Fernando Parra Aranguren

I. Esta obra, Temas de Derecho Administrativo, Libro Homenaje a Gonzalo Pérez Luciani, circulará, aproximadamente, al cumplirse el quincuagésimo quinto aniversario del inicio de la actividad docente del homenajeado en la cátedra de Derecho Administrativo de la Universidad Central de Venezuela, desde donde “no ha callado su sincera adhesión a la doctrina de ese gigante del pensamiento crítico en la materia, como es el profesor italiano MASSIMO SEVERO GIANNINI” (“Discurso de Contestación del Académico Doctor José Mélich Orsini” en Academia de Ciencias Políticas y Sociales, La Noción del Acto Administrativo, Discurso de Incorporación a la ... del Doctor Gonzalo Pérez Luciani, Caracas, Venezuela 1998, s/p) ni su admiración por el mismo expresada en “Obituario: Massimo Severo Gianini ha muerto”, en Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Universidad Central de Venezuela, Nº 120, Caracas 2001, pp. 395-397.

II. Está compuesta por cincuenta y dos trabajos, dos de ellos colectivos, preparados por distinguidos profesionales dedicados a múltiples actividades: unos -la mayoría- participaron por haber sido sus discípulos; y otros, como reconocimiento a sus méritos de jurista. Muchos de ellos ejercen la docencia en trece universidades del país y en varias extranjeras; otros, dedicados a la actividad profesional, pertenecen, además, a instituciones académicas nacionales y extranjeras; y, finalmente, un tercer grupo dedicado a la judicatura, sea como titulares o como funcionarios que prestan sus servicios en esa rama.

III. De este modo, hoy se entrega esta publicación a la comunidad jurídica para que sea ésta quien la juzgue. Estos son los estudios que la componen:

1. Juan Domingo Alfonzo Paradisi (Aplicabilidad del silencio administrativo positivo en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística) señala en este conjunto normativo la creación de varios procedimientos administrativos, cada uno de los cuales antevé los lapsos en los cuales deben ser decididos. Esto lo lleva a preguntarse cómo debe ser entendido, cuando se materializa, el silencio administrativo: por regla general –apunta– suele entenderse que el órgano competente niega lo solicitado; sin embargo, en algunos casos se ha consagrado lo contrario de modo excepcional.

Precisar este punto importa “no sólo por el debate y las diferencias de criterios (... existentes) desde el punto de vista jurídico (...), sino fundamentalmente, para dar cumplimiento al objeto de la misma ley”: ordenar el desarrollo urbanístico con miras a procurar “un adecuado balance entre el interés nacional (...) y el (...) particular de desarrollo de la construcción y del progreso”.

Con este objetivo en mente, plantea –una vez más– el dilema de la seguridad de los particulares frente a “las contravenciones urbanísticas que pudieran suscitarse con ocasión del referido silencio positivo”: admitir el silencio administrativo positivo en todos los casos puede, eventualmente, lesionar el interés general por lo cual “no puede aplicarse automáticamente ni contravenir las normas urbanísticas, so pena de nulidad absoluta”.

2. Rafael Badell Madrid (Limitaciones legales al derecho de propiedad) señala que la facultad estudiada es no sólo una de las más importantes, sino de mayor tradición constitucional. Su consagración original se hizo en forma absoluta, exclusiva, ilimitada en su cantidad, perpetua y transmisible. El desequilibrio social resultante llevó a establecer limitaciones en el mismo, debidas a la utilidad pública y al interés general. Esta concepción de la función social de la propiedad ha justificado la creación de sus límites con miras a armonizar tal derecho con el interés general y evitar que impida la obtención del bien común.

Seguidamente estudia el Derecho venezolano: primero la normativa constitucional y, después, las limitaciones existentes, sean por causa de utilidad pública o social; derivadas de la planificación y el urbanismo; fundadas en servidumbres administrativas; derivadas de las zonas de seguridad y defensa, sin olvidar el tratamiento de las contribuciones por plusvalía o mejoras, la confiscación, el decomiso y la requisa.

3. Ricardo Baroni Uzcátegui (¿Quién conoce los recursos de nulidad contra actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo sobre derechos individuales de los trabajadores?) señala que, gracias a decisión dictada por la extinta Corte Suprema de Justicia, en Sala Político Administrativa, el 13 de febrero de 1992 (caso Bamundi), “la jurisdicción laboral había venido conociendo de los juicios de nulidad de los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo que involucraban derechos individuales de los trabajadores (reenganche y pagos de salarios caídos)”.

Este criterio –pacífico y diuturno– fue modificado por el Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional –fallo Nº 1.318 del 02 de agosto de 2001– al señalar que la jurisdicción administrativa era la competente para conocer de los juicios de nulidad de tales actos. En el año en curso, sin embargo, este mismo Órgano Jurisdiccional sentó nuevos criterios en las decisiones Nos 147 y 39, de 29 de enero y 05 de febrero, de las Salas Politicoadministrativa y de Casación Social, en su orden.

La primera, por cuanto el “caso versaba sobre un recurso de nulidad incoado contra una Resolución dictada por la Inspectoría del Trabajo del estado Zulia, mediante la cual se había declarado sin lugar una solicitud de reenganche y pago de salarios caídos”, situación de “evidente naturaleza laboral”, decidió que su conocimiento correspondía a los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo, atendiendo al criterio material atributivo de competencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 1 y 5 de la Ley Orgánica del Trabajo y artículo 28, ordinal 1º de la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos del Trabajo.

La segunda, resolviendo un conflicto negativo de competencia, “‘acogió’ el criterio jurisprudencial, de naturaleza vinculante, sentado por la Sala Constitucional en su sentencia de fecha 02/08/01”, aun cuando atribuyó su conocimiento a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Por las razones indicadas en su meditación, el autor comparte este último criterio.

4. Alberto Baumeister Toledo (Aportaciones al estudio de nuevo Procedimiento de Expropiación contemplado en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario) estudia los cambios sustanciales que el Presidente de la República, en funciones de legislador accidental, introdujo en el régimen de expropiación agraria como secuela de una nueva concepción del desarrollo agrario y del fin agroalimentario que deben perseguir las nuevas políticas del Estado.

Analiza la preceptiva reguladora de las dos instancias del proceso, conjuntamente con las modificaciones incluidas por la nueva Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública de julio del año en curso, y concluye afirmando que algunos problemas –“fuente de litigios y controversias en el pasado” (determinación del justo precio de lo expropiado, la problemática de la ocupación previa del bien afecto a expropiación, entre otros) – quedan sin solución, por lo cual, al no poder ser resueltos con base en los nuevos principios de la nueva legislación adjetiva, corresponderá a la doctrina y a la jurisprudencia determinar cómo deben integrarse estas lagunas.

5. Alberto Blanco-Uribe Quintero (La Libertad Probatoria en el Proceso Tributario) pretende “definir el alcance del principio de libertad probatoria dentro del proceso tributario”, a la luz de la revisión de principios constitucionales y procesales, por una parte; y, por la otra, del “análisis de casos concretos de la jurisprudencia nacional”.

En el proceso tributario –advierte– existen dos fases diferentes: la sede administrativa y la judicial. Aquélla, obviamente, se concreta “a través de procedimientos administrativos especiales” de primero o segundo grados. Ésta “viene siendo técnicamente un juicio”. Ambas, sin embargo, están reguladas por la Constitución, los convenios internacionales en materia de derechos humanos y, según el caso, por las leyes orgánicas de la Administración Pública, de Procedimientos Administrativos, Código Orgánico Tributario y el Código de Procedimiento Civil. Esta preceptiva, a su vez, “se ve esencialmente enriquecida por la jurisprudencia” tanto de los Tribunales como de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Seguidamente analiza los derechos de petición, al debido proceso y la libertad probatoria, al tiempo que analiza algunas instituciones y casos sobre esta especie de libertad. Concluye su meditación afirmando que “la libertad (...), como regla, ilustra a nuestro proceso tributario, tanto en sede administrativa como en sede judicial, resultando verificable por medio del ejercicio del derecho de petición, sirviendo como garantía del debido proceso, facilitando el acceso a la información, concretando el derecho a la participación y, a la postre, prodigando una verdadera tutela judicial efectiva” por lo cual “no se debe (...) dudar en impugnar, por violación de la Constitución, las normas legales o reglamentarias que menoscaben la libertad probatoria, sea por medio de acciones de inconstitucionalidad, acciones de amparo contra normas o cuestiones de control difuso de la constitucionalidad”. Igualmente –considera– “han de apelarse los fallos restrictivos de ella, por las mismas razones. Y, de ser necesario, acudir a las instancias internacionales de derechos humanos, cuando el agravio provenga de un fallo de última instancia nacional”.

6. Gustavo Briceño Vivas (Principios constitucionales que rigen la Administración en la nueva Ley Orgánica de la Administración Pública) analiza los principios generales preceptuados por el texto normativo que comenta y las consecuencias que derivan de su aplicación, “tomando en consideración los aspectos que dinamizan (...) el comportamiento de la Administración del Estado”, en especial, lo relacionado con el ejercicio de la función administrativa.

Divide su estudio en tres partes. Luego de estudiar los principios consagrados en las reglas constitucionales sobre la materia, explica cómo han sido desarrollados en las normas de primer plano de legalidad; y, finalmente, precisa las consecuencias jurídicas derivadas de su aplicación, a saber: “la materialización de la existencia de una Administración Pública pro-ciudadana”; “la configuración de una Administración eficiente y efectiva en la prestación de los servicios públicos”; y “un control más expedito por parte de los ciudadanos, lo cual implica alcanzar los fines de participación como modelo de una nueva democracia”.

7. Antonio Canova González (Rasgos generales de los modelos de justicia constitucional en Derecho Comparado: (1) Estados Unidos de América) escogió, como tema de su estudio, un materia de importancia en el Derecho Comparado y Constitucional, por un lado; y, por el otro, de gran utilidad práctica para los profesionales venezolanos.

Enfoca el modelo norteamericano de justicia constitucional desde el punto de vista de un jurista latinoamericano que, por su formación, entiende de un modo diferente la defensa judicial de la Constitución. El modelo escogido es de interés, no sólo por su influencia en Venezuela –particularmente en las nuevas generaciones formadas parcialmente en ese país–, sino porque, en la actualidad, varias instituciones propias del mismo (control difuso de la Constitución, efectos vinculantes de las decisiones de la Sala Constitucional y revisión discrecional de determinados asuntos, entre otros) tienden a materializarse en nuestro quehacer jurídico. La mejor comprensión de tales institutos en su sitio de origen, no sólo facilitará, a juicio del autor, la de las nuestras, sino que permitirá su mejor adaptación a nuestro medio.

8. Carlos Luis Carrillo Artiles (El redimensionamiento del recurso jerárquico impropio en Venezuela) señala que el recurso objeto de su estudio, previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, artículo 96, “no es ni jerárquico ni impropio”: tiene –observa– “una dual naturaleza jurídica, pues (...) se erige como un auténtico dispositivo que permite la impugnación de los actos definitivos dimanados de los órganos superiores o máximos jerarcas de los Institutos Autónomos como entes de la Administración Descentralizada por ante el respectivo Ministro de Adscripción como órgano de índole central; pero que, por la desatinada redacción de la norma, se ha concebido en su segunda vertiente, como un verdadero privilegio procesal del ente administrativo del llamado agotamiento de vía administrativa o gubernativa, la cual operaría en principio, como regla de acción frente a cualquier actuación dictada por esos jerarcas de los Institutos Autónomos, con lo cual se le garantizaría a la Administración activa, en este caso a los Ministros de Adscripción, que previamente a acudirse a la impugnación en la sede judicial contenciosa administrativa se deba concurrir ante la propia sede administrativa, al efecto que ésta conozca de alegatos y motivos del particular que se considere afectado por esa decisión administrativa”.

El autor destaca los reparos y objeciones que pueden hacerse del recurso estudiado a la luz “del contenido y de la noción original que estaba en boga en el momento de la promulgación de dicha Ley, que identificaba el uso del vocablo o voz ‘recurso jerárquico impropio’, con aquellas ‘excepcionales apelaciones’ diseminadas en diversos instrumentos legales, que se presentarían ante órganos jurisdiccionales cuyo objeto de revisión eran actos dictados por específicos entes administrativos” como se desprende tanto de la doctrina imperante en la época como del contenido de los proyectos presentados para su consideración.

9. Luis Cova Arria (Diferentes enfoques de la responsabilidad civil extracontractual con especial referencia al Derecho Marítimo) expone “unas cortas reflexiones sobre el tema de la responsabilidad”, institución esencial de la ciencia jurídica “que actualmente presenta diversos e interesantes enfoques” con miras a “formular algunas reflexiones sobre la responsabilidad en el derecho para poner de manifiesto los nuevos enfoques, la evolución del sistema de responsabilidad fundada en la culpa y la evolución hacia el desarrollo de la responsabilidad objetiva con una especial referencia a la singular responsabilidad del armador o propietario de buques o naves en el Derecho Marítimo”.

Se refiere, en primer término, a la noción de responsabilidad civil y sus diversas clasificaciones (contractual y extracontractual; directa y refleja; objetiva y subjetiva), al fundamento de la misma (teorías de la culpa, de los riesgos o de la responsabilidad objetiva; y la del seguro obligatorio) y a los daños punitivos. Sobre estas nociones explana sus ideas sobre la responsabilidad extracontractual en el Derecho Marítimo. En sus conclusiones, luego de resumir las tendencias generales de la evolución de la responsabilidad civil, señala cómo este proceso se ha actualizado en el campo esta disciplina jurídica.

10. Alí Daniels P. (Los derechos humanos en la Fuerza Armada: estudio de derecho comparado) se refiere a la necesidad de respetar los derechos humanos dentro de la Fuerza Armada si se quiere que sus integrantes los aprecien en su justo valor y los hagan valer. Por ello considera que su estudio “es el primer paso para hacer de los militares los primeros defensores de la democracia y de las libertades que ésta representa”.

Luego de un estudio comparado de la Fuerza Armada en las normas constitucionales de España, Francia, Italia y Estados Unidos, se refiere a las disposiciones reguladoras, en los mismos países, de los derechos a la libre expresión del pensamiento, a la información, al sufragio, a asociarse y a la libertad personal. Termina analizando el caso venezolano a través de nuestra historia jurídica y formula las conclusiones que infiere tanto del derecho comparado como del venezolano.

11.     Alfredo De Stefano Pérez (Aproximación al estudio del Distrito Metropolitano de Caracas) –con miras a contribuir al enriquecimiento de la discusión académica, tan necesaria, en torno a las innovaciones del ordenamiento jurídico venezolano a partir de 1999– destaca, entre otros temas, los lineamientos generales desarrollados, tanto por la doctrina patria como por la foránea, en torno a las áreas metropolitanas; el régimen jurídico de éstas en Venezuela, a la luz de las normas constitucionales, de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y de las incluidas en el Proyecto de Ley Orgánica del Poder Público Municipal, actualmente en discusión; y las nociones de Distrito Capital y Distrito Metropolitano de Caracas, para finalizar con el análisis del régimen jurídico vigente en este último.

El tema estudiado –el Distrito Metropolitano de Caracas– señala, por razones políticas o jurídicas, “es objeto de controversia en torno a la justificación de su existencia”. Aun cuando algunos sectores consideran conveniente regresar a la idea de Distrito Federal, con su régimen jurídico, favorece la existencia de un gobierno metropolitano, “sea mediante la propuesta original de un Distrito Capital o la vigente, que asuma las funciones de coordinación de las políticas públicas en la ciudad de Caracas”: esto –asevera– es “una imperiosa necesidad que venía reclamando nuestra ciudad Capital”.

12. Juan De Stefano (El principio de la nacionalidad) explica la relevancia del principio en el siglo XIX en Europa, para lo cual destaca las relaciones y diferencias existentes entre los conceptos de Nación, Estado, Pueblo y Nacionalidad, por una parte; y, por la otra, explica cómo la conjunción de algunos elementos (lenguaje, tradiciones, entre otros) constituyen las bases culturales de la nacionalidad productoras, al evolucionar, de un nacionalismo político que llevó a la creación de estados nacionales e independientes.

Igualmente resume la tesis de Mancini sobre la nacionalidad, destacando su importancia en la vida política y militar de Europa desde la segunda mitad del siglo XIX hasta la fecha, a la luz de “un sucinto recuento (...) de los acontecimientos político-militares” de su historia.

13. María Candelaria Domínguez Guillén (La protección constitucional de los incapaces) señala que, “aun cuando el título de nuestra colaboración alude a los ‘incapaces’, esto es, quienes jurídicamente no tienen capacidad de obrar, también nos referiremos a la situación de otras personas que, sin ser incapaces de obrar, requieren cierta protección especial, tales como los impedidos y los ancianos”.

Con esta aclaratoria como base, divide su estudio en tres partes: “la primera, dedicada a ‘la incapacidad y los impedidos’, ofrece una visión general de uno y otro concepto; la siguiente se ocupa de ‘la igualdad y la no discriminación’; y la última versa sobre la protección que merecen, a la luz de las disposiciones constitucionales, tanto los incapaces como quienes sufren de alguna discapacidad, deficiencia o minusvalía.

14. Román J. Duque Corredor (Ámbito, Contenido y Valoración de las Servidumbres Administrativas Prediales de Hidrocarburos) afirma que la servidumbre predial en materia de hidrocarburos es no sólo una “carga” (pasivo) para quien la soporta sino un “beneficio” (activo) para la operadora que se caracteriza por tener su origen en la ley, por lo cual es oponible al propietario y no rechazable por éste.

En estos supuestos, las servidumbres administrativas prediales “se imponen por el interés público en razón de la declaratoria de utilidad pública de las actividades de hidrocarburos en general y de las referentes a las de hidrocarburos gaseosos, en particular, dada la naturaleza de bien del dominio público de los yacimientos de hidrocarburos y de la característica de reservadas de sus actividades” y, por ello, son coercibles, esto es, pueden imponerse coactivamente, aun cuando es objeto de negociación (o de decisión judicial, según el caso) tanto el monto de la indemnización como las condiciones de la misma.

El contenido de la servidumbre –asevera– debe ser entendido en forma amplia. Se trata, por tanto, “un derecho autónomo, diferente a los otros que pueda tener la operadora (...), pero complementario y accesorio a sus derechos principales de realizar” su actividad principal. Por esta razón, su ejercicio lo regula el principio de la accesoriedad, el cual, entre otras, prohíbe al propietario del fundo sirviente “constituir otro derecho personal de goce u otro derecho real, que perjudique al tercero que ya tiene ese derecho”.

Teniendo su origen en la ley, la servidumbre in comento no se extingue por el incumplimiento de la operadora de las condiciones de operación convenidas (o impuestas en los casos de decisión judicial): el mismo sólo daría lugar al reclamo de daños.

15. Innes Faría Villarreal (Las limitaciones administrativas a la propiedad privada en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario) parte de la base de que el derecho de propiedad no es absoluto sino que es “un derecho económico subordinado al interés general en virtud del cual la ley lo somete a limitaciones administrativas, dentro de las cuales se encuentran las limitaciones al ejercicio, restricciones, obligaciones y contribuciones”. En consecuencia, siguiendo un método analítico descriptivo, identifica y analiza estas limitaciones tal como las consagra el Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

Como conclusión afirma “que los propietarios de las tierras privadas tienen limitado el uso y excluida la posibilidad de disposición cuando las mismas hayan sido obtenidas a partir de una adjudicación, configurándose en términos del decreto-ley, la propiedad agraria; al mismo tiempo se restringe su titularidad al deber traspasarse su titularidad al Estado forzosamente mediando indemnización y obligaciones”. En el conjunto normativo estudiado, sin embargo, “no se limita el atributo del goce, lo cual no imposibilita que el mismo se limite a futuro en otro texto legal”.

16. Antonieta Garrido de Cárdenas (Consideraciones sobre las formas de organización administrativa establecidas en la Ley Orgánica de Administración Pública –2001– con especial referencia a la Delegación) afirma que la Constitución vigente “plantea una nueva visión de la estructura organizativa del Estado, que ha desencadenado en una normativa jurídica contentiva de modalidades en la organización y actuación de la Administración Pública, que abarcan tanto el aspecto estático, vale decir organización, como el (...) dinámico, vale decir actuación de la Administración”.

Tales ideas son desarrolladas por la Ley Orgánica de la Administración Pública vigente, donde, entre otros puntos de importancia, el legislador “establece y regula diferentes modalidades de distribución de competencias en la organización administrativa, dentro de las que destacan la descentralización, la desconcentración, la delegación, la avocación y la encomienda de gestión”, modalidades éstas donde se centra el análisis de la autora con miras a precisar “su contenido, regulación y alcances; establecer las diferencias fundamentales que pauta con respecto al Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Central de 1999; y, finalmente, efectuar un análisis comparativo con la legislación española, específicamente con la Ley 30/1992 del 26 de noviembre sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común, y la Ley 6/1997 de 14 de abril sobre Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, dada la aparente influencia que tuvieron en la elaboración de la LOAP”.

17. Eglée González Lobato (Incidencia de los principios del derecho en el desarrollo del Régimen Jurídico Electoral venezolano) comenta el problema de la integración del sistema normativo que, en el caso del régimen jurídico electoral venezolano, se manifiesta a través de la falta de adecuación entre los preceptos de la Constitución vigente, del Decreto de Transición de los Poderes Públicos, del Estatuto Electoral, de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Ciudadana y demás normas de carácter supletorio, lo cual ha motivado que los operadores jurídicos (Consejo Nacional Electoral –máximo jerarca de la Administración Pública Electoral– y Tribunal Supremo de Justicia –controlador de la legalidad y constitucionalidad de los actos electorales–) han tenido que apelar a los principios del derecho como herramientas para resolver los conflictos surgidos con ocasión de la actividad electoral.

El resto de su estudio lo dedica al análisis de los principios desarrollados por dichos operadores jurídicos con miras a ajustar los problemas de aplicación que se plantean: dejando a un lado los principios de legalidad, autotutela e inquisitivo, por ser inherentes a la relación administración-administrado, se refiere, fundamentalmente, a los de confianza legítima, de despartidización del órgano electoral, de transparencia y de respeto a la voluntad del elector.

18. Gustavo A. Grau Fortoul (De nuevo sobre el encaje y su utilización como instrumento de política monetaria [A propósito de la polémica surgida por el planteamiento de su constitución en bonos de deuda pública, de cara a los cambios introducidos tanto por el nuevo Texto Fundamental de 1999, como por la Ley del BCV de 2001]) considera que el tema, abordado ya en época anterior, “ha vuelto a cobrar (...) interés (...) con ocasión del debate que ha suscitado en medios financieros y en el propio seno del instituto emisor, el planteamiento dirigido a proponer la reducción de los niveles de encaje simple que actualmente mantienen los bancos e instituciones financieras depositados en sus cuentas únicas en el BCV, con el fin de destinar los recursos liberados como consecuencia de tal reducción a la adquisición de instrumentos o títulos de deuda emitidos por la República”.

El estudio “procura precisar concretamente si, atendiendo a los recientes cambios introducidos como consecuencia de la sanción de un nuevo Texto Fundamental y de una nueva Ley del Banco Central de Venezuela (LBCV), el instituto emisor podría hacer uso de una nueva versión especial de dicho instrumento de política monetaria como vehículo idóneo para instrumentar una propuesta de reducción del encaje simple en los términos descritos”. En otras palabras, “trata de analizar la viabilidad jurídica de postular nuevamente la creación o establecimiento de un encaje especial, pero dirigido esta vez a lograr que los recursos liberados como consecuencia de dicha reducción, pudieran ser destinados por los bancos e instituciones financieras a la adquisición de títulos de deuda emitidos por la República”.

19. María Amparo Grau (Participación ciudadana en la actividad normativa de la Administración) explica las diversas razones que justificaron la existencia de preceptos jurídicos creados a través de actos administrativos, a pesar de la teoría de la división de los poderes. El derecho, sin embargo, que, normalmente, regula su propia creación, no especificó el procedimiento que debía seguir el acto creador de este tipo normativo.

Considera la autora que distinguir “entre estos conceptos –acto administrativo-reglamento– no sólo es una cuestión de alto porte teórico sino de gran relevancia práctica, y enseña que una de las disparidades más importantes es, precisamente, que la elaboración de reglamentos está sometida a un procedimiento específico”. Este vacío ha sido subsanado recientemente con la promulgación de la Ley Orgánica de la Administración Pública, donde se establece “una norma para regular el trámite que debe cumplir la Administración en el ejercicio de su potestad normativa”.

Luego indica “los ámbitos en que se desarrolla la actividad normativa de la Administración” y la importancia de la participación ciudadana en esta materia. Concluye su estudio “con una breve referencia a la aplicabilidad de un principio que resulta fundamental en la actividad administrativa en general, pero que en particular condiciona el éxito de esta nueva filosofía de la participación como un elemento necesario para la formación de normas por parte de la Administración, esto es, el principio de la buena fe”.

20. Luis Beltrán Guerra (Algunas consideraciones con respecto a la igualdad y a la libertad como valores protegidos en el régimen de los derechos fundamentales) se replantea una materia sobre la cual ha trabajado en otras oportunidades. En efecto, el tema de su colaboración es parte de un escrito más amplio preparado durante su permanencia como fellow en la Universidad de Harvard y ha sido parcialmente publicado en dos de sus obras. La contribución que comentamos es la resultante de nuevas meditaciones y de su adaptación a la preceptiva de la Constitución vigente.

Luego de unos comentarios iniciales, se plantea como interrogante si se debe calificar como “derechos fundamentales”, “única y exclusivamente, a los valores humanos reconocidos de manera formal por un texto constitucional, (...) o, por lo contrario, (si) la categoría abarca más bien un amplio rango de intereses inherentes per se a los seres humanos” y, luego, una segunda: “¿Será posible un sistema objetivo?”. Posteriormente analiza los derechos formales fundamentales y un hecho producto del examen de la realidad social: el incremento formal y material de las pretensiones individuales.

La situación venezolana tanto en las Constituciones de 1961 y 1999 es la materia de la siguiente sección de su estudio, el cual termina con un conjunto de consideraciones –más bien, conclusiones– en el ámbito universal y en el nacional.

21. Gilberto Alejandro Guerrero-Rocca (Nuevo tratamiento del amparo constitucional conjuntamente interpuesto con recurso de nulidad y demás medidas cautelares en el Contencioso Administrativo venezolano) señala que, en 1998, la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, artículo 5, permitió “interponer una acción de amparo constitucional conjuntamente con un recurso de nulidad” y que esta “alternativa cautelar (...) ha generado una prolífica elaboración jurisprudencial”. Su estudio, en nueve partes, está dedicado a la exposición detallada de las diversas decisiones de los órganos jurisdiccionales, particularmente las del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Politicoadministrativa.

22. José Ignacio Hernández G. (Reflexiones sobre la nueva ordenación de los hidrocarburos gaseosos en Venezuela) afirma que la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos “sanciona un novedoso marco regulatorio acorde con la libertad económica y la libre competencia, previendo también técnicas que permiten a la Administración tutelar la adecuada prestación de las actividades que integran ese mercado”. De este modo, sanciona una preceptiva novedosa en línea con la libertad económica y la libre competencia, pero crea, a la vez, herramientas tendientes a facilitar la fiscalización de este mercado por parte de la Administración.

En otras palabras, el texto legal comentado, aun cuando permite la libre iniciativa de los particulares, establece “poderes limitados y especiales a favor de la administración” con miras a lograr un justo equilibrio entre ambas tendencias. Las facultades que le otorga, sin embargo, son limitadas, “pues su ejercicio requerirá expresa e inequívoca cobertura legal, en respeto al derecho reconocido en el artículo 112 constitucional. Y especiales, por cuanto la actividad de ordenación y limitación de la Administración sobre el mercado de los hidrocarburos gaseosos debe respetar determinadas prescripciones, tales como el principio de razonabilidad, proporcionalidad e igualdad”.

23. Víctor Rafael Hernández-Mendible (El régimen de los servicios públicos municipales: especial referencia a los servicios públicos domiciliarios) afirma que la Constitución de 1999 crea un Poder Municipal en cuanto establece que los municipios “constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de la Constitución y de la ley”. En consecuencia, el ejercicio de su autonomía está sometido “a limitaciones de rango constitucional y a aquellas que establezca el Poder Público Nacional, a través de la ley”.

Su estudio, actualizado dentro este marco constitucional y legal, concluye afirmando, entre otras, que la autonomía que le reconoce es “minusválida, limitada o disminuida, pues ésta no se encuentra sometida exclusivamente a los límites constitucionales, sino también a aquellos que establezca la ley nacional”, por una parte; y, por la otra, que el Estado Social de Derecho proclamado por “la Constitución debe profundizar los principios democráticos de participación ciudadana y descentralización que permitan lograr un nivel más eficaz, óptimo y eficiente en la gestión de los servicios públicos, que satisfagan las necesidades esenciales de las personas”.

24. Jorge C. Kiriakidis Longhi (Notas sobre la estructura orgánica del Estado venezolano en la Constitución de 1999) expone “una visión general y panorámica del organigrama del Estado que plantea la Constitución de 1999”. La Carta Fundamental señala los distintos ámbitos de ejercicio del Poder Público (Nacional, Estadal y Municipal) y especifica que el primero se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral, al tiempo que “separa o divide” las funciones de éstos.

Aborda, en primer lugar, el tema del “Poder Nacional (en sus cinco ramas) para luego desarrollar lo atinente al Poder Público Estadal y el Poder Público Municipal” y “señala, además, los puntos, instituciones y competencias, en los que la Constitución de 1999 altera el régimen previsto en el texto constitucional de 1961.

En relación con el Nacional, explica tanto las competencias como los órganos que lo integran. Considera, sin embargo, que, aun cuando los tres primeros “(Ejecutivo, Legislativo y Judicial) poseen un contenido tanto orgánico como funcional, relativamente claro y diferenciado unos de otros, los dos últimos (Ciudadano y Electoral), no poseen más que un contenido orgánico” y, por ello, no se diferencian del Ejecutivo. En cuanto al Estadal, opina que la normativa es sustancialmente más completa que la derogada y, al analizar al tercero, asevera que la preceptiva establecida es más amplia que la de la derogada por cuanto “recoge muchas de las reglas consagradas en la Ley Orgánica de la materia”.

En síntesis, nos ofrece una visión general y –en la medida de lo posible– objetiva con miras a servir de instrumento a abogados y, en general, a los ciudadanos “que tengan en sus manos el desarrollo y aplicación de la Constitución, o la futura reforma de dicho texto”.

25. Salvador Leal W. (El contrato de Derecho Público) considera a este tipo de negocio jurídico como “un medio alternativo al autoritario acto administrativo” porque constituir un mecanismo “para hacer efectiva la participación que exige un Estado social y democrático de Derecho”. Mediante este instrumento, “la Administración, basándose en el artículo 26 de la Ley Orgánica de Administración Pública, se compromete a dictar un acto administrativo o lo sustituye” con miras a “satisfacer el interés público”, aun cuando “sigue gozando de sus prerrogativas, manifestadas en las cláusulas exorbitantes y la autotutela”.

26. María Elena León Álvarez (El problema de la motivación del acto administrativo: nuevas perspectivas de abordamiento) destaca que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, artículo 18, impone el deber de motivar todos los actos administrativos. Esta obligación –afirma– impone modificar el criterio clásico, según el cual sólo debían ser razonados los “revocatorios” y los “sancionatorios”, en cuanto lesionan “derechos subjetivos o intereses legítimos para el interesado”.

A su juicio, “la excesiva extensión de la norma legal ha propiciado un cumplimiento no expreso del requisito de motivación de los actos administrativos, aun en acatamiento del artículo 9 ejusdem, avalado por decisiones recientes del Máximo Tribunal de la República” por lo cual su estudio “busca exponer las dificultades que la generalidad prevista en la ley produce en su aplicación, el nuevo enfoque jurisprudencial, y sus implicaciones respecto al derecho a la defensa de los administrados”.

Aun cuando, de conformidad con la normativa vigente, es necesario motivar los actos administrativos, pues su falta puede ser causa, según el supuesto de que se trate, de nulidad absoluta o relativa. Destaca “la necesidad de retomar el carácter específico de la motivación en futuras reformas legislativas”.

27. Laura Louza Scognamiglio (La Administración Pública en el Poder Judicial) señala que, de conformidad con la Constitución de 1961, “la función de gobierno y administración de los tribunales de la República se encontraba a cargo de un órgano ajeno al Poder Judicial: el Consejo de la Judicatura (artículo 217); y por otra parte, la Corte Suprema de Justicia, la más alta instancia judicial del país, era administrativamente diferente e independiente del Consejo de la Judicatura y del resto del Poder Judicial”, aun cuando, por diversas razones, unos años antes de la nueva Carta Fundamental, surgió una posición según la cual “la Corte Suprema de Justicia debía ser el órgano de coordinación de la política jurídica nacional”.

El constituyente de 1999, con estos antecedentes, “introdujo cambios sustanciales en la organización del Poder Judicial y en la concepción de la administración de justicia en Venezuela” pues, además de las funciones típicamente jurisdiccionales, le “asigna al Tribunal Supremo de Justicia importantes competencias administrativas, típicas más bien de un órgano del Poder Ejecutivo, constituyéndole en el órgano rector del Poder Judicial (artículo 267 de la Constitución)”.

A juicio de la autora, “esta innovación constitucional parece antagonizar con conceptos básicos clásicos del derecho constitucional, como el principio de separación de poderes” y, por ello, se plantea como objetivo de su estudio “determinar si la nueva Constitución realmente crea una Administración Pública en el Poder Judicial y cómo encuadra ello en la concepción clásica de la organización del Estado. Con ese propósito, se analizará, en primer lugar: i) la evolución del principio de separación de poderes y las normas constitucionales y legales que regulan a la Administración Pública y al Poder Judicial; sucesivamente, ii) la organización del Poder Judicial para el ejercicio de las competencias administrativas; y finalmente iii) el régimen jurídico que regula el ejercicio de esas competencias”.

28. María Milagros Matheus Inciarte y Fabiola del Valle Tavares Duarte (Ley Orgánica de la Administración Pública de 2001: Algunos elementos definitorios de los principios de descentralización y desconcentración) afirman que el texto normativo mencionado confiere “expresamente a la descentralización y la desconcentración el carácter de principios rectores del funcionamiento y organización de la Administración Pública”.

El trabajo que someten a la consideración del lector busca “determinar algunos elementos definitorios de los principios de descentralización y desconcentración en la citada Ley, a fin de precisar la relación jurídica existente entre ambos”. Su objeto, por consiguiente, “es abordado con arreglo a la estrategia de investigación documental, sustentada en el método jurídico-analítico, sin obviar la referencia política” y “las fuentes para la recolección de información atienden a los ámbitos legal, doctrinal y jurisprudencial”.

Los elementos analizados les “permiten concluir que para la Ley Orgánica de la Administración Pública –al menos en sentido formal– la descentralización y la desconcentración configuran dos diferentes principios orientadores de la Administración Pública”.

29. Miguel Mónaco G. (Destino de las Cláusulas de Reversión incluidas en las antiguas concesiones para la prestación de servicios de telecomunicación ante la Ley Orgánica de Telecomunicaciones) considera que, con el inicio de la vigencia de la Ley comentada, el servicio dejó de ser calificado como público y, por ende, el derecho a su explotación dejó de estar reservado al Estado.

A su juicio, el cambio sancionado “implica el análisis cuidadoso de la forma cómo se deben adecuar las situaciones jurídicas constituidas antes de la (... Ley) a la nueva regulación que ésta dispone”. Debe dársele, sin embargo, “especial atención (... a) las cláusulas de reversión que fueron incluidas en los contratos de concesión que, en el marco de esta actividad, se suscribieron entre la República y las empresas operadoras”: dispuestas bajo el régimen anterior, “están referidas –en términos generales– al derecho de la República a recibir, al final del plazo de la concesión, los bienes que los concesionarios hubiesen destinado a la prestación de los servicios para los cuales fueron originariamente investidos”.

El estudio, en este orden de ideas, quiere “explicar las razones por las cuales dichas cláusulas de reversión no se ajustan al régimen legal dispuestas en la LOTEL y, por lo tanto, una vez transformados los contratos de concesión correspondientes en habilitaciones administrativas conforme” a las nuevas normas legales, “las empresas operadoras que hayan suscrito dichos contratos no se encontrarán obligadas a transferir los bienes comprendidos dentro de dichas cláusulas”.

30. Mariela Nani Torres y Rafael Ortiz-Ortiz (Naturaleza y régimen de competencia constitucional en la impugnación de las ordenanzas municipales) analizan el problema de estos conjuntos normativos desde un doble ángulo: el del “rango”, donde se deben ubicar dentro del ordenamiento jurídico (esto es, precisar, si se fundamentan inmediata y directamente de la Constitución o de una autorización del legislador) y, como secuela de lo anterior, determinar el régimen competencial para conocer de los mecanismos de impugnación contra ellos (esto es, si corresponden a la “jurisdicción constitucional” o a la “contencioso-administrativa”).

Con miras a cumplir con sus objetivos, su investigación se inicia con unas consideraciones sobre la democracia y el federalismo, conceptos entendidos como forma de gobierno y de Estado, en su orden, por un lado; y, por el otro, sobre la autonomía propia de las entidades regionales y locales. Con este fundamento, intentan “precisar los criterios que se han manejado en las decisiones del Tribunal Supremo de Justicia, fundamentalmente, la agria discusión entre la Sala Politicoadministrativa y la Sala Constitucional acerca de la cuestión de la competencia para conocer del control constitucional de las ordenanzas municipales”.

Este tema, señalan “se creía muerto y sin ningún interés pero, para sorpresa de muchos, la diatriba creada por la Sala Constitucional en sentencias vinculantes para las demás Salas (en virtud del artículo 335 constitucional) creó una situación de discusión con aquélla que, para los estudiosos de nuestra Constitución y de los asuntos del Derecho Administrativo, constituye un objeto digno de estudio y sistematización”, por lo cual consideran pertinente se debe fijar posición sobre el mismo.

31. Hernán Alejandro Olano García (Reseña histórico-constitucional del Consejo de Estado: el caso colombiano) nos ofrece, como su nombre lo indica, un paseo por la normativa dictada en el vecino país relacionada con el Consejo de Estado. Su estudio concluye afirmando: “Desde que Bolívar expidió el célebre Decreto Orgánico, han transcurrido 174 años de la creación del Consejo de Estado. Su proyección histórica se ha conservado en cuanto a la misión consultiva, a través de la Sala de Consulta y Servicio Civil. También ejerce control de legalidad sobre los actos de la administración pública, para que exista un verdadero equilibrio entre gobernantes y gobernados”.

32. Carlos Omaña A. (Notas sobre el marco regulatorio del transporte y distribución de gas en Venezuela) señala que la normativa sobre la materia experimentó una sustancial reforma en 1999, no sólo por el inicio de la vigencia del nuevo texto constitucional sino por las leyes creadas tanto por el Poder Legislativo como por el Presidente de la República actuando como legislador accidental y, finalmente, con base en las resoluciones emanadas del Ministerio de Energía y Minas.

La Ley del Gas y su Reglamento –a su juicio– recopilan, en la práctica, la normativa anterior a 1999 y regulan, al detalle, “la exploración y explotación de gas libre, así como el almacenamiento, transporte y distribución de gas libre y del gas proveniente de la explotación de petróleo (gas asociado”), siendo estas dos últimas actividades (transporte y distribución) consideradas como un servicio público (Ley del Gas, artículo 5). El tema es importante, a su entender, pues, a mayor consumo de gas en el país, menor será el de derivados del petróleo, los cuales serían de más fácil exportación.

33. Rafael Ortiz-Ortiz (La tutela preventiva de la Administración Pública) quiere demostrar “que la función preventiva es un fenómeno que abraza y excede la tramitación de los procesos judiciales”. En este orden de ideas, “plantea que la ‘prevención’ es un género que abarca una totalidad” porque, primero, “incluye a todos los órganos del Poder Público”; y, segundo, “abarca todas las manifestaciones preventivas de la función jurisdiccional”. Desde esta óptica, observa, “toda medida cautelar es una medida preventiva pero no toda medida preventiva tiene naturaleza cautelar”, pues lo definitorio de ésta “es su naturaleza preventiva del fallo o del proceso judicial”. Esta peculiaridad impide “hablar de medidas cautelares administrativas”, pues los entes de la Administración Pública “no conocen de procesos judiciales ni dictan fallos o sentencias que deban ser prevenidos” aunque pueden dictar, en el ámbito de su competencia, actos con fines preventivos por lo cual resulta lícito referirse a “una tutela preventiva de la Administración”.

Con esta base, quiere “colaborar en lo que Ugo Rocco llama el fallido intento de mezclar diversas instituciones preventivas que no responden a una misma naturaleza; en particular, (...) se centra en precisar la ‘causa’ eficiente y suficiente, en términos de Aristóteles, para desentrañar la esencia y consistencia de estas instituciones jurídicas”. Concluye su estudio criticando una decisión de la Sala Politicoadministrativa “que incurre en lo que el autor considera que es un error conceptual”.

34. Cosimina G. Pellegrino Pacera (Algunas consideraciones sobre las categorías de funcionarios públicos a la luz de la Ley del Estatuto de la Función Pública) intenta una “aproximación al estudio de las diferentes categorías de funcionarios públicos, previstas en la recién dictada Ley del Estatuto de la Función Pública”, que sólo refleja los principios constitucionales sobre el régimen de la función pública, uno de los pilares del Derecho Administrativo.

La primera parte de la monografía se refiere a la noción de funcionario público, concepto impreciso por la inexistencia de norma alguna que la contenga: con miras a satisfacer su objetivo, analiza los preceptos constitucionales, la Ley comentada (artículo 3) y la de Salvaguarda del Patrimonio Público.

La segunda “estudia las diferentes categorías de funcionarios públicos, limitándose a lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley del Estatuto de la Función Pública” y desarrolla algunas ideas en torno “a los funcionarios de carrera y a los funcionarios de libre nombramiento y remoción”. En relación con los primeros, “hace mención especial al concurso público, como procedimiento administrativo para la selección de personal para desempeñar el cargo de carrera; al acto de nombramiento y al juramento político”; y con los segundos, “destaca la clasificación prevista en el citado texto legislativo, a saber, los cargos de alto nivel y cargos de confianza”.

Finalmente, examina, aunque brevemente, el status de los funcionarios interinos, categoría que, a diferencia de la Ley derogada, no está contemplada en la comentada. Afirma, sin embargo, la necesidad de esperar la vigencia del Reglamento que desarrolle los principios legales para poder analizar el tema con mayor precisión.

35. Nélida Peña Colmenares (El recurso de amparo contra acciones y omisiones de los órganos judiciales en el ordenamiento jurídico español [Amparo contra resoluciones judiciales previsto en el artículo 44 de la Ley Orgánica 02/1979 del 3 de octubre, del Tribunal Constitucional]) examina “la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Español, y en menor medida de la doctrina, a los fines de derivar algunas conclusiones sobre un tema aún muy debatido en España, como es el amparo contra resoluciones judiciales, en términos venezolanos parcialmente equivalente al ‘amparo contra sentencias’”.

Basándose en el análisis de las decisiones del citado órgano jurisdiccional, particularmente las de los tres últimos años, y en la revisión de las exposiciones doctrinales sobre el tema, obtiene conclusiones que, a su entender, “pueden ser útiles, no sólo desde el punto de vista académico, sino también forense, cuando se comparen con las derivadas de la jurisprudencia y doctrina venezolanas, a los fines de la interpretación, sustanciación y decisión del denominado recurso de ‘amparo contra sentencias’”.

36. José Peña Solís (La actividad administrativa de servicio público: aproximación a sus lineamientos generales) se plantea, en primer lugar, el problema de arribar a un concepto unívoco de servicio público y ello por varias razones: por la relatividad del mismo, aunado al desarrollo científico y tecnológico (lo que puede considerarse como tal en un país no merece tal calificación en otros), la discusión “acerca del predominio del sentido subjetivo u objetivo, y sobre todo la dificultad para llegar a acuerdos sobre el o los indicadores que permiten elaborar una concepción objetiva del servicio” y la tendencia, cada día más expandida, “a la ‘liberalización’ y, en consecuencia, a la ‘despublicatio’ de estos servicios”.

Esta problemática se acrecienta en nuestro país por los escasos planteamientos doctrinarios relacionados con el estudio del tema “que aborden el estudio de los servicios públicos, partiendo de la formulación de una concepción general, que abarque fundamentalmente su definición doctrinal, y de ser posible normativa, su régimen jurídico, y por tanto, su evolución”, a lo cual se une la falta de disposiciones expresas en el texto constitucional vigente (que mantiene, en esta materia, el mismo defecto de la derogada) que “tracen o permitan trazar unos lineamientos generales sobre los servicios públicos”, pues se limitan, coyunturalmente, a calificar algunas actividades como tales.

Ante estos escollos, el autor presenta una versión del tema que, a pesar de su sencillez, no olvida los aspectos técnico-jurídicos.

37. Carlos Pérez Fernández (Las Normas derogadas como objeto de control en la Jurisdicción Constitucional) se plantea varias interrogantes: “1) ¿Carece de sentido examinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma que queda derogada después de la interposición del recurso? 2) ¿Es posible interponer una acción de inconstitucionalidad contra una norma que había quedado derogada previamente? 3) ¿Carece de sentido examinar la solicitud de desaplicación de una norma que queda derogada después de la interposición de la solicitud? y, 4) ¿Es posible solicitar la desaplicación de una norma que había quedado derogada previamente?”.

Con miras a obtener una respuesta satisfactoria, aborda el tema de la competencia de la jurisdicción constitucional y, seguidamente, presenta las soluciones que, al problema, han dado otros ordenamientos jurídicos. Luego expone las diversas posiciones adoptadas por la doctrina nacional y la evolución de nuestras decisiones judiciales. Termina comentando la posición de la Sala Constitucional y su pensamiento en relación con las interrogantes expuestas.

38. Carlos Pérez Marchán (El contencioso administrativo en la función pública. Ley del Estatuto de la Función Pública) explica el procedimiento en régimen de la función publica a la luz de las nuevas disposiciones sobre la materia.

La misma –observa– ha sufrido importantes modificaciones con la vigencia de la Constitución de 1999 y las normas dictadas para aplicar los principios constitucionales. Puede afirmarse, sin embargo, y de manera general, “que se trata de un proceso contencioso administrativo especial de naturaleza subjetiva y que, al igual que el establecido en la derogada Ley de Carrera Administrativa, no constituye un procedimiento autónomo”, pues no se basta a sí mismo en tanto “requiere ser suplido por las disposiciones previstas tanto de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, como en el Código de Procedimiento Civil”. El nuevo procedimiento –destaca– a diferencia “de lo establecido en la derogada Ley de Carrera Administrativa, (...) ha sido configurado de forma mixta: escrito y oral”.

39. Gonzalo Pérez Salazar (Régimen disciplinario de los funcionarios de la Dirección de los Servicios de Inteligencia y Prevención [DISIP]) señala que, como secuela de diversos factores (la vigencia del nuevo texto constitucional, la promulgación de nuevas normas, la inconstitucionalidad declarada de algunos reglamentos internos y las soluciones transitorias creadas para evitar la acefalía normativa) se han sucedido grandes cambios estructurales en el régimen disciplinario de este cuerpo de seguridad que actúa como policía política.

Su estudio tiene por objeto analizar el proceso evolutivo “del régimen normativo disciplinario de los funcionarios adscritos a la DISIP, su constitucionalidad y su aplicación en el tiempo” por considerarlo un tema de particular importancia “pues, con ocasión de los hechos acaecidos en Venezuela los días 11, 12, 13 y 14 de abril de 2002, se ha iniciado una serie de procedimientos administrativos disciplinarios contra (tales) funcionarios (...), donde ha sido severamente cuestionada la constitucionalidad de la normativa que regula su régimen disciplinario”.

40. Gustavo Quintero Navas (Reflexiones acerca de la responsabilidad patrimonial de las personas públicas en el derecho colombiano y francés: ¿Influencia o inspiración de un modelo jurídico?) comienza destacando la influencia del derecho administrativo francés en su país y, especialmente, en el campo de la responsabilidad pública. A pesar de lo indicado, el modelo importado ha sido objeto de cambios producidos por los órganos jurisdiccionales del vecino país, modificaciones que han dado lugar al surgimiento de nuevos lineamientos que son el objeto de su estudio.

El ensayo se divide en dos partes. La primera se refiere a la constitucionalización del principio de la responsabilidad patrimonial de las personas públicas, dividida, a su vez, en tres secciones: la enunciación de la nueva fuente de responsabilidad del Estado, el artículo 90 y el divorcio del fallo Blanco y el daño antijurídico. La segunda versa sobre los regímenes que regulan tal responsabilidad: la derivada de culpa, falta o falla y la objetiva.

En el derecho colombiano –afirma– el sistema ha sido creado, aunque tímidamente, por los jueces, quienes han dejado al legislador el trabajo de fijarle sus fuentes. Aun cuando se ha avanzado significativamente a favor del administrado, considera que, en su país, el derecho “debe comenzar a reflexionar seriamente acerca de nuevos mecanismos de indemnización de los perjuicios en ciertos dominios especiales” (la mutualización de los riesgos o los fondos de garantía, entre otros), con lo cual el progreso en este campo sería evidente, pues se pasaría de un sistema de responsabilidad objetiva a “uno que respondería siempre, sin interesar las causales de exoneración”.

41. Hildegard Rondón de Sansó (Las transformaciones fundamentales en la organización y dinámica del Estado derivadas de la Constitución de 1999), considera oportuno, luego de dos y medio años de vigencia del nuevo texto constitucional, hacer “balance general de las transformaciones fundamentales que su aplicación ha producido en la dinámica del Estado, sobre todo en la esfera de los poderes públicos”, cambios que no son ni espontáneos (no se generan de un proceso de autogestación) ni independientes (por provenir de su asociación con otros fenómenos e incluso, copian los rasgos de las situaciones análogas que las han precedido).

En este sentido indica un desplazamiento en la jerarquía del Poder Legislativo, por las razones que señala, “hacia los otros, y en forma muy especial, hacia el Poder Judicial, al punto tal que no es exagerado decir que también nosotros hemos ingresado a la esfera de los sistemas que se hacen cada vez más judicialistas, aun cuando el Poder Judicial haya sufrido y aún sufre la crisis profunda de la falta de credibilidad derivada del cuestionamiento de su eficacia y de su imparcialidad”. Lo más importante, sin embargo, es “la existencia de un Tribunal Constitucional y de las actuaciones de dicho organismo que han transformado todo el perfil del Derecho Positivo” y destaca tanto la condición de verdadero Tribunal Constitucional que posee la Sala, como las potestades que le da la Constitución y las que ha asumido por vía de interpretación.

La Constitución de 1999, además, al dar primacía al principio participativo sobre el representativo, permite supuestos en los cuales no se requieren “representantes”, sino que los ciudadanos actúan por sí mismos: el caso de los de referéndum en sus distintas variantes (revocatorios, aprobatorios, autorizatorios, anulatorios) y el de su presencia directa en la estructura de los órganos del Estado.

42. Giuseppe Rosito Arbía (Breves Notas Sobre el Derecho Urbanístico) explica las nociones básicas del derecho urbanístico para que cualquier interesado pueda tener las herramientas necesarias para conocerlo y manejarlo apropiadamente. Luego de indicar las normas vigentes, de primero y segundo plano de legalidad, sobre la materia, estudia lo relacionado con su planificación, “entendida como el conjunto de actividades tendentes a la elaboración y establecimiento de planes urbanísticos que influyen irremediablemente en el derecho de propiedad de los particulares, toda vez que determina una serie de limitaciones a dicho derecho que condicionan necesariamente uno de sus atributos fundamentales, a saber el derecho a edificar (ius aedificandi)”. Seguidamente, analiza los diversos mecanismos que los órganos competentes tienen en su ejecución (control previo, concomitante y posterior).

Por último, comenta la prescripción en este campo del derecho, por una parte; y, por la otra, el contencioso urbanístico, “con énfasis en las diferentes acciones que corresponden respecto a los diferentes actos, generales y particulares, que pueden tener lugar en cada caso, y los Tribunales competentes para su ejercicio”.

43. Aníbal Eugenio Ruiz Martínez: (El procedimiento para sancionar las conductas y prácticas prohibidas en la Ley Procompetencia) divide su estudio en tres partes. La primera analiza, a la luz del principio de legalidad, las reglas legales reguladoras de la libertad económica y expone la interpretación que la Superintendencia les ha dado, en particular a la aplicación de la denominada regla de la razón.

Seguidamente, estudia, primero, las normas legales referidas al procedimiento sancionatorio a la luz de los principios generales que gobiernan esta especie del Derecho Administrativo; y segundo, la aplicación que les ha dado tanto la Superintendencia como la jurisprudencia.

Finalmente, explica “las distintas etapas en que se desagrega el recorrido del procedimiento administrativo especial: iniciación, notificación de cargos, sustanciación y decisión”.

44. José Gregorio Silva B. (Naturaleza administrativa o tributaria de los actos dictados por la Administración Tributaria) considera que estos actos generan, en la práctica, problemas de determinación de competencia que, “en el mejor de los casos, significan innecesaria pérdida de tiempo para el actor”, razón por la cual conviene unificar un criterio sobre el tema. Éste, a su entender, debe ser el material. Considera, además, que la administración tributaria, “al notificar el acto”, debe indicar cuál es el recurso pertinente, por una parte; y, por la otra, que el Tribunal Supremo de Justicia se encuentra en la obligación de definir los criterios atributivos de competencia con miras a orientar la actuación de la administración, de los administrados y de los operadores de la justicia.

45. Octavio Sisco Ricciardi (Legitimidad abierta en los juicios contra el Presidente de la República y otros altos funcionarios del Estado: A propósito de la sentencia Nº 1.331 del 20 de junio de 2002 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia) comenta la decisión identificada en el título, mediante la cual la Sala, entre otros puntos, declara, con fundamento en los razonamientos expresados en su texto, que “el artículo 26 constitucional[1] se ve menoscabado, de considerarse que el llamado antejuicio de mérito sólo puede ser intentado por el Ministerio Público, como surge del artículo 377 del Código Orgánico Procesal Penal”.

Opina el autor que la sentencia ha debido reconocer el carácter popular del antejuicio de mérito con miras a satisfacer lo dispuesto en el encabezamiento del artículo 62 ejusdem (“Todos los ciudadanos (...) tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos” que “incardina el derecho que todo ciudadano tiene en la formación, ejecución y control de la gestión pública” y, por tanto, “todo ciudadano en delitos contra la cosa pública es un exponente de un interés general, que permite su protagonismo en el concurso de la gestión pública, (... lo cual) lo legitima a actuar en los juicios de esta naturaleza”. De este modo, concluye, “comparte la finalidad de aumentar la eficiencia de la política persecutoria y posibilita el control de los funcionarios encargados de la persecución penal estatal por parte de los diversos miembros de la sociedad ajenos al Estado”.

46. María Eugenia Soto Hernández (Formas jurídicas de actuación de la Administración Pública Nacional en la ejercicio de la Función de Gobierno) examina “las formas (...) jurídicas de actuación del poder público venezolano en ejercicio de la función de gobierno, con especial referencia a las provenientes de la Administración Pública Nacional, con ayuda de los principios de derecho positivo, doctrina y jurisprudencia patria, a los fines de formular un concepto y una clasificación de las mismas”.

El trabajo consta de dos partes. La primera (Formas jurídicas de actuación del poder público venezolano en ejercicio de la función de gobierno) “aboca su tratamiento al estudio descriptivo y explicativo del concepto, el rango normativo y los órganos que emiten o manifiestan estas formas”. La otra (Clasificación de las formas jurídicas de actuación de la Administración Pública Nacional en ejercicio de la función de gobierno) “se refiere a la identificación conceptual de los tratados internacionales, los actos de gobierno y los decretos-leyes como únicos modos de exteriorizar la función de gobierno por parte de los órganos y entes de la Administración Pública Nacional”.

Para terminar indica “que el ejercicio de la función de gobierno conlleva a la ejecución de tareas o a la expresión de formas de actuación que desarrollan directamente a la Constitución, las cuales pueden clasificarse en: tratados internacionales, actos de gobierno y decretos leyes”.

47. Emilio Spósito Contreras (Reflexiones sobre el Consejo Federal de Gobierno como máxima instancia de participación administrativa) analiza “el tema de la participación en un ámbito específico del aparato del Estado: el Consejo Federal de Gobierno (artículo 185 constitucional), órgano ejecutivo de coordinación y planificación del proceso de descentralización, conformado por representantes del Poder Público Nacional, Estadal y Municipal, además de la participación de representan­tes de la sociedad organizada”.

A este fin, la investigación “revisa la coherencia entre la teoría y las previsiones sobre la participación de la sociedad organizada en los Proyectos de Ley del Consejo Federal de Gobierno y la reciente Ley de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas”.

Concluye afirmando que “el desarrollo de la participación ciudadana, aunque pueda sonar paradójico, dependerá precisamente de la participación de la sociedad civil, parte interesada en el desarrollo de la misma”.

48. Jorge Luis Suárez M. (El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina: su labor jurisprudencial en la distribución de competencias de la organización y en la naturaleza jurídica de los actos andinos) señala la existencia, en la agrupación estudiada, “órganos que ejercen las competencias que les han sido atribuidas por los Estados miembros”. Entre ellos, sin embargo, no puede hablarse de una verdadera separación (...) de funciones: en cada uno coexisten diferentes atribuciones “a través de las cuales (...) ejercen indistintamente funciones políticas, administrativas y legislativas”.

El Tribunal de Justicia constituye la única excepción a lo indicado, pues “tiene el monopolio de determinada función pública y ejerce de manera permanente, obligatoria y exclusiva ciertas competencias (...al ser) el único que tiene la posibilidad de ejercer funciones jurisdiccionales en la Comunidad Andina” y, como secuela de su actualización, analiza “aspectos de la organización que no estaban del todo claros en los tratados”, con miras a facilitar “la comprensión de la verdadera dimensión del Derecho Comunitario”.

La investigación revisa “los temas en los que el Tribunal de Justicia se ha involucrado en ejercicio de su monopólica función y en los que ha generado una interesante jurisprudencia”, entre los cuales menciona los referidos a su naturaleza jurídica (¿es “constitucional o contencioso-administrativo”?); a la “forma como se distribuyen las competencias y se ejercen las funciones públicas en la Agrupación”; y a los límites “de lo que debería ser la actuación de los Estados miembros en las áreas que están atribuidas a la Comunidad Andina”.

49. Miguel Ángel Torrealba Sánchez (La ordenación del territorio como modalidad de planificación del sector público: ¿Actividad administrativa o Política Pública integral?) persigue una doble finalidad: “sugerir como hipótesis que, cuando se aborda un tema de tanta complejidad, debe tomarse en cuenta que el mismo admite una variedad de enfoques, bien excluyentes, o bien complementarios entre sí” y “aportar algunos elementos que permiten considerar la pertinencia de profundizar en esos variados enfoques con miras a disponer de más y mejores herramientas metodológicas para optimizar la aprehensión (...) de la Ordenación del Territorio”.

A estos fines, planteó, primero, su marco conceptual formado por los caracteres fundamentales de la Actividad Administrativa; la planificación como método dirigido a la adopción e instrumentación de soluciones a determinados problemas en un marco de racionalidad; el ciclo de formación de políticas públicas del Estado; y “la comparación entre la actividad de planificación del sector público, los caracteres de la Actividad Administrativa, y el ciclo de formación de políticas públicas”, con miras a determinar “el ‘encuadramiento’ de la primera en las últimas”. De ellos, sin embargo, esboza “los puntos de vista (...) más relevantes y fundamentales” sin pretender agotar el tema, pues los elementos estudiados se caracterizan por su “complejidad, por no decir imprecisión de criterios identificadores”.

Con este marco teórico, primero “aborda el tema de la Ordenación del Territorio y su asimilación en el campo jurídico, tanto en el régimen preconstitucional como bajo los lineamientos que aporta la reciente Carta Fundamental”. Seguidamente, “luego de delineados los caracteres primordiales de la correspondiente regulación normativa”, se replantea “los interrogantes ahora aplicados al caso particular”. Concluye afirmando que, si se quiere una respuesta satisfactoria, es necesario “conjugar los enfoques normativos con los de la ciencia política en el tratamiento de un tema tan complejo”.

50. Enrique Urdaneta Fontiveros (Apuntaciones sobre el procedimiento registral) parte de la base de que el estudiado es un procedimiento administrativo especial, conclusión de importancia “a los fines de la aplicación preferente de las Normas de la Ley de Registro Público y del Notariado (LRPN), por encima de las prescripciones de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.

Analiza, seguidamente, los presupuestos exigidos para ponerlo en marcha por nuestro orden jurídico: “la previa formación del derecho inscrito, la solicitud de inscripción (principio de rogación), los requisitos que deben llenar los documentos presentados y la exigencia del tracto sucesivo”, por una parte; y, por la otra, “la manera de reanudar el tracto sucesivo interrumpido en el Registro y los medios que puede hacer valer el adquirente bloqueado por la falta de inscripción del título o de los títulos intermedios, con el objeto de obtener una inscripción que no trae su causa de la última que conste en el Registro”.

Luego se refiere a los actos fundamentales del procedimiento: la calificación del Registrador y los recursos, administrativos y jurisdiccionales, en cabeza del interesado contra la decisión de este funcionario, según las orientaciones de la doctrina y jurisprudencia nacionales más recientes. Destaca, sin embargo, que, a pesar de su novedad, la normativa comentada “no establece ni los mecanismos y procedimientos para realizar la primera inscripción de la propiedad en el Registro Inmobiliario (inmatriculación) ni los mecanismos para la traslación al nuevo Registro Inmobiliario de los títulos inscritos por ante las Oficinas Subalternas de Registro; lo que determina obstáculos insuperables para la entrada en vigencia del sistema de folio real previsto” en su texto.

51. Gustavo Urdaneta Troconis (Sobre la responsabilidad política y administrativa de los particulares: A propósito de una sentencia del Tribunal Supremo de Justicia) comenta el tema estudiado con base en la sentencia del Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional, Nº 1.338 del 25 de junio de 2002, a fin de formular algunas observaciones en relación con los planteamientos teóricos que sobre el tema contiene. El fallo se produjo como secuela del recurso de nulidad intentado contra una decisión del Congreso de la República del 8 de mayo de 1980, donde se estableció la responsabilidad política y administrativa del recurrente en la adquisición del buque “Sierra Nevada” por parte de la Corporación Venezolana de Fomento.

Divide su estudio en tres partes. Luego de referirse a la competencia del órgano parlamentario para declararlas, expone los conceptos de responsabilidad política y administrativa y, finalmente, trata sobre la responsabilidad administrativa de los particulares, supuesto del caso sometido a la consideración del Máximo Tribunal.

Del análisis de la decisión se desprende, como criterio general, “que los particulares no pueden ser objeto de declaratorias de responsabilidad política, pero sí de responsabilidad administrativa, para lo cual es preciso que hayan participado ‘en el ejercicio de los poderes administrativos’ y que de sus actuaciones u omisiones se haya derivado perjuicio para los intereses públicos, ‘de la misma manera en que sucedería si se tratase de funcionarios’”. Es lamentable, sin embargo, destaca, que, luego de establecer determinadas bases conceptuales, el fallo no se atuviera a ellas al decidir el caso concreto.

52. José Luis Villegas Moreno (El consorcio administrativo en el ámbito local venezolano: Aproximación a una descentralización cooperativa en el área de los servicios públicos domiciliarios) se refiere “a la figura del consorcio administrativo, entendiendo por tal a una asociación entre entes públicos de diferente orden con participación, en su caso, de alguna entidad privada sin ánimo de lucro con intereses concurrentes con dichos entes públicos. Es el prototipo de corporación interadministrativa y es un ente instrumental de derecho público”. Esta modalidad no está reconocida por la legislación venezolana en forma autónoma, aun cuando “la Ley de Inversión Privada bajo el Régimen de Concesiones determina que las empresas (... pueden formar) un consorcio para participar en una determinada licitación, pero la misma ley ordena la transformación de dicho consorcio en una sociedad anónima mercantil para efectos del contrato de concesión correspondiente, cuando se haya triunfado en la licitación”. Por esta razón espera que el ordenamiento a establecerse, con miras a desarrollar los principios de la Constitución vigente, se ocupe del tema.

Con el objeto de aportar ideas sobre el tema, estudia las ideas de descentralización, asociacionismo local, los modos de gestión de los servicios públicos locales y los consorcios administrativos y de régimen local.

IV. Quien suscribe, Director de la Colección Libros Homenaje que publica la Fundación Gaceta Forense del Tribunal Supremo de Justicia, quiere expresar, para concluir esta Presentación, su gratitud a quienes actualizaron la invitación recibida para participar en esta obra y a quienes, cualesquiera sean los motivos, no pudieron hacerlo, por una parte. Por la otra, espera que el material que hoy se difunde sea recibido con interés por el mundo jurídico. Finalmente, y a título personal, desea hacer pública su satisfacción por haber podido hacer realidad este merecido homenaje, extensivo a María Teresa y demás familiares, a su amigo y antiguo Profesor, como tributo a su labor docente y profesional que esperamos ejerza durante muchos años más con el mismo brillo y humildad.

Caracas, 1º de octubre de 2002