenéuticos sino que
ha tenido que completar y corregir en muchos casos las evidentes
deficiencias de esa normativa;
4)
La
profusión de estudios monográficos, bien sea en forma de artículos
publicados en revistas especializadas, tesis de estudios de cuarto
nivel, o trabajos de ascenso, de indispensable consulta en los
diversos aspectos del contencioso-administrativo, pero que por su
propio carácter van dirigidos a expertos, especialistas, o al menos a
profesionales que poseen las nociones fundamentales en el área, lo que
los hace difícilmente asequibles a quien está intentando una primera
aproximación a la disciplina del contencioso-administrativo.
Visto lo
complicado y dinámico del tema y el predominio de bibliografía
especializada por sobre las obras generales de contenido didáctico
debidamente actualizadas dirigidas al estudiante de Derecho de
nuestras Universidades, parece justificarse una obra de esta índole,
que no pretende sino servir de guía introductoria al estudio del
contencioso-administrativo venezolano.
Aclarada entonces la finalidad y alcance de este Manual, procede
entonces señalar por qué el mismo es de
“contencioso-administrativo” y no de Derecho Procesal
Administrativo, terminología mucho más idónea desde el punto de vista
técnico-procesal, puesto que el contencioso-administrativo es
simplemente Derecho Procesal Administrativo. Dos son las razones: 1)
Como ya se señaló, el término “contencioso-administrativo” es
el empleado en el programa ya referido que sirve de guía a esta obra;
y 2) La aludida expresión es aún la más usada por la legislación, la
jurisprudencia, la doctrina y la práctica forense venezolana, dado el
peso de la tradición que todavía se lleva a cuestas en esta materia,
como se verá a lo largo de estas páginas.
De allí
que el pragmatismo se imponga en el empleo del término para
identificar el tema a tratar, y por tanto, en la denominación de la
obra, aún cuando es innegable la pertinencia de adoptar en el
“contencioso-administrativo” no sólo los vocablos, sino lo que es
más importante aún, las concepciones y nociones modernas del Derecho
Procesal, lo cual, como también se hará referencia en varios
capítulos, no sucede con la deseada frecuencia en el caso
venezolano.
Determinado el alcance y finalidad de la obra (y por ende,
sus propias limitaciones), es necesario referirse a su contenido
temático. En tal sentido, como ya se puso de relieve, la misma sigue
las pautas contenidas en el Programa de la materia impartido en el
quinto año de la Carrera de Derecho en la Universidad Central de
Venezuela (de allí que hubo de prescindirse de abordar dos temas
fundamentales: el control jurisdiccional de las vías de hecho y el
contencioso-administrativo de los servicios públicos, omisiones que
deberán ser consideradas en una futura reforma del programa). Por otra
parte, en la obra existen dos tipos de añadidos básicos:
El
primero, referido a que, dado que el programa en cuestión se ciñe a
impartir las directrices generales, en cada tema se han añadido los
puntos que se han considerado convenientes, con miras a aportar un
mayor marco conceptual o histórico-evolutivo a cada uno de los temas,
o bien para darle una mayor secuencia didáctica en la descripción de
los mismos. Además, las inclusiones en algunos casos obedecen a la
necesidad de reseñar los cambios legislativos o jurisprudenciales
acaecidos con posterioridad a la elaboración del programa, todo a los
fines de lograr una mayor claridad expositiva en la temática del
Manual.
El segundo tipo de agregados, consiste en los apéndices a
los Capítulos 1 y 2 del Programa, referidos el primero a las
potestades del juez contencioso-administrativo y a la polémica aún
existente sobre el carácter objetivo o subjetivo de los procedimientos
contencioso-administrativos. Se optó por agregar estos tópicos
adicionales por cuanto, por una parte, los mismos sirven de
transición entre el marco histórico-conceptual (Tema 1) y las vías
procesales específicas (Temas 2 al 7), y por la otra, permiten exponer
de una forma general asuntos que inciden en todos los otros temas,
evitando así reiteraciones innecesarias. El segundo apéndice se
encuentra al final del Tema 2, y se refiere a las nociones generales
de la tutela cautelar en el contencioso-administrativo, que encuentra
su complemento en el epígrafe correspondiente al Tema 3 (medidas
cautelares en el recurso por abstención o carencia). Dada la
importancia y complejidad del tema (no previsto expresamente en el
Programa Oficial), se optó por su tratamiento en un apéndice.
Además
de ello, en la obra se modifica el orden del contenido programático,
en el sentido de incluir como Tema 3 el recurso por abstención o
carencia, y luego como Temas 4 y 5 los referidos a las demandas contra
los entes del sector público y las derivadas de los llamados
"contratos administrativos". El cambio obedece al hecho de que el
recurso por abstención o carencia parece ser la contrapartida al
recurso de nulidad en cuanto a su objeto y finalidad, por lo que, por
claridad expositiva y lógica, parece conveniente abordarlo de seguidas
al Tema 2.
Aparte de ello, la exposición del Manual se ajusta en lo
fundamental a al contenido programático ya aludido, específicamente,
al Contencioso Administrativo General, pues en esta obra no se abordan
ni los procedimientos especiales, ni los órganos de la jurisdicción
contencioso-administrativa, aunque el tema de las competencias es
expuesto de forma breve en lo que se refiere a cada vía recursiva
general.
Expuesto lo anterior, resta por hacer algunos
señalamientos adicionales con relación a la bibliografía empleada en
esta obra, a la recomendada al lector y al sistema de citas empleado.
Con relación a lo primero, tratándose de un Manual, el soporte
bibliográfico empleado no agota el existente en Venezuela. Ello por
cuanto, como ya se señaló, la bibliografía sobre el
Contencioso-Administrativo resulta en extremo abundante en lo que a
artículos monográficos se refiere. De allí que se han privilegiado los
trabajos que pueden resultar más útiles para dar una visión de
conjunto sobre los temas tratados.
De igual
forma, más allá de las referencias generales en los puntos
concernientes al origen y evolución del contencioso-administrativo, es
poco empleado el auxilio de la doctrina extranjera, aún cuando es de
sobra sabido que nuestro contencioso-administrativo es parcialmente
tributario en su origen del modelo francés, y más recientemente ha
recibido la influencia de la legislación y doctrina española, y en
menor medida, del Derecho Administrativo italiano. La parquedad en el
uso de la bibliografía de esos países ha sido deliberada, y responde a
la noción de “Manual” que preside esta obra. De igual manera,
se han omitido referencias bibliografías a ordenamientos que pueden
considerarse de vanguardia en el Contencioso-Administrativo, como es
el caso alemán. Ello obedece a la idea de que, si ya para el
estudiante de Derecho resulta difícil de manejar la numerosa y
dispersa bibliografía venezolana sobre la materia, agregar referencias
de Derecho Comparado puede resultar más perjudicial que beneficioso en
esta etapa de su formación. En todo caso, alguna bibliografía
extranjera en lengua española ha sido referida en aquellos aspectos en
que ha sido considerada indispensable.
Respecto
a la bibliografía recomendada, también el Manual pretende ser
didáctica al respecto. Así pues, se ha clasificado la misma de la
siguiente forma:
1)
BIBLIOGRAFÍA BÁSICA: aquella considerada de obligada consulta para
cada tema o sub-tema, y que expone de forma sencilla los principales
aspectos del tópico bajo estudio;
2)
BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA: la que, sin ser indispensable, facilita
la profundización y comprensión exhaustiva de los puntos tratados; y
3)
BIBLIOGRAFÍA ESPECIALIZADA: esta categoría, de uso excepcional, se
refiere a aquellas obras que, si bien pueden considerarse referencia
obligada para el estudio de un tema, dada su amplitud, profundidad y
exhaustividad, por sus mismos caracteres, no pueden considerarse
básicas para el nivel de pregrado. Se trata en general de tesis
doctorales o estudios monográficos desarrollados en obras de varios
centenares de páginas.
Como
puede verse, la clasificación empleada atiende ante todo al carácter
didáctico de las obras y en modo alguno pretende jerarquizar sobre la
base de los méritos científicos.
Respecto
al sistema de citas, también ha privado la noción de “Manual”
que preside la elaboración de esta obra. Por tal razón se emplea el
sencillo sistema: autor-año-página en las notas al pie. Con ello se
pretende facilitar el seguimiento de la lectura a los fines de su
comprensión, al igual que con la colocación al final de cada tema (o
de cada sub-tema o epígrafe, de ser necesario) de la bibliografía
pertinente. También las notas al pie de página se emplearán para hacer
señalamientos adicionales relacionados con el punto que se esté
desarrollando, y que por no estar íntimamente vinculados con el orden
expositivo, resulta mejor su ubicación marginal. Quizá el abundante
uso de las referencias bibliográficas devenga en obstáculo a la
simplicidad que quiere imprimirse a esta obra, pero lo cierto es que
la misma resultó imprescindible, en primer lugar, para mantener las
mínimas exigencias metodológicas, y en segundo, como forma de dar a
conocer al estudiante la bibliografía correspondiente.
Ya para
finalizar, esperamos que esta obra sea de utilidad para lo que fue
concebida, esto es, ofrecer a quien se aproxima al estudio de las
nociones básicas del contencioso-administrativo venezolano, muy
especialmente a los estudiantes de Derecho, las herramientas
necesarias que le permitan realizar tal labor de una manera
razonablemente satisfactoria. La profundización en el análisis así
como la adquisición y puesta en práctica de conocimientos más
especializados quedan, como siempre, a la iniciativa personal del
estudiante, del profesional del Derecho, y del operador jurídico en
general.
Caracas,
julio de 2006. |
