1. NATURALEZA JURIDICA DE LA CORPORACION NACIONAL DE
PETROLEO
Nº 107 de 28 de enero de 1997.
Sobre el particular cumplo en informarle que la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República en su artículo 5º establece:
"La Procuraduría General de la República asesorará a la
Administración Pública Nacional a requerimiento por escrito del Presidente de la
República o de los Ministros y dictaminará sobre todos aquellos asuntos que, por
disposición legal, deben ser sometidos a su estudio e informe".
Del texto del artículo copiado precedentemente se evidencia que
este Organismo exclusivamente se pronunciará, sobre todas aquellas consultas que le sean
formuladas por los órganos de la Administración Pública Nacional a instancia del
Presidente de la República o de algún Ministro y no de otro funcionario o particular.
Sin embargo, en aras de colaborar con esa Institución de Educación
Superior y con la mejor disposición de contribuir al esclarecimiento de las dudas o
desconocimiento que se tenga de la compleja y cambiante estructura organizativa del
Estado, nos permitimos evacuar de manera suscinta la información solicitada, mediante la
transcripción del artículo 1, del Decreto Nº 260, publicado en la Gaceta Oficial Nº
26233 de fecha 21 de abril de 1960 que textualmente reza:
Artículo 1. Se crea la Corporación Venezolana de Petróleo
adscrita al Ministerio de Minas e Hidrocarburos con Personalidad Jurídica y Patrimonio
Propio e independientemente del Fisco Nacional. Tendrá su domicilio en la ciudad de
Caracas y podrá establecer dependencias en los lugares que se consideren necesarios.
Del artículo transcrito se evidencia que la mencionada Corporación
fue un Organismo del sector público, ya que por las modalidades jurídicas de su
constitución, se trata de un Instituto Autónomo, que cumplió con los objetivos para los
cuales fue creado, dentro de un régimen de normas y procedimientos de derecho público.
Posteriormente, ese Organismo es sustituido por una empresa estadal
creada según Decreto Nº 1123 del 30 de agosto de 1975, publicada en la Gaceta Oficial
Extraordinaria de la misma fecha, bajo la forma de Sociedad Anónima denominada PETROLEOS
DE VENEZUELA, S.A.
2. OBLIGACION DEL INSTITUTO DE PREVISION Y ASISTENCIA SOCIAL
PARA EL PERSONAL DEL MINISTERIO DE EDUCACION DE
AJUSTAR LAS
PENSIONES Y JUBILACIONES DEL PERSONAL JUBILADO
Y PENSIONADO,
DE CONFORMIDAD CON LO DISPUESTO POR LA
CONVENCION COLECTIVA
DE TRABAJO QUE AMPARA A SUS TRABAJADORES.
Nº 197 de 13 de febrero de 1997
La Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de
los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de
los Municipios, en su artículo 13 dispone lo siguiente:
Asi mismo, el Reglamento de la Ley en referencia, al desarrollar la
disposición legal señala lo siguiente:
Artículo 16. "El monto de las jubilaciones podrá ser
revisado en los casos que se produzcan modificaciones en el régimen de remuneraciones de
los funcionarios o empleados sujetos a la Ley del Estatuto. La revisión del monto de la
jubilación procede, en cada caso, respecto del sueldo correspondiente al cargo que
ejercía el funcionario o empleado para el momento de ser jubilado. Los ajustes que
resulten de esta revisión, se publicarán en el órgano oficial respectivo.
El pronunciamiento a que se refiere este artículo deberá emanar de la
máxima autoridad del organismo o ente respectivo y se agregará al expediente del
funcionario o empleado".
De la normativa transcrita se desprenden los requisitos que exige,
tanto la Ley del Estatuto como su Reglamento, para que proceda la revisión del monto de
las pensiones de jubilación, los cuales son:
1. El carácter potestativo de la revisión, en el sentido de que el
Organismo tiene discrecionalidad para efectuar la revisión del monto de la jubilación.
2. La revisión puede hacerse si se ha efectuado modificación en el
régimen de remuneración de los funcionarios públicos.
3. La revisión procede con respecto al sueldo que corresponde al cargo
que ejercería el funcionario para el momento de la jubilación.
4. La revisión debe emanar de la máxima autoridad del Organismo.
5. El ajuste que se haga, producto de la revisión debe publicarse en
la Gaceta Oficial.
Por otra parte, la CLAUSULA Nº 40 de la Convención Colectiva de
Trabajo que ampara a los funcionarios del IPASME textualmente señala:
"El IPASME hará extensivo al personal jubilado y pensionado
por el Instituto los aumentos de sueldo y bonificación de fin de año que se acuerde para
el personal activo".
De la precedente disposición se evidencia, sin lugar a dudas, la
obligación por parte del Organismo en referencia de conceder a los jubilados los aumentos
de sueldo acordados al personal activo y en consecuencia, ajustarles sus pensiones, cada
vez que haya una modificación en la remuneración de ese personal.
En estrecha vinculación con la señalada normativa legal y
reglamentaria, así como con la disposición contractual señalada supra la Ley de
Homologación de las Pensiones del Seguro Social y de las Jubilaciones y Pensiones de la
Administración Pública al Salario Mínimo Nacional (Pensión Mínima Vital), publicada
en la Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 4.920 de fecha 16 de junio de 1995, garantiza a
los beneficiarios de las pensiones de invalidez o vejez de la Ley del Seguro Social o de
la Ley del Estatuto, siempre que así lo soliciten, una pensión mínima vital igual al
salario mínimo legal mensual vigente para la ciudad de Caracas, mediante el pago con
cargo al presupuesto de ingresos y gastos públicos, de la cantidad de renta necesaria que
garantice la diferencia aritmética entre la pensión o jubilación que obtuvieron y el
señalado salario mínimo legal. Los Organismos deberán crear fondos especiales para el
pago de estas diferencias y deberán enviarlos al Ministerio de Hacienda, quien los
ingresará el primer mes del año fiscal correspondiente (artículos 2º y 5º).
Establece igualmente, la obligación de la República, en caso de
modificación del salario mínimo legal, de cancelar las diferencias aritméticas que
resulten dentro de los dos (2) meses siguientes a la modificación (artículo 5º).
Del dispositivo antes señalado se infiere, la obligación de los
organismos del sector público de ajustar las pensiones de jubilación al salario mínimo
nacional, a fin de garantizarle a ese vasto sector en servicio pasivo, una vida decorosa,
en virtud de la situación económica por la que atraviesa el país.
Sin embargo, para darle cumplimiento a lo establecido en la referida
Ley de Homologación de ajustar pensiones o jubilaciones al salario mínimo nacional, es
necesario que cada organismo responsable de dicho pago, constituya un fondo especial con
recursos provenientes del Ministerio de Hacienda, los cuales deben ingresar dentro del
primer mes del año fiscal correspondiente.
Respecto a la opinión emitida por la Consultoría Jurídica de ese
Instituto de Previsión Social, esta Procuraduría Delegada Laboral comparte el criterio
referido respecto a la normativa legal y convencional en que fundamenta el ajuste de las
pensiones y jubilaciones de los pensionados y jubilados del IPASME, pero disiente de la
interpretación que recoge dicha opinión del artículo 13 de la Ley del Estatuto, en el
sentido de considerar que dicha norma alude a una facultad discrecional que no es absoluta
en virtud de que la misma se encuentra sujeta a limitaciones implícitas y explícitas,
pues al respecto, consideramos que la citada disposición establece una facultad y no una
obligación, a cargo de la máxima autoridad del Organismo (artículo 16 del Reglamento de
la citada Ley), tal como quedara expresado en esta consulta al referir los requisitos que
se desprenden de la Ley del Estatuto y su Reglamento para la procedencia de la revisión
de los montos de las pensiones y jubilaciones.
De tal modo, que la obligación de ajustar los montos de las pensiones
y jubilaciones se desprende de la disposición contenida en la mencionada Ley de
Homologación de las Pensiones del Seguro Social, que garantiza a los beneficiarios de las
pensiones de invalidez o vejez de la Ley del Seguro Social o de la Ley del Estatuto,
previa solicitud -que al efecto se haga- de la equiparación de la pensión mínima vital
al salario mínimo legal mensual, y en especial de la Cláusula Nº 40 de la Convención
Colectiva vigente de los trabajadores del IPASME, que consagra una obligación que supera
la obligación legal precedentemente referida, y que en este sentido establece que el
personal jubilado y pensionado gozará de aumentos en sus pensiones y jubilaciones iguales
a los aumentos de sueldo que otorga al personal activo.
En conclusión, el IPASME tiene contraída convencionalmente la
obligación de ajustar las pensiones y jubilaciones del personal jubilado y pensionado,
debiendo tomar las previsiones presupuestarias para cumplir la obligación adquirida.
La negociación de las convenciones colectivas de trabajo del sector
público nacional, se encuentra regulada fundamentalmente por dos (2) instrumentos
jurídicos, a saber: El Instructivo Presidencial Nº 6 y el Reglamento Parcial de la Ley
Orgánica del Trabajo para Negociar las Convenciones Colectivas de Trabajo de los
Funcionarios o Empleados al Servicio de la Administración Pública Nacional.
El Instructivo Nº 6, emanado de la Presidencia de la República, en
fecha 19 de marzo de 1986, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela
Nº 33.434 de fecha 20 del mismo mes y año, establece la forma de negociar las
convenciones colectivas que celebre el Ejecutivo Nacional, los Institutos Autónomos, las
Empresas Nacionales de Servicio o de Producción y las Compañías en las cuales personas
de Derecho Público sean titulares de la mitad, o más, de sus acciones.
En tal sentido, el referido instrumento pauta el procedimiento para la
negociación de las convenciones colectivas que han de regir a: Obreros de la
Administración Pública Nacional (Centralizada y Descentralizada); empleados y obreros de
las Empresas Nacionales de Servicio o de Producción y de las Compañías en las cuales
las personas de Derecho Público sean titulares de la mitad o más de sus acciones, así
como, para los empleados y obreros de las Fundaciones y Sociedades del Estado.
Por su parte, el Reglamento Parcial de la Ley Orgánica del Trabajo
para Negociar las Convenciones Colectivas de Trabajo de los Funcionarios o Empleados al
Servicio de la Administración Pública Nacional, pauta el procedimiento que rige la
negociación de las condiciones de trabajo para los funcionarios o empleados que
desempeñan cargos de carrera en la Administración Pública Nacional, así expresamente
lo preceptúa el artículo 1º del mencionado Reglamento.
En ambos instrumentos, la competencia para dirigir la discusión y
celebración de los convenios colectivos de trabajo es atribuida al Procurador General de
la República, quien asume el rol de director de la negociación.
De las anteriores consideraciones se puede señalar con absoluta
precisión que la Procuraduría General de la República, tiene facultad para actuar y
dirigir un proceso de negociación colectiva, sólo en los casos contemplados en los
prenombrados dispositivos, y el procedimiento en ellos establecidos tienen como fin o
propósito el que las partes contratantes, esto es, Organismo y Organización Sindical,
convengan las condiciones de trabajo para el personal que le presta servicios.
Ahora bien, cuando la negociación colectiva tiene por objeto
establecer las condiciones, según las cuales debe prestarse el trabajo en una misma rama
de actividad, lo procedente es la figura de la Reunión Normativa Laboral, prevista en la
Ley Orgánica del Trabajo. De ella deriva una convención colectiva por rama de actividad,
constituyendo una etapa superior de la negociación colectiva y de las relaciones
patrono-trabajador.
A tenor de las normas que la regulan, el organismo competente para la
tramitación de estas reuniones es el Ministerio del Trabajo. Así encontramos que el
Artículo 529 de la Ley Orgánica del Trabajo dispone que las Organizaciones Sindicales
representativas de los trabajadores o de los empleadores puedan solicitar del
Ministerio del Ramo la Convocatoria de una Reunión Normativa Laboral para negociar y
suscribir una Convención Colectiva de Trabajo con efectos para determinada rama de
actividad.
En consecuencia, de conformidad con el marco legal regulador de la
figura bajo análisis, el Procurador General de la República no posee facultades para
tramitar, convocar o dirigir una Reunión Normativa Laboral. En todo caso, puede este
organismo, como ya ha acontecido, exhortar al Ministro del Trabajo para que efectúe la
convocatoria a dicha Reunión, por considerar que la situación laboral de un determinado
sector y el interés general lo requieran.
Para el caso que nos ocupa, el COLEGIO DE INGENIEROS DE VENEZUELA,
presentó un proyecto de Convención Colectiva de Trabajo, a efectos de que se le
convocara a una Reunión Normativa Laboral, para ser aplicada a la rama de actividad
referida a la Ingeniería, Arquitectura y Profesiones Afines, tanto para el sector privado
como para el sector público. En atención a dicha solicitud ese Despacho remite a la
Procuraduría General de la República el referido proyecto, al considerar que la mayoría
de los patronos requeridos a negociar con Organismos, Empresas o Instituciones
dependientes de la Administración Pública Nacional, y por ello, nos corresponde defender
los intereses patrimoniales de la República.
Sobre el particular le informo, que efectivamente corresponde a este
organismo la defensa de los intereses patrimoniales de la República; sin embargo, en base
a los razonamientos de derecho precedentemente expuestos no tiene competencia alguna para
atender el proyecto de convención en cuestión, por tratarse de una solicitud de
convocatoria para una reunión de normativa laboral, siendo competente para ello, como ya
apuntaremos el Ministerio del Trabajo.
Por otra parte, resulta necesario destacar que la figura jurídica
objeto del presente estudio, permite fijar mejoras en las condiciones de trabajo en una
rama de actividad económica, con lo cual las estipulaciones contenidas en la Convención
Colectiva de Trabajo se convierten en cláusulas obligatorias para todos los trabajadores
que laboran para las empresas convocadas, aún para aquellos trabajadores no
sindicalizados. Sin embargo, debe tenerse presente que su finalidad fundamental es la
de uniformar las condiciones de trabajo para la masa laboral que se desenvuelve en el
área de actividad económica de que se trate.
En este orden de ideas, observamos que si la solicitud del COLEGIO DE
INGENIEROS DE VENEZUELA radica en negociar una Convención Colectiva de Trabajo en el
escenario de una normativa laboral que abarque tanto al sector público como al sector
privado, es con el propósito de uniformar las condiciones de trabajo para los empleados y
trabajadores que prestan servicio en esa rama de actividad.
Ante la situación planteada, considera este Despacho que la solicitud
del referido gremio profesional no es procedente, en razón de que, pretender uniformar
condiciones de trabajo, tanto para el sector público como para el privado y a nivel
nacional, no es posible, por los regímenes que en materia laboral son aplicables a dichos
sectores.
Así tenemos, que en la Administración Pública Nacional, una parte
del personal que para ella presta sus servicios, se encuentra a la Ley de Carrera
Administrativa y su Reglamento General, instrumentos que pautan un régimen compuesto en
esencia por dos elementos básicos, a saber: Un estatuto y una carrera, lo cual hace que
de esa prestación de servicio, nazca un régimen laboral con características propias y
con un sistema estatutario sometido a ciertos límites o parámetros, ajeno a la
prestación del servicio sometido a la legislación laboral común.
Estos mismos señalamientos son aplicables a las Leyes de Carrera
Administrativa Estadales y Municipales.
Ahora bien, uno de esos límites o parámetros se ubican en las
denominadas materias de "reserva legal", las cuales no pueden ser objeto
de negociación por las partes, toda vez que se trata de aspectos que comporta la
relación de empleo público, contemplados en los señalados Estatutos Orgánicos, los
cuales vienen impuestos por el Estado, teniendo carácter imperativo y de orden público,
no susceptibles de ser modificados por convenios particulares.
A este respecto, es menester detallar el contenido del artículo 8 de
la Ley Orgánica del Trabajo, que expresa:
Con base al transcrito precepto legal, los funcionarios o
empleados de carrera, sean éstos nacionales, estadales o municipales tienen derecho a la
negociación colectiva, pero las materias relativas a su ingreso, ascenso, traslado,
suspensión, retiro y sistemas de remuneración, entre otras, son privativas de los
respectivos Estatutos que rigen al personal, y en consecuencia, por constituir reserva
legal, no pueden ser objeto de negociación.
Establecido lo anterior, cabe preguntarse si es posible uniformar bajo
las cláusulas de una Convención Colectiva de Trabajo, las condiciones en las que prestan
servicio los funcionarios o empleados a los cuales la Ley le ha pautado un régimen
estatutario; el cual es totalmente distinto al régimen laboral común, aplicable a los
trabajadores que laboran para empresas o instituciones privadas.
Indiscutiblemente que la respuesta es negativa, y en este sentido, esta
Procuraduría Delegada Laboral forzosamente concluye en que es improcedente la solicitud
formulada por el COLEGIO DE INGENIEROS DE VENEZUELA en relación a la Convocatoria de una
Reunión Normativa Laboral, para la rama de la Ingeniería, Arquitectura y Profesiones
Afines, que negociaría el Proyecto de Convención Colectiva de Trabajo por ellos
presentado, a nivel nacional, tanto para el sector público como para el privado.
I. CONSIDERACIONES DE LEY
Antes de pasar a resolver el fondo del asunto planteado, es necesario establecer algunas
precisiones acerca de ciertos conceptos, que a nuestro juicio, se hacen indispensable
clarificar para poder ejecutar la obligación que se ha contraído con ocasión del pago
de las horas extraordinarias nocturnas.
De donde se desprende, que el trabajador se encuentra a disposición
del patrono durante un lapso determinado de tiempo, en el cual cumplirá a cabalidad las
órdenes que le sean impartidas, en virtud de que no puede disponer libremente de sus
movimientos durante un número de horas estipuladas por la Ley, y que son consideradas
como Jornada Ordinaria de Labor, por lo cual recibe una remuneración a
cambio del trabajo que realiza; pero es precisamente a partir del momento en que finaliza
este período de tiempo, que comienza su Jornada Extraordinaria de Labor, en
caso de ser requerido así por el Empleador.
"Las horas extraordinarias serán pagadas con un cincuenta por
ciento (50%) de recargo, por lo menos, sobre el salario convenido para la jornada
ordinaria".
"Cuando la Ley establezca como base de cálculo el salario normal se entenderá
por tal la remuneración devengada por el trabajador en forma regular y permanente, durante
la jornada ordinaria del trabajo como retribución por la labor prestada..." (Destacado
nuestro).
La Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el Ejecutivo
Nacional y la Federación Nacional de Obreros Dependientes del Estado, rige las relaciones
laborales de todos los Obreros al Servicio del Sector Público.
Antes de entrar a considerar la Cláusula Nº 68 del aludido Acuerdo
Colectivo, es menester detenernos a estimar lo que indica la Cláusula Nº 69 de la
Convención en cuestión, referente al BONO NOCTURNO, pues dicho concepto se deberá
tomar en cuenta al momento de efectuar el cálculo de la Hora Extraordinaria Nocturna,
a saber:
"El Ministerio, Instituto u Organismo Contratante conviene en
pagar el trabajo nocturno con un TREINTA POR CIENTO (30%) por lo menos, sobre el salario
ordinario fijado para el trabajo diurno".
Lo que en todo caso concuerda con la Ley Orgánica del Trabajo,
debiéndose en todo caso traer a colación el criterio antes explanado, en el sentido de
que dicho incremento no se refiere a una dádiva esporádica de la Ley o del Convenio
Colectivo que pudiera separarse del concepto de salario, sino que el recargo mencionado up
supra es parte integrante e indisoluble de la Jornada Ordinaria Nocturna, por lo que
cualquier pago referido a esta Jornada, debe ser calculado con una base que comprenda la
sumatoria de la Jornada Diurna más el treinta por ciento (30%) de recargo, por lo menos.
a) Caso del trabajador cuya jornada normal de trabajo se encuentra
comprendida dentro del turno nocturno y labore horas extraordinarias en el horario
nocturno
"El Ministerio, Instituto u Organismo Contratante, se obliga a
pagar a sus trabajadores las horas extras o de sobre tiempo que realice, en la forma
siguiente: Las diurnas con un recargo del CINCUENTA POR CIENTO (50%) sobre el salario
convenido para la jornada ordinaria diurna y las nocturnas con un recargo del SESENTA
POR CIENTO (60%) sobre el salario convenido para la jornada ordinaria diurna. En el
recargo del SESENTA POR CIENTO (60%) para las horas nocturnas es entendido que incluye el
bono nocturno..." (Destacado nuestro).
De la transcripción arriba indicada, se deduce, que el concepto de
Horas Extraordinarias Nocturnas, se cancelará con un recargo del SESENTA POR CIENTO
(60%) sobre el salario convenido para la Jornada Ordinaria Diurna, debiéndose calcular
primeramente y antes de aplicar el mencionado incremento porcentual, el TREINTA POR CIENTO
(30%) referido al Bono Nocturno; es decir, que el cálculo se aplicará conforme a la
siguiente ecuación:
Consideramos que ésta debe ser la forma o procedimiento del cálculo
para el pago de la Hora Extraordinaria Nocturna, pues ello se compagina y es acorde
con lo establecido no solo en la Cláusula 79 de la Convención ya descrita denominada Vigencia
de Normas Legales y Contractuales, sino también con lo previsto en el artículo 59 de
la Ley Orgánica del Trabajo, que consagra el principio pro operatorio el cual reza:
"... En caso de conflicto de leyes prevalecerán las del
Trabajo, sustantivas o de procedimiento. Si hubiere dudas en la aplicación de varias
normas vigentes, o en la interpretación de una determinada norma, se aplicará la más
favorable al trabajador. La norma adoptada deberá aplicarse en su integridad..."
(Destacado nuestro).
En virtud de que en el caso que nos ocupa, existe un diferencial en
cuanto al porcentaje a aplicar, siguiendo el contenido de la norma arriba transcrita, se
debe calcular dicho beneficio conforme lo prevé la Convención Colectiva de Trabajo
vigente.
b) Caso del trabajador cuya Jornada Normal de Trabajo se encuentre
comprendida dentro del turno diurno y las horas extraordinarias que labore se extiendan al
horario nocturno
No obstante lo anteriormente fundamentado, existe un segundo
supuesto, en donde debemos tomar en consideración la situación de un trabajador cuya
jornada normal se encuentra comprendida dentro del turno diurno, el cual labora las horas
extraordinarias que por la naturaleza del trabajo que realiza le correspondan como jornada
extraordinaria, pero las mismas se extiendan al horario mixto y nocturno, según sea el
caso.
Es menester aducir, que el hecho de que las horas extraordinarias de
labor de un trabajador que desempeñe sus funciones dentro de la jornada normal ordinaria
diurna, se extiendan al horario considerado como mixto o nocturno, según sea el caso,
no le hace acreedor del pago por concepto de Bono Nocturno (calculado con un recargo del
30% el sobre salario convenido para la jornada diurna), pues en todo caso, se haría
indispensable modificar al trabajador su horario, jornada o turno de labor, de diurno
a mixto o a nocturno, con todas las implicaciones e incidencias, tanto legales como
económicas y presupuestarias que ello acarrearía.
IV. CONCLUSIONES
Concluye esta Delegada Laboral, después de haber hecho el análisis
respectivo del punto consultado, en los siguientes particulares:
1. En el caso del trabajador cuya Jornada Normal de Trabajo se
encuentre comprendida dentro del Turno Nocturno y éste labore Horas Extraordinarias en
Horario Nocturno, el concepto de Horas Extraordinarias Nocturnas, se cancelará
con un recargo del SESENTA POR CIENTO (60%) sobre el salario convenido para la Jornada
Ordinaria Nocturna.
2. En el caso del trabajador cuya jornada normal de trabajo se
encuentra comprendida dentro del turno diurno y las horas extraordinarias que labore se
extiendan al horario nocturno, debe tomarse como base para el pago de la hora
extraordinaria, el turno que tiene asignado el trabajador, es decir, en caso de ser el
horario diurno, las horas extraordinarias deberán cancelarse en base a un recargo del
SESENTA POR CIENTO (60%) sobre el salario convenido para la jornada ordinaria diurna, por
ser ésta precisamente la jornada normal ordinaria de labor del trabajador in comento.
3. El hecho de que las horas extraordinarias de labor de un
trabajador que desempeñe sus funciones dentro de la jornada normal ordinaria diurna, se
extiendan al horario considerado como mixto o nocturno, según sea el caso, no le hace
acreedor del pago por concepto de Bono Nocturno (calculado con un recargo del 30% sobre
salario convenido para la jornada diurna) pues en todo caso, se haría indispensable
modificar al trabajador su horario, jornada o turno de labor, de diurno a mixto o a
nocturno, con todas las consecuencias e incidencias, tanto legales como económicas y
presupuestarias que ello acarrearía; y 4. Existe la errónea interpretación, llevada a
la práctica por muchos organismos, de pensar que por el hecho de que el trabajador
prolongue su jornada normal diurna de labor y las horas adicionales que labore y que se
cancelan como extraordinarias, se ejecuten en el tiempo comprendido como jornada mixta o
nocturna, deben cancelarse en base a estos últimos turnos, siendo lo correcto cancelar
las horas extraordinarias tomando como base la Jornada Normal de Labor del trabajador que
las genere u ocasione.
El artículo 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República dispone:
"La Procuraduría General de la República asesorará a la
Administración Pública Nacional o Enriquecimiento por escrito del Presidente de la
República o de los Ministros y dictaminará sobre todos aquellos asuntos que, por
disposición legal, deben ser sometidos a su estudio e informe". (Destacado
nuestro).
Del artículo transcrito se deduce, que la asesoría de este organismo
como ente consultivo de la Administración Pública Nacional, se hace a instancia por
escrito del Presidente de la República o de algún Ministro y no de otro funcionario o
particular.
No obstante lo anterior, y en aras de colaboración por tratarse de una
Institución adscrita al Ministerio de Educación, por esta ocasión este Despacho pasa a
emitir la opinión sobre dicho asunto:
El Decreto Nº 1055, emanado de la Presidencia de la República en
fecha 07 de febrero de 1996, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela
Nº 35.900 de fecha 13 del mismo mes y año, establece un subsidio a la Alimentación y al
Transporte para los Obreros y Empleados del Sector Público, equivalente a las cantidades
de OCHOCIENTOS NOVENTA BOLIVARES CON CINCUENTA CENTIMOS (Bs. 890,50) y NOVECIENTOS TREINTA
Y TRES BOLIVARES CON CINCUENTA CENTIMOS (Bs. 933,50), respectivamente. Dichos montos se
cancelan en razón de cada jornada diaria de trabajo laborada, teniendo derecho a
recibirlo los obreros y empleados que obtengan un ingreso mensual en dinero hasta SETENTA
Y CINCO MIL BOLIVARES (Bs. 75.000,00). Asimismo, el derecho a recibir el referido subsidio
se extingue cuando llegare a devengar un ingreso mensual en dinero equivalente a la
cantidad de NOVENTA MIL BOLIVARES (Bs. 90.000,00).
En este orden de ideas podemos señalar que se trata de una
bonificación extraordinaria denominada "subsidio", cuyo monto se
determina en conformidad con la jornada laborada. En tal sentido, el principio fundamental
para el cálculo es la jornada máxima ordinaria, la cual para el caso que nos ocupa debe
centrarse sobre la base de la jornada diurna, siendo ésta la conformada por ocho (8)
horas diarias de labores.
Asimismo, para el cálculo de dicho concepto ordena el Decreto, que
debe observarse lo dispuesto en el Artículo 194 de la Ley Orgánica del Trabajo.
"Cuando la relación de trabajo se haya convenido a tiempo
parcial o por una jornada menor a la permitida legalmente, el salario que corresponda al
trabajador se considerará satisfecho cuando se de cumplimiento a la alícuota respectiva,
salvo acuerdo entre las partes más favorable al trabajador".
Pues bien, en el marco del instrumento legal bajo análisis y de
conformidad con el artículo mencionado ut supra, en el caso de que la relación de
trabajo se haya convenido a tiempo parcial o por una jornada menor a la permitida
legalmente, el subsidio que corresponde al trabajador se considerará satisfecho, cuando
se de cumplimiento a la alícuota respectiva. Sin embargo, la norma consagra una
excepción, esto es, cuando las partes hubieren establecido un acuerdo más favorable al
trabajador.
Se observa, que la comentada disposición plantea dos (2) supuestos,
bajo los cuales ha de calcularse el subsidio sobre la base de la alícuota respectiva:
a) El primero de ellos trata de la relación de trabajo convenida a
tiempo parcial, en relación a la jornada "integral" o "completa".
En este supuesto se engloba por ejemplo el caso de un trabajador que labora una jornada
diaria equivalente a cuatro (4) horas de lunes a viernes, en una empresa o institución
donde la jornada establecida para los trabajadores que ocupan cargos similares es de ocho
(8) horas.
b) El segundo supuesto lo ubica el Legislador respecto a aquellas
empresas donde la jornada de trabajo establecida resulta inferior a los límites fijados
legalmente.
Ahora bien, como ya indicaremos precedentemente, el artículo en
estudio contempla una excepción, cuando señala en su texto: "salvo acuerdo de
las partes más favorable al trabajador".
Bajo tales circunstancias, es decir, cuando entre las partes hubiere
mediado un acuerdo más favorable al trabajador, debe entenderse que no opera el cálculo
del subsidio sobre la base de la alícuota respectiva.
Del contexto de la consulta planteada, resulta aplicable para el
personal asistencial que labora en el Instituto, la excepción prevista en el aludido
Artículo 194 de la Ley Orgánica del Trabajo, por cuanto, la jornada de trabajo de seis
(6) horas diarias que rige en el Organismo, se encuentra estipulada en la Convención
Colectiva de Trabajo suscrita entre las partes y, de conformidad con lo previsto en
nuestra Legislación Laboral, la convención colectiva es una figura que permite a las
partes vinculadas por una relación de trabajo, establecer las condiciones conforme a las
cuales se debe prestar el servicio, así como establecer los derechos y obligaciones que
corresponden a cada una de ellas, siendo evidente entonces, que aun cuando se trata de una
jornada de trabajo menor a la permitida legalmente, no menos cierto es el hecho de que esa
jornada menor fue la pactada entre las partes, y ese acuerdo le es más favorable al
trabajador. En consecuencia, debe ser esa jornada la que se tome en cuenta como tal para
calcular el subsidio que corresponde a dicho personal.
De igual forma, es importante destacar que dicha reducción de la
jornada para este sector de trabajadores, generalmente se acuerda atendiendo a la índole
de las funciones que realizan (asistenciales), por cuanto se desarrollan en ambientes
riesgosos y contaminantes, que pueden causar perjuicios a la salud del trabajador, siendo
ésta primordialmente la razón para restringir la jornada de trabajo.
En virtud de las consideraciones expuestas, este Despacho concluye que
el subsidio a la Alimentación y al Transporte, previsto en el Decreto Nº 1055 de fecha
07 de febrero de 1996, consagrado en beneficio de los Empleados del Sector Público
Nacional, y equivalente a la cantidad de NOVECIENTOS TREINTA Y TRES BOLIVARES CON
CINCUENTA CENTIMOS (Bs. 933,50), debe ser cancelado al personal asistencial que labora
para esa Institución de manera íntegra por cada jornada efectivamente laborada.
I. DE LA JORNADA
"Se entiende por jornada de trabajo el tiempo durante el cual
el trabajador está a disposición del patrono y no puede disponer libremente de su
actividad y de sus movimientos.
"Se considera que el trabajador está a disposición del patrono
desde el momento en que llega al lugar donde deba efectuar su trabajo, o donde deba
recibir órdenes o instrucciones respecto al trabajo que se ha de efectuar en cada día,
hasta que pueda disponer libremente de su tiempo y de su actividad" (Sic).
Del texto antes transcrito se desprende inequívocamente que el
trabajador desde que llega al sitio de trabajo está a disposición del patrono, siendo
éste el inicio de la jornada ordinaria de trabajo, efectúe o no su tarea, circunscrito
al hecho de que no puede disponer del tiempo para su propio beneficio, hasta su
disponibilidad al servicio del patrono, el cual está limitado por la Ley para protección
del empleado, vale decir, que el mismo requiere descanso para evitar tragedias laborales,
en consecuencia señala taxativamente el Artículo 195 ejusdem la duración de la
jornada ordinaria de trabajo así:
"Salvo las excepciones previstas en esta Ley, la jornada diurna
no podrá exceder de ocho (8) horas diarias, ni de cuarenta y cuatro (44) semanales, la
jornada nocturna no podrá exceder de siete (7) horas diarias, ni de cuarenta (40)
semanales; y la jornada mixta no podrá exceder de siete y media horas (7 1/2) por día,
ni de cuarenta y dos (42) horas por semana.
"Se considera como jornada diurna la cumplida entre las 5:00 am y
las 7:00 pm.
"Se considera como jornada nocturna la cumplida entre las 7:00 pm
y las 5:00 am.
"Se considera como jornada mixta la que comprende períodos de
trabajo diurnos y nocturnos.
"Cuando la jornada mixta tenga un período nocturno mayor de
cuatro (4) horas, se considerará como jornada nocturna..." (Sic).
Así pues, se desprende de la norma señalada que la jornada culmina
cuando habiendo permanecido el trabajador en el lugar indicado por cuenta y a la orden del
empleador durante las horas de la jornada establecida legal o convencionalmente, el mismo
recupera a cabalidad la posibilidad de disponer libremente de su tiempo. Luego, si por
causas imputables al patrono el trabajador no puede ausentarse del lugar donde presta sus
servicios, durante las horas de reposo y de comidas, el tiempo previsto para ello deberá
ser computado a la jornada de trabajo.
Dentro de este mismo orden de ideas, se hace imprescindible precisar la
ubicación de los choferes y vigilantes como personas amparadas por normas del derecho del
trabajo, para luego determinar la jornada de labor que en principio deben cumplir.
"Se entiende por obrero el trabajador en cuya labor predomina
el esfuerzo manual o material. Serán considerados obreros los trabajadores que
preparan o vigilan el trabajo de los demás obreros, tales como vigilantes, capataces y
otros semejantes. Si el trabajador conforme a lo pactado o a la costumbre,
asociare a su trabajo a un auxiliar o ayudante, el patrono de aquel lo será también de
éste". (Sic) (Destacado nuestro).
"Se entiende por trabajador de inspección o vigilancia el que
tenga a su cargo la revisión del trabajo de otros trabajadores o el resguardo y seguridad
de bienes". (Sic).
Es obvio acotar, que tanto en el trabajo de los choferes como en el de
los vigilantes predomina el esfuerzo manual sobre el intelectual, siendo en consecuencia
calificados como obreros, desde el punto de vista de la Ley in comento.
Asentado lo anterior, analizaremos a continuación lo referente a
la jornada que deben cumplir los vigilantes, con lo cual posteriormente determinaremos las
cantidades que realmente les corresponde como prestación a cambio de su jornada.
En virtud de lo antes expuesto, podemos evidenciar que los
vigilantes no están sometidos a jornadas de trabajo, el horario en el cual deben prestar
sus labores de vigilancia, es libremente fijado por el patrono en sus respectivos
contratos de trabajo; o de acuerdo, a lo que al respecto estipule la convención colectiva
de trabajo que le sea aplicable, con la única excepción de que no podrán permanecer
más de once (11) horas diarias en su trabajo, con el derecho dentro de esta jornada, a un
descanso mínimo de una (1) hora.
En cuanto a los conductores de vehículos que prestan servicios a
un determinado Organismo, la única referencia, la establece la Ley Orgánica del Trabajo
en sus artículos 327 y 328 que determinan:
"El trabajo de los conductores y demás trabajadores que
prestan servicio en vehículos de transporte urbano o interurbano, sean éstos públicos o
privados, de pasajeros, de carga o mixtos, se regirá por las disposiciones de esta
Sección además de las contenidas en esta Ley que les sean aplicables, en cuanto
aquéllas no las modifiquen". (Sic).
"La jornada de trabajo en el transporte terrestre se
establecerá preferentemente en la Convención Colectiva o por Resolución conjunta de los
ministerios de los ramos del Trabajo y de Transporte y Comunicaciones. (Sic).
Se infiere de las normas transcritas que no hay fijación de la jornada
laboral para el desempeño de estas funciones, pero existiendo una norma reguladora de los
tipos de jornadas existentes se debe resaltar que en ningún caso podrá exceder de ocho
(8) horas por día y de cuarenta y cuatro (44) horas semanales, tratándose como en el
presente caso de una jornada diurna, salvo pacto en contrario o casos sui generis.
Ahora bien, habiendo quedado establecida la jornada de trabajo para
los choferes y vigilantes, los primeros de ocho (8) horas diarias y los segundos de once
(11) horas diarias, es claro que cualquier extensión de dicha jornada será considerada
como jornada extraordinaria de acuerdo a lo previsto en el Artículo 207 de la Ley
Orgánica del Trabajo que permite laborar horas extraordinarias por encima de la jornada
normal de trabajo convenida o legalmente impuesta hasta un máximo de diez (10) horas por
semana, en un número de horas que no excedan de cien (100) por año. Asimismo, el
Artículo 144 establece que el pago de las horas extraordinarias se hará en base al
salario normal devengado por el trabajador durante la semana respectiva y el Artículo 155
ordena pagar esas horas extraordinarias con un cincuenta por ciento (50%) de recargo, por
lo menos, sobre el salario convenido para la jornada ordinaria.
"El Ministerio, Instituto u Organismo contratante, se obliga a
pagar a sus trabajadores las horas extras o de sobre tiempo que realice en la forma
siguiente: Las diurnas con un recargo del cincuenta por ciento (50%) sobre el salario
convenido para la jornada ordinaria diurna, y las nocturnas con un recargo del sesenta por
ciento (60%) sobre el salario convenido para la jornada ordinaria diurna. En el recargo
del sesenta por ciento (60%) para las horas nocturnas es entendido que incluye el bono
nocturno".
De la disposición contractual transcrita se evidencia que el pago
de las horas extraordinarias se cancelará en base al salario convenido para la jornada
ordinaria diurna con el cincuenta por ciento (50%) de recargo si son efectuadas en forma
diurna y con el sesenta por ciento (60%) de recargo si son nocturnas.
II. DE LOS PAGOS
Efectuando el anterior análisis, nos referimos a los conceptos
laborales que corresponde pagar a los choferes y vigilantes de la Procuraduría General de
la República como contraprestación a la jornada ordinaria de trabajo:
Los choferes tienen una jornada diurna de ocho (8) horas diarias, la
cual genera un salario básico de CUARENTA Y TRES MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y UN BOLIVARES
(Bs. 43.281,00), más la cantidad de SESENTA Y UN MIL SEISCIENTOS SETENTA Y CINCO
BOLIVARES (Bs. 61.675,00) por concepto de compensaciones según la escala aprobada por el
Ejecutivo Nacional, obteniéndose en total un ingreso mensual de CIENTO CUATRO MIL
NOVECIENTOS CINCUENTA Y SEIS BOLIVARES (Bs. 104.956,00).
A este ingreso mensual se le debe sumar los complementos otorgados por
el Organismo, tales como el Bono Mensual de Alimentación de VEINTE MIL BOLIVARES (Bs.
20.000,00), el cual fue aprobado por el Procurador General en fecha 31 de marzo de 1997,
según Cuenta Nº 00007 y la compensación mensual que dependerá de la evaluación de
cada trabajador.
En este orden de ideas, tenemos que, si el chofer es requerido por el
Organismo fuera de su jornada laboral diurna, deberá cancelársele dichas horas
extraordinarias de trabajo con un recargo del cincuenta por ciento (50%); si son
efectuadas dentro de la jornada diurna o el sesenta por ciento (60%) si son efectuadas en
el horario nocturno, pero en base al sueldo convenido para la jornada diurna, toda vez que
así lo establece el contrato colectivo vigente que agrupa a los obreros de la
Administración Pública.
A los fines de dejar clarificado el pago de las horas extraordinarias
generadas, seguidamente explicaremos por medio de ejemplos las situaciones que pueden
presentarse:
A) En caso del chofer cuya jornada es diurna y las horas
extraordinarias se generan dentro de la misma jornada, es decir, llega al Organismo a las
6: am a retirar el vehículo para luego efectuar su trabajo, el cual culmina a las 6:00
pm, se han generado cuatro (4) horas extraordinarias diurnas, que deberán cancelarse con
un porcentaje del cincuenta por ciento (50%) del salario convenido para la jornada diurna,
es decir, el cálculo se aplicará conforme a la siguiente ecuación:
Valor hora Jornada diurna + 50% de recargo = Valor Hora
Extraordinaria diurna
b) En caso del chofer cuya jornada es diurna y las horas extraordinarias se generan en el
horario nocturno, es decir llega al Organismo a las 8:00 am y culmina su trabajo a las
9:30 pm, se han generado cinco (5) horas extraordinarias que deberán cancelarse unas con
un porcentaje de recargo del cincuenta por ciento (50%) y otras del sesenta por ciento
(60%); es decir, las horas laboradas comprendidas entre las 4:30 pm y las 7:00 pm, deben
ser consideradas como horas extraordinarias diurnas; y las comprendidas entre las 7:00 pm
hasta las 9:30 pm deben ser consideradas como horas extraordinarias nocturnas.
Valor hora Jornada diurna + 50% Recargo = Valor Hora Extraordinaria
Horario Diurno
Valor hora Jornada diurna + 50% recargo = Valor hora Extraordinaria
Horario Nocturno.
En consecuencia, se debe tomar en consideración la jornada normal
del trabajador, que como en el presente caso se encuentra comprendida dentro del turno
diurno, dentro del cual labora las horas extraordinarias que por la naturaleza del trabajo
que realiza le corresponde como jornada extraordinaria.
c) Los vigilantes tienen una jornada especial de trabajo de once (11)
horas diarias generándose un salario básico de CUARENTA Y CINCO MIL DOCE BOLIVARES (Bs.
45.012,00) más la cantidad de SESENTA Y CUATRO MIL CIENTO CUARENTA Y DOS BOLIVARES)
según la Escala establecida por el Ejecutivo Nacional: obteniéndose en total un ingreso
mensual de CIENTO NUEVE MIL CIENTO CINCUENTA Y CUATRO BOLÍVARES (Bs. 109.154,00).
A este ingreso mensual se le debe sumar el complemento o compensación
mensual otorgado por el Organismo, al cual como se señaló anteriormente, dependerá de
cada trabajador como resultado de la evaluación.
Asimismo, de extenderse el horario fijado por este organismo, se
considerará como horas extraordinarias de trabajo de conformidad con el Artículo 202,
Parágrafo Unico de la Ley Orgánica del Trabajo y serán canceladas con un recargo del
cincuenta por ciento (50%) o del sesenta por ciento (60%), dependiendo del horario (diurno
o nocturno) en el cual se genere la hora extraordinaria.
En mérito de lo anteriormente expuesto, efectuando el análisis
respectivo del punto consultado, concluye esta Delegada Laboral, en los siguientes
particulares.
1. La jornada de trabajo a cumplir por parte de los choferes es la
diurna, con una duración de ocho (8) horas diarias, comprendidas dentro de las 8:00 am
hasta las 4:30 pm.
2. Los vigilantes tienen una jornada especial con una duración de once
(11) horas con derecho a un descanso de una (1) hora incluida dentro de su jornada,
iniciable a las 7:00 am hasta las 6:00 pm.
3. El ingreso mensual de los choferes es de CIENTO CUATRO MIL
NOVECIENTOS CINCUENTA Y SEIS BOLIVARES (Bs. 104.956,00) que comprende la cantidad de
CUARENTA Y TRES MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y UN BOLIVARES (Bs. 43.281,00), por compensación
mensual, además de la cantidad de VEINTE MIL BOLIVARES (Bs. 20.000,00) por concepto de
gastos de alimentación y la compensación por evaluación del trabajador.
4. El ingreso mensual de los vigilantes es de CIENTO NUEVE MIL CIENTO
CINCUENTA Y CUATRO BOLIVARES (Bs. 109.154,00) que comprende la cantidad de CUARENTA Y
CINCO MIL DOCE BOLIVARES (Bs. 45.012,00) por compensación mensual y la compensación por
evaluación del trabajador.
5. Las horas extraordinarias efectuadas por los choferes se deben
cancelar con un recargo del cincuenta por ciento (50%) o del sesenta por ciento (60%),
dependiendo del horario en el cual se origine, sobre el salario básico convenido para la
jornada ordinaria diurna, por ser ésta la jornada normal de labor de dichos trabajadores.
6. Las horas extraordinarias efectuadas por los vigilantes se deben
calcular con un recargo del sesenta por ciento (60%) sobre el salario básico que tenga
asignado por la jornada especial que realiza.
Previo el análisis y estudio del asunto planteado,
resulta necesario hacer mención a las documentaciones de fechas 21 de enero y 5 de
febrero de 1997, que fueron consignadas en este Despacho por la Asociación
Pro-Defensa Obreros Portuarios de La Guaira, remitidas con la finalidad de que
sean estimadas en su contenido al momento de emitir el dictamen correspondiente.
En especial consignan copia de un informe técnico legal elaborado por
la Oficina de Personal de ese Ministerio, el cual contiene el resultado de los análisis
efectuados por técnicos adscritos a la referida Dependencia, en atención a los conceptos
laborales reclamados por los ex-trabajadores del extinto Instituto quienes consideran a su
vez que debió ser remitido a este Despacho, por cuanto el dictamen de la Consultoría
Jurídica del Ministerio de Transporte y Comunicaciones Nº 1870 de fecha 14 de diciembre
de 1995 señala que no existe informe alguno sobre el caso por parte de la Oficina
Ministerial de Personal en el cual se indique que se realizó un análisis exhaustivo de
cada una de las reclamaciones. En tal virtud, solicitan que la mencionada comunicación
sea tomada en cuenta conjuntamente con todos los demás recaudos acompañados, a los fines
del pronunciamiento que sobre el caso elaborará esta Procuraduría.
En este sentido, producto de la revisión realizada a las mismas, se
pudo evidenciar que contiene información estrechamente relacionada con el caso, razón
por la cual, serán estimadas al momento de emitir la opinión requerida.
Efectuadas las anteriores consideraciones, seguidamente este Despacho
pasa a emitir el pronunciamiento que dicho asunto merece.
I
Situándonos en el marco de los hechos planteados, se observa que el
punto central de estudio radica, en el reconocimiento o no de una serie de conceptos
laborales, reclamados por un grupo de ex-trabajadores que prestaron sus servicios al
fenecido Instituto Nacional de Puertos, conceptos éstos que a criterio de los
ex-trabajadores no fueron debidamente calculados en la oportunidad de elaborar las
respectivas liquidaciones de prestaciones sociales, así como otros beneficios legales y
contractuales.
En base a ello, considera este Despacho, que necesariamente debemos
puntualizar aspectos relativos al proceso de liquidación del Instituto, así como
también se requiere un análisis y estudio de los diversos conceptos laborales en
reclamo, ubicándolos en el contexto de las disposiciones contenidas en la Legislación
Laboral aplicable para el sector obrero -Ley Orgánica del Trabajo- debiendo precisar en
este aspecto incluso normativa de la derogada Ley del Trabajo, y para el caso de los
funcionarios, la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General.
En este orden de ideas, comenzaremos por el primero de los aspectos
mencionados, a saber, una breve reseña acerca del proceso de liquidación del Instituto
Nacional de Puertos.
Con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Descentralización,
Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, de fecha 20 de diciembre
de 1989, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 4.133
extraordinaria, de fecha 28 del mismo mes y año, cambia radicalmente el ámbito de
acción del Instituto Nacional de Puertos, ya que la competencia exclusiva que en
esta materia le estaba atribuida al Instituto, es transferida a las Gobernaciones de los
Estados, quienes tendrán a su cargo la administración y mantenimiento de los puertos
públicos de uso comercial que se encuentran en la jurisdicción de dichas regiones,
persiguiendo con ello el propósito de lograr una mejor eficacia en la prestación de ese
servicio público.
Esta situación trajo como consecuencia, la necesidad de trazar una
serie de políticas y medidas, tanto legislativas como administrativas, de manera de crear
condiciones apropiadas para cumplir con la transferencia del servicio, a tales efectos
entre otras medidas se tomaron las siguientes:
La creación de normas sobre servicios portuarios y tarifas, aprobadas
mediante Resolución Nº 319 de fecha 18 de julio de 1991, emanada del Ministerio de
Transporte y Comunicaciones, publicada en la Gaceta Oficial Nº 34.758 de la misma
fecha, y a través de la cual dichos servicios son privatizados, quedando los mismos a
cargo de sociedades mercantiles debidamente inscritas en el Registro de Empresas de
Servicios Portuarios.
De igual forma se estableció un régimen transitorio de
administración, operación y mantenimiento de los puertos públicos, hasta tanto entrara
en vigencia la legislación que determinara el traspaso de los puertos; así como la
formulación de políticas en materia de planificación, organización, personal y
financiera, llevándose a cabo a través de un plan de reestructuración.
La reorganización del Instituto no podía dejar de lado el aspecto
relativo al personal que para él laboraba, ya que todos los cambios operados ocasionaban
indefectiblemente el que dicho ente a corto plazo dejare de realizar sus actividades
operativas requiriendo por tanto una estructura organizativa cónsona con las necesidades
reales del órgano, para posteriormente proceder a su supresión, es decir, su definitiva
liquidación, la cual es ordenada por Ley promulgada en fecha 19 de febrero de 1992,
publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 34.922 de fecha 13 de
marzo del mismo año, y en la cual de conformidad con lo dispuesto en el Parágrafo
Unico del artículo 2, se estableció un plazo no mayor de tres (3) meses, contados a
partir de la vigencia de la Ley para cumplir con el proceso.
Con base a lo expuesto en la norma mencionada supra, en fecha 11
de junio de 1992, el Presidente de la República promulga el Decreto Nº 2.364, publicado
en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 34.987 de fecha 17 de junio de
1992, declarando concluido el aludido proceso.
Pues bien, mediante Resolución tomada en Consejo de Ministros, se
acordó la reducción del personal, lográndose a través del Fondo de Inversiones de
Venezuela la ayuda financiera requerida para el proceso, de manera de obtener los recursos
económicos necesarios, no sólo para cubrir el costo de las prestaciones sociales y
demás compromisos de índole laboral adeudados a sus trabajadores, sino también para la
cancelación de las obligaciones financieras contraídas por el ente objeto de
reestructuración.
La concesión de estos recursos determina sin lugar a equívoco, que la
reorganización y posterior liquidación del Instituto contó con la aprobación previa de
las diferentes instancias del Ejecutivo Nacional que directa o indirectamente
intervinieron en el proceso reestructuratorio.
Ahora bien, la ordenada reducción de personal se fue ejecutando en varias
etapas o fases comenzando la primera de ellas, según se evidencia de la documentación
remitida en el mes de marzo del año 1991.
II
Efectuadas las consideraciones que preceden acerca del proceso de
liquidación del Instituto, y por ende el de su personal, corresponde seguidamente el
análisis y estudio de los conceptos laborales reclamados por el grupo de ex-trabajadores
y que a juicio de los mismos derivaron también de diferencias en el pago de las
prestaciones sociales.
Habiendo acotado que las liquidaciones del personal fueron ejecutadas
en varias etapas, iniciándose la primera fase en el mes de marzo de 1991, esta situación
nos obliga en lo que respecta al personal obrero a efectuar el examen del caso
situándonos en el marco tanto de la derogada Ley del Trabajo, como de la vigente Ley
Orgánica, ya que algunas de las relaciones de trabajo fueron finalizadas estando en
vigencia las disposiciones de la extinta Legislación.
Manifiesta el consultante que a los fines de cumplir con la
liquidación del personal, las condiciones de retiro quedaron acordadas en lo relativo al personal
obrero, en Actas suscritas por representantes del Instituto y de la Federación de
Trabajadores Portuarios, en las cuales se establece el compromiso en cuanto a la
determinación del salario de base promedio para liquidar las indemnizaciones y
prestaciones. Por otro lado, se pudo observar del contenido de la opinión elaborada por
la Consultoría Jurídica del Ministerio de Transporte y Comunicaciones que a este sector
laboral le fueron indemnizadas las prestaciones en forma doble.
En relación a la liquidación de los funcionarios, se aprobó,
además de la cancelación de las prestaciones sociales sobre la base de lo establecido en
la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, una compensación representada
por un bono equivalente al noventa y cinco por ciento (95%) sobre el monto de las
prestaciones sociales.
De los acuerdos suscritos en el marco del proceso en referencia, se
desprende el reconocimiento expreso a favor de los obreros y empleados que prestaron sus
servicios al extinto ente de esas condiciones especiales para su liquidación, siendo
indiscutible la obligatoriedad para las autoridades del organismo de cancelar las
indemnizaciones y prestaciones que corresponda, tomando en consideración las bases y
condiciones convenidas.
III
En cuanto a los conceptos laborales reclamados podemos
observar lo siguiente:
1. Por lo que respecta al concepto de vacaciones, si bien el
dictamen emitido por la Consultoría Jurídica del citado Ministerio, expresa que el
referido concepto fue incluido en las respectivas liquidaciones, los ex-trabajadores por
su parte sostienen que mientras estuvo en operatividad el Instituto no les fue concedido
el disfrute de dicho beneficio, manifestando al particular que el monto por tal concepto
se les adeuda y debió calcularse sobre la base del salario devengado para el momento de
la terminación de la relación de trabajo, y aunado a ello, el tiempo de disfrute no
otorgado en la oportunidad de Ley debió incorporarse a la antigüedad del trabajador,
fundamentándose en lo dispuesto en el artículo 226 de la Ley Orgánica del Trabajo.
Esta circunstancia trajo como consecuencia, que el tiempo efectivo de
servicio tomado en consideración para calcular las prestaciones sociales y demás
indemnizaciones no fue el correcto.
Igual argumento sostienen para el caso de los empleados, siendo que
para estos reconocen que el pago se efectuó pero que no computaron en la antigüedad del
funcionario el tiempo por vacaciones no disfrutadas, sustentando su criterio en lo
dispuesto en el artículo 21 de la Ley de Carrera Administrativa.
En relación a este punto, esta Procuraduría no considera procedente
los argumentos legales esgrimidos por los reclamantes, máxime cuando el tan aludido
dictamen de la Consultoría Jurídica del Ministerio expresa que este concepto laboral fue
calculado y cancelado en las respectivas liquidaciones.
Ahora bien, como ya apuntaramos en el desarrollo de la presente
opinión, se requiere revisar las disposiciones que sobre esta materia contemplaba la
derogada Ley del Trabajo, así como la vigente legislación, aplicable en cada caso
dependiendo de que los respectivos contratos de trabajo concluyeran bajo el amparo de uno
u otro instrumento legal, claro está, referido al personal obrero, quien en su relación
laboral se rigió por esta Ley especial.
Al respecto se observa, que tanto la derogada legislación, así como
la vigente, otorgaron idéntico tratamiento para la situación en análisis; la primera de
las señaladas la regulaba en el artículo 91 del Reglamento de la Ley del Trabajo;
mientras que la vigente Ley Orgánica lo preceptúa en su Artículo 226. Ambos textos
legales disponen el principio que todo trabajador deberá disfrutar las vacaciones de
manera efectiva y establece una especie de sanción para el patrono, que violentando lo
dispuesto en la Ley, convenga con el trabajador mientras dure la relación de trabajo, de
concederle el pago, más no el disfrute, dejándolo obligado a concederlo con su
respectiva remuneración, sin poder alegar el hecho de haber cancelado las mismas.
Ahora bien, ante el reclamo planteado cabe preguntarse: ¿cuál
disfrute se puede conceder cuando la relación de trabajo terminó definitivamente? La
respuesta evidente debe ser ninguno. En todo caso estaría obligado el patrono a conceder
el pago, y en consecuencia, mal puede incorporarse a la antigüedad del trabajador los
lapsos de vacaciones no disfrutadas como lo sostienen los reclamantes.
De manera pues, que si dicho concepto laboral fue debidamente
calculado, tomando en cuenta la circunstancia salarial de cada una de ellas, vale decir,
con el salario que se percibía para cuando nació el derecho tal y como lo prevé la Ley,
y cancelado en las respectivas liquidaciones lo correspondiente a ese beneficio no existe
lugar a reclamo de esta naturaleza.
Igual argumento podemos apuntar por lo que respecta a los funcionarios
públicos, ya que el Estatuto Orgánico aplicable en su relación de empleo público, a
saber, la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, prevé específicamente
en el artículo 21 del Reglamento, lo siguiente:
"Si al producirse su egreso de la Administración Pública
Nacional, el funcionario no hubiere disfrutado de uno o más períodos de vacaciones,
tendrá derecho al pago de la remuneración que le corresponde de conformidad con el
artículo 20 de la Ley de Carrera Administrativa, tomando en cuenta el último sueldo
devengado".
Por lo tanto, de conformidad con la transcrita norma, es
procedente el pago de las vacaciones acumuladas, calculadas sobre la base del último
sueldo devengado, estando por tanto el ente obligado a cumplir con base al referido
dispositivo legal, como en efecto lo hizo.
En virtud de las precedentes consideraciones, no se ajusta a derecho
el alegato de incorporar a la antigüedad del funcionario los lapsos de vacaciones no
disfrutadas, y por ende, no nacen a favor de éstos, diferencias en los pagos
efectuados, pues se entiende que los mismos fueron calculados sobre tiempos de servicios
ajustados a la realidad.
2. Pasando a otro de los conceptos en estudio, podemos acotar el
relativo a la nivelación salarial, la cual a criterio de los ex-trabajadores, se
generó producto de la errónea aplicación por parte del Instituto del Bono
Compensatorio, previsto en el Decreto Nº 1.538 de fecha 29 de abril de 1987, publicado en
la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 33.707 de la misma fecha, el cual
posteriormente quedó incorporado al salario por efecto de la Sentencia pronunciada por la
Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 08 de marzo de
1988.
La nivelación salarial reclamada surge como consecuencia de haber
calculado el referido bono de forma incorrecta, pues el Decreto que lo crea acordó a
favor de los trabajadores una compensación sin incidencia salarial calculada sobre la
base del salario básico que el laborante estuviese devengando, conforme a la escala que
contemplaba el propio Decreto, definiendo en su artículo 3º de manera explícita lo que
debe entenderse por salario básico, y señala al respecto que es la cantidad fija mensual
o diaria que perciba el empleado o el obrero a cambio de su labor ordinaria.
Sin embargo, el Instituto, para un grupo de trabajadores lo calculó no
sobre la base del salario básico, sino sobre salario promedio, creándose de esta manera
un desnivel en las remuneraciones, lo que al parecer de los trabajadores rompió con el
principio de "A trabajo igual, salario igual". Esta situación fue denunciada en
su oportunidad por los representantes de la Organización Sindical ante los Organismos
Administrativos del Trabajo, concluyendo el procedimiento instaurado con una Providencia
Administrativa que ordena la nivelación salarial denunciada.
En este sentido y sin entrar al análisis de la legalidad o no del
mencionado procedimiento y de la Provincia Administrativa emanada con motivo del mismo,
podemos expresar que en base a los recaudos remitidos de las Actas suscritas se evidencia
el reconocimiento expreso por parte de los representantes del Instituto de los derechos
reclamados, a favor de los ex-trabajadores.
Es evidente que tal reconocimiento generó a favor de los trabajadores
diferencias salariales desde la creación del referido bono, sin embargo, tal y como lo
manifiesta el consultante, a los fines de la liquidación del personal producto del
proceso de supresión del organismo, se efectuó un acuerdo con la Federación de
Trabajadores Portuarios y los Sindicatos filiales, en el cual se convino la fórmula
de cálculo del salario promedio, y en este sentido, a objeto de favorecer a los
ex-trabajadores de manera de poder compensar esta circunstancia, no se tomó en cuenta lo
que de ordinario acuerda la legislación para determinar el salario base para cancelar las
prestaciones sociales y demás indemnizaciones legales y contractuales, pudiendo incluso
elegir de un lapso de tiempo determinado de común acuerdo por las partes, las semanas de
mejor remuneración, lo que permitió elevar los ingresos.
En consecuencia, tales acuerdos debieron ser respetados al momento de
efectuar las respectivas liquidaciones, y así lo reconoce el Ministerio que en efecto lo
hizo.
3. Por lo que respecta a la cancelación de los intereses de
prestaciones sociales, debemos puntualizar lo siguiente:
Para el sector obrero, le es aplicable la normativa que sobre la
materia contemplaba y hoy día contempla la Legislación Laboral, antes artículo 41 y
ahora artículo 108 de la Ley.
En este aspecto, ambos cuerpos normativos, mantienen idéntico
contenido. Por tal motivo la figura legal de los intereses sobre prestaciones sociales,
los cuales deben ser calculados anualmente, aplicando la tasa fijada por el Banco Central
de Venezuela, debieron ser cancelados a este sector laboral desde su entrada en vigencia.
De no haberse cumplido con esta obligación, esta situación implicaría el que los
trabajadores no sólo capitalizaran el cúmulo de su prestación de antigüedad, sino
también conjuntamente con dicho beneficio se capitalizaron los intereses generados
anualmente, a excepción de los correspondientes a los períodos 1988/1989 y 1989/1990,
siendo procedente entonces incorporar en las respectivas liquidaciones el monto acumulado
por dicho concepto, debidamente ajustado a las tasas correspondientes.
En cuanto a los funcionarios públicos, este beneficio fue
reconocido expresamente en la Primera Convención Colectiva de Trabajo de los Empleados
Públicos -Acuerdo Marco- suscrita en fecha 10 de julio de 1992, entre la Administración
Pública Nacional y la Federación Unitaria Nacional de Empleados Públicos
(FEDEUNEP) aplicable a los funcionarios que ocupan cargos de carrera en la
Administración Pública Nacional, específicamente en la Cláusula Décima -
Fideicomiso, la cual dispone:
"La Administración Pública Nacional conviene en cancelar al
final de la relación laboral, a aquellos funcionarios públicos que desempeñan cargos de
carrera y estén prestando servicios para el momento de la firma del presente convenio,
los intereses que le correspondan sobre la indemnización prevista, calculados a partir
del 1º de mayo de 1991. Aquellos organismos que hayan hecho previsiones presupuestarias
con respecto a esta cláusula podrán darle cumplimiento a lo establecido en la ley".
(Destacado nuestro).
Del contenido de la transcrita cláusula se desprende el reconocimiento
de este beneficio para los funcionarios públicos de carrera, el cual deberá ser
calculado a partir del 1º de mayo de 1991, con la condición de que el funcionario
estuviere prestando el servicio para el momento de la firma del convenio, es decir, para
el 10 de julio de 1992.
En base a lo expuesto, es forzoso concluir que el mencionado beneficio
es exigible por estos funcionarios a partir de la entrada en vigencia del acuerdo,
debiendo cumplir con la condición de estar prestando el servicio para dicha oportunidad.
En tal virtud, si la relación de empleo público culminó antes del 10
de julio de 1992, no es procedente el pago por este concepto.
4. Reclaman los ex-trabajadores que a los fines de calcular el salario
promedio que serviría de base para la cancelación de las prestaciones sociales, no se
consideró la incidencia que sobre dicho salario comporta el Bono vacacional y la
bonificación de fin de año.
Sobre el particular resulta necesario precisar de manera individual
estos aspectos precedentemente mencionados, pues los mismos han recibido distinto
tratamiento jurídico, siendo por tanto distintas las circunstancias a considerar si la
relación de trabajo concluyó bajo la vigencia de la derogada Ley del Trabajo, o si por
el contrario concluyeron bajo el amparo de la vigente legislación.
Aun cuando el consultante a este respecto nada señala, conviene a los
fines de nuestro análisis efectuar tales precisiones.
Así encontramos, que en el texto de la extinta Ley del Trabajo, la
definición de salario dispuesta en el entonces artículo 106 del Reglamento de la Ley, no
incorporaba como elemento integrante del salario el bono vacacional y así lo admitió la
Doctrina.
Por su parte, la Ley Orgánica, al definir el salario en su concepción
amplia -artículo 133- expresamente menciona como elemento integrante del mismo al bono
vacacional.
De este reconocimiento expreso por parte del Legislador se deriva el
que este concepto, tenga incidencia en el salario base para calcular las indemnizaciones
que correspondan al trabajador como consecuencia de la terminación de sus servicios; en
el entendido, de que esta circunstancia sería aplicable para las relaciones de trabajo
concluidas posteriormente a la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Trabajo.
En cuanto a la bonificación de fin de año, se debe apuntar que
la vigente Ley laboral, reconoce como parte integrante del salario, la denominada participación
en los beneficios o utilidades y categóricamente el artículo 146 en su parte final
señala que la participación del trabajador en las utilidades de una empresa se
consideran salario a los efectos del cálculo de las prestaciones e indemnizaciones que
correspondan al trabajador con motivo de la terminación de la relación de trabajo.
Del anterior comentario, es lógico entender que tal imperativo legal,
será aplicable para empresas o sociedades creadas bajo forma o figuras de derecho
privado, las cuales al final de sus respectivos ejercicios económicos generan utilidades
o beneficios producto de las actividades desarrolladas, de lo cual debe tener una
participación el trabajador, como parte primordial de ese proceso, quien con su mano de
obra o intelecto coadyuva al patrono en el cumplimiento del proceso productivo.
Sin embargo, en el contexto de la Administración Pública Nacional a
excepción de la Administración Pública Descentralizada bajo forma de derecho privado,
esto es, Empresas del Estado, Sociedades, Asociaciones, la situación es radicalmente
distinta, pues en dicho ámbito no puede hablarse de reparto de utilidades, ni
participación de beneficios, siendo acordado tanto a los obreros como a los funcionarios
que laboran para este sector público, una bonificación de fin de año, beneficio éste
que en forma alguna se equipara a las utilidades que consagra la Ley.
En virtud de lo expuesto, no procede legalmente ni para obreros, ni
funcionarios, incidencia por este concepto en el salario base para calcular las
prestaciones sociales.
5. Sobre el concepto del Preaviso el cual reclaman, debió
cancelarse de conformidad con lo preceptuado en la Ley Orgánica del Trabajo. Podemos
indicar que efectivamente, para los contratos de trabajos que concluyeron imperando la
normativa consagrada en la vigente Ley, esto es posterior al 1º de mayo 1991, debió
considerarse lo preceptuado en el Artículo 104-Parágrafo Unico, que expresa:
"En caso de omitirse el preaviso, el lapso correspondiente se
computará en la antigüedad del trabajador para todos los efectos legales".
En atención a la referida disposición legal y para el caso que
nos ocupa, se puede evidenciar que el personal obrero objeto de liquidación, le fueron
concedidas las prestaciones, en forma doble; esta circunstancia sin lugar a equívoco
determina que el retiro se efectuó sin causa justificada, por lo que si el patrono
omitió el preaviso de Ley le obliga a computar en la antigüedad del trabajador, el lapso
de duración de éste y tomarlo en cuenta para todos los efectos legales.
6. De igual forma, y en base a la documentación presentada a los fines
de emitir el presente dictamen, se observó que los señalados grupos de ex-trabajadores
reclaman el cumplimiento de algunas condiciones de trabajo contenidas en la Convención
Colectiva de Trabajo vigente, y entre otras se mencionan: CLAUSULA 92: MOVILIZACION DE
DESCARGA PAPEL DE DESECHO: CLÁUSULA 51: PAGO DOBLE POR LA MANIPULACION DE SUSTANCIAS
PERJUDICIALES; CLAUSULA 57: LABORES FUERA DE ZONA E INCENTIVO POR PORCENTAJE MOVILIZADO;
CLAUSULA 98: CARGA LIQUIDA MOVILIZADA.
Sobre el particular debemos señalar que en conformidad con la
Legislación laboral, las convenciones colectivas de trabajo, suscritas entre patronos y
trabajadores, establecen las condiciones conforme a las cuales se debe prestar el trabajo,
así como los derechos y obligaciones que corresponden a cada una de las partes. En tal
sentido rige un principio rector, y es que las estipulaciones contenidas en ellas se
convierten en cláusulas obligatorias y en parte integrante de los contratos de trabajo
celebrados o que se celebran durante su vigencia.
En tal virtud, esas condiciones de trabajo debieron ser cumplidas por
el patrono de la manera en que fueron pactadas en la respectiva convención colectiva,
teniendo el trabajador el derecho de exigir su cumplimiento aún después de haber
expirado la relación de trabajo, siempre que lo realice dentro de los lapsos dispuestos
en la Ley.
Ahora bien, particular mención requiere el beneficio referido a CARGA
LIQUIDA MOVILIZADA, contemplado en la Cláusula Nº 98, ya que refiere el consultante que
por acuerdo celebrado entre el Instituto y la Federación de Trabajadores
Portuarios, el monto de lo recaudado era entregado a ésta, quien se encargaba de
efectuar el reparto equitativo entre los trabajadores que realizaron dichas labores.
En este sentido, es opinión de esa Procuraduría que el reclamo por
este concepto se hace exigible a la mencionada Federación, siendo ella la responsable del
referido pago, más aún, cuando asevera el consultante que el Instituto no tiene
pendiente deuda alguna por este concepto.
En este orden de ideas, debemos destacar que si bien pudieron existir
diferencias en cuanto al salario promedio base para liquidar las prestaciones sociales y
demás conceptos laborales, no puede dejar de considerarse los acuerdos suscritos por la
representación de la Federación de Trajabajadores Portuarios, actuando en nombre
de todos sus Sindicatos Afiliados y la representación del Instituto Nacional de
Puertos, ya que del contenido de los mismos se desprende la voluntad de las partes de
acordar, como en efecto lo establecieron, la fórmula para determinar el salario promedio
diario, conviniendo para ello un mecanismo distinto al indicado en la Ley, a objeto de
lograr mejores montos y compensar estas diferencias, con lo cual consideramos que con este
acuerdo no serían procedentes las diferencias de sueldos y prestaciones reclamadas.
En todo caso correspondía a los trabajadores afectados por el proceso
de liquidación haber ejercido las acciones judiciales pertinentes, en demanda de la
nulidad de tales acuerdos, por cuanto a su criterio tales arreglos lesionaban sus derechos
laborales.
IV
Por último, es menester analizar en el presente caso el alcance de
las acciones desplegadas por los Comités y Asociaciones Pro-Defensa de los
Ex-trabajadores Portuarios, a los fines de determinar si tales actuaciones interrumpieron
la prescripción de las acciones judiciales de conformidad con lo establecido en la
Legislación Laboral, para el sector obrero, o si operó la caducidad de la
acción en el caso de los funcionarios públicos, de conformidad con lo preceptuado
sobre este aspecto en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General.
En el Derecho Procesal Venezolano, los derechos se extinguen por
prescripción y por caducidad, estas instituciones aunque persiguen el mismo fin, cual es
declarar la extinción del derecho por la inacción por parte del interesado de ejercitar
determinada actividad jurídica durante un lapso señalado legalmente, tienen sin embargo
profundas diferencias, así tenemos que la prescripción es renunciable y se puede
interrumpir a través de los medios señalados en la Ley, mientras que la caducidad no.
Estas figuras introducidas por el Legislador tienen como objetivo
implementar una seguridad jurídica, estableciendo límites temporales para la
reclamación a través del ejercicio de las acciones judiciales que correspondan.
Efectuadas las consideraciones que anteceden, iniciaremos el examen de
la situación planteada, circunscribiéndonos al caso de los funcionarios públicos que
prestaron sus servicios para el suprimido Instituto.
En este sentido la Ley de Carrera Administrativa en su artículo 82
expresa:
"Toda acción con base a esta ley, sólo podrá ser ejercida
válidamente dentro de un término se seis (6) meses a contar del día en que se
produjo el hecho que dio lugar a ella" (Destacado nuestro).
La transcrita disposición establece un lapso para el ejercicio de la
acción, lapso que se ha señalado como de caducidad, esta figura implica la pérdida
irreparable del derecho que se tenía de ejercer una acción, o de efectuar cualquier otro
acto legal, por haber transcurrido el tiempo útil dentro del cual únicamente podía
hacerse valer el derecho o ejecutar la acción, sin que el Legislador establezca
circunstancias que permitan prorrogar ese tiempo, es decir, interrumpirlo o suspenderlo,
constituyendo por tanto la caducidad, tal y como lo tiene señalado la doctrina y la
jurisprudencia: "una razón de derecho de orden público, es un plazo fatal no
sujeto a interrupción, ni suspensión".
Pues bien, en opinión de esta Procuraduría y en atención a los
recaudos remitidos, para las reclamaciones incoadas contra el Instituto Nacional de
Puertos por lo que respecta a los funcionarios públicos que para él
laboraron, operó la caducidad de la acción.
En cuanto a la prescripción de la acción, en lo relativo a las
reclamaciones concernientes al personal obrero, tenemos que ubicarnos en el
contexto de la Legislación Laboral, tanto por lo que se refiere a la derogada Ley del
Trabajo como también a la vigente Ley Orgánica, y esto ha de ser así, ya que como hemos
venido reseñando a lo largo del desarrollo del presente estudio, las relaciones de
trabajo finalizaron estando en vigencia uno u otro cuerpo normativo y en consecuencia debe
tomarse en cuenta la legislación correspondiente para cada caso.
En este orden de ideas, podemos indicar que la figura de la
prescripción la define el artículo 1.952 el Código Civil, el cual textualmente reza:
"La prescripción es un medio de adquirir un derecho o de
libertarse de una obligación por el lapso y bajo las demás condiciones determinadas por
la Ley".
La prescripción puede ser interrumpida, y para el caso que nos
ocupa, debemos centrarnos en la interrupción civil, que sería la aplicable, consistente
en la realización de un acto que demuestre la voluntad del acreedor de hacer uso de su
derecho, con lo cual desaparece cualquier imputación de inacción.
La interrupción de la prescripción tiene como efecto, borrar el
tiempo transcurrido, el cual por tanto no puede ser tomado en cuenta, comenzando a
computarse nuevamente el lapso de prescripción que indica la Ley, a partir de ese acto
que la interrumpió.
En el ámbito del Derecho Laboral el cual es el que nos interesa para
el presente análisis, se observan reglas especiales en cuanto a prescripción se refiere.
Sin embargo, estas reglas aun cuando especiales, están sujetas a los principios generales
que rigen la materia.
En este sentido, tanto la extinta Ley del Trabajo, como la Ley
Orgánica vigente, han dado a esta figura similar tratamiento, modificándose sólo el
aspecto relativo al lapso para que opere la prescripción, el cual para la vieja Ley, era
de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de terminación de la relación de
trabajo y en la vigente Legislación, se incrementó el referido lapso de un (1) año;
así como fue más detallista al señalar las causas de su interrupción.
Ahora bien, debemos entender entonces que el trabajador titular de un
crédito laboral, requiere el ejercicio de su derecho con anterioridad al vencimiento del
término que la Ley otorga, o debe efectuar algún acto que la misma Ley prescribe como
interruptivo de la prescripción.
Sobre el particular la derogada Ley del Trabajo contemplaba la figura
de la prescripción en los artículos 287 y 288, en concordancia con lo dispuesto en los
Artículos 450 al 453 del Reglamento de dicha Ley, los cuales a la letra señalan:
Artículo 287: Todas las acciones provenientes del contrato
de trabajo prescribirán en el término de seis meses contados desde la extinción del
contrato. (Destacado nuestro).
Artículo 288: La acción para reclamar la indemnización por
accidente o enfermedades profesionales prescribe por el término de dos años,
contados a partir de la fecha del accidente o comienzo de la enfermedad. (Destacado
nuestro).
Artículo 450: Todas las acciones provenientes del
contrato de trabajo prescribirán en el término de seis (6) meses contados desde la
terminación de la prestación de los servicios. (Destacado nuestro).
Artículo 453: La prescripción de las acciones provenientes
del contrato de trabajo se interrumpe:
a) Por las causas señaladas en el Código Civil;
b) Por la reclamación intentada por ante el Organismo ejecutivo
competente cuando se trata de reclamaciones contra la República;
c) Por la reclamación intentada por ante una autoridad administrativa
del trabajo. Para que la reclamación surta sus efectos deberá efectuarse la citación
del reclamado o de su representante antes de la expiración del lapso de prescripción.
Por su parte la Ley Orgánica del Trabajo la regula en los
artículos 61 y 64, disponiendo al efecto:
Artículo 61: Todas las acciones provenientes de la relación
de trabajo prescribirán al cumplirse un (1) año contado desde la terminación de la
prestación de los servicios" . (Destacado nuestro).
Artículo 64: La prescripción de las acciones provenientes
de la relación de trabajo se interrumpe:
a) Por la introducción de una demanda judicial, aunque se haga ante un
Juez incompetente, siempre que el demandado sea notificado o citado antes de la
expiración del lapso de prescripción o dentro de los dos (2) meses siguientes;
b) Por la reclamación intentada por ante el Organismo ejecutivo
competente cuando se trate de reclamaciones contra la República u otras entidades de
carácter público;
c) Por la reclamación intentada por ante una autoridad administrativa
del trabajo. Para que la reclamación surta sus efectos deberá efectuarse la
notificación del reclamado o de su representante antes de la expiración del lapso de
prescripción o dentro de los dos (2) meses siguientes; y
d) Por las otras causas señaladas en el Código Civil.
De manera pues, que al producirse algunos de los actos que la Ley
contempla como interruptivos de la prescripción, el efecto de la misma radica en eliminar
retroactivamente el tiempo transcurrido de forma tal que si se iniciare nuevamente la
prescripción, el plazo anterior no entraría en el cómputo, demostrando con ello el
reclamante su deseo de no dejar morir la acción.
Ahora bien, como corolario de lo expuesto, de la documentación
remitida a los fines de la elaboración del presente dictamen, se evidencia de manera
fehaciente que los medios empleados por los reclamantes no son los legalmente permitidos
para demostrar que han interrumpido la prescripción de la acción, y habiendo
transcurrido siete (7) años, desde que se dieron por finalizadas las relaciones de
trabajo, en opinión de este Despacho operó la prescripción de ley,
extinguiéndose por tanto, el derecho para los reclamantes.
8. IMPROCEDENCIA DE LA CONVOCATORIA DE UNA
REUNION NORMATIVA
LABORAL QUE NEGOCIARIA UNA CONVENCION COLECTIVA PARA
REGULAR LAS RELACIONES DE TRABAJO, EN EL AMBITO
NACIONAL, DE
LOS INGENIEROS, ARQUITECTOS Y OTRAS PROFESIONES
AFINES EN EL
SECTOR PUBLICO, INCLUYENDO LA ADMINISTRACION ESTADAL
Y
MUNICIPAL, ASI COMO LOS ENTES DESCENTRALIZADOS
CONSTITUIDOS
BAJO FORMAS DE DERECHO PRIVADO.
Nº 1.347 de 28 de julio de 1997
Sobre el particular es importante señalar, que en fecha 04 de marzo
del presente año, mediante comunicación signada con el Nº 332, este Despacho emitió
pronunciamiento, en relación a la solicitud formulada por el referido gremio de negociar
una convención colectiva de trabajo en el escenario de una normativa laboral que
abarcaría tanto al sector público como al sector privado, con el propósito de uniformar
las condiciones de trabajo para dicha rama de actividad.
Para tal oportunidad, previo el análisis jurídico del asunto
planteado, esta Procuraduría Delegada sostuvo el criterio de la improcedencia de los
pedimentos efectuados por el Colegio de Ingenieros de Venezuela, señalando al
respecto que pretender uniformar condiciones de trabajo a través de una normativa
laboral, tanto para el sector público como para el sector privado, no era posible, en
razón de los regímenes que en materia laboral son aplicables a la masa trabajadora que
labora para dichos sectores.
Ahora bien, de los recaudos remitidos en esta ocasión, se observa que
la representación del mencionado colegio profesional, en atención al auto Nº 220 de
fecha 20 de marzo de 1997, emanado de la Dirección de Inspectoría Nacional y de
Asuntos Colectivos del Trabajo del Ministerio del Trabajo, mediante el cual se les
informa la incompatibilidad que planteaba sus pretenciones, procedió de conformidad con
lo dispuesto en el Artículo 50 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, a
reformular y/o subsanar parcialmente la solicitud original, separando el pliego de
peticiones de condiciones colectivas de trabajo en: uno para el sector público y otro
para el sector privado.
Ante la reformulación planteada, es por lo que el referido Organismo,
remite a este Despacho, el proyecto relativo al sector público, a fin de que emita
criterio sobre el particular.
Al respecto podemos indicar lo siguiente:
Efectivamente, a tenor de las disposiciones contenidas en la ley
Orgánica del Trabajo, cuando la negociación colectiva tenga por objeto establecer las
condiciones, según las cuales debe prestarse el trabajo en una determinada rama de
actividad, procede la figura de la Reunión Normativa Laboral, siendo el organismo
competente para su tramitación el Ministerio del Trabajo.
Sin embargo, planteada como ha sido la solicitud, este Despacho reitera
el criterio sustentado en el dictamen al cual se hizo alusión precedentemente, y dicha
posición obedecer al hecho que, si bien el gremnio profesional reformuló el proyecto,
circunscribiéndolo en esta oportunidad exclusivamente al sector público, sigue presente
la incompatibilidad alegada, en razón de los regímenes que en materia laboral son
aplicables al personal que labora en los diversos entes que conforman la Administración
Pública.
A tales efectos, resulta necesario efectuar ciertas consideraciones
acerca de la Administración Pública como complejo orgánico, para luego precisar el
régimen laboral aplicable a sus funcionarios o empleados.
En este orden de ideas, debemos señalar que nuestro ordenamiento
constitucional distingue tres niveles de gobierno y administración: el Nacional, el de
los Estados y el de los Municipios. Cada uno de ellos posee autonomía, es decir, tienen
su propia esfera de competencias y atribuciones, sin embargo todos ellos conforman la
denominada Administración Pública, que actúa a través de la República, los Estados y
los Municipios.
No obstante, estos entes han venido creando otras personas jurídicas,
con la finalidad de descentralizar determinados servicios y actividades, como son entre
otros los Institutos Autónomos, Empresas, Fundaciones y Asociaciones. De allí parte la
distinción entre Administración Pública Centralizada y Administración Pública
Descentralizada.
En la última de las señaladas, se pueden distinguir diversos
organismos descentralizados, que han sido constituidos, bien, conforme a procedimientos
propios del derecho público, tales como los establecimientos públicos institucionales,
figura ésta que corresponde a los denominados Institutos Autónomos: los establecimientos
públicos corporativos, ubicando dentro de esta categoría a las Universidades Nacionales;
o bien, aquellos entes creados con base en normas propias del derecho privado, encontrando
en esta especie a las sociedades mercantiles de capital público, denominadas empresas del
Estado, así como a las asociaciones civiles y las fundaciones de interés público,
siendo éstas aquellas en las cuales el Estado tiene una participación decisiva y de
control.
Efectuadas las consideraciones precedentemente expuestas, corresponde
seguidamente abordar lo relativo al personal que para esa gama de órganos presta sus
servicios, a fin de establecer el régimen laboral aplicable.
Así tenemos, que el personal que presta sus servicios para la
Administración Pública Nacional Centralizada, así como para la descentralizada, cuyos
entes han sido constituidos conforme a normas propias del derecho público, su mayoría se
encuentra sometido a las disposiciones contenidos en la Ley de Carrera Administrativa y su
Reglamento General. Se alude a una mayoría, por cuanto dicho instrumento legal al definir
su ámbito de aplicación excluye cierta categoría de funcionarios.
Dicho Estatuto Orgánico como lo hayan denominado, posee
características propias, que hacen que esa relación de empleo público se distinga de la
prestación de servicio regulada por la legislación laboral común, siendo una de las
primordiales el que dicha Ley contiene normas de estricta reserva legal, las cuales no
pueden ser objeto de negociación por las partes.
Por lo que respecta, al personal que labora para entes de la
Administración Pública Descentralizada, creados bajo procedimientos propios o típicos
del derecho privado, tenemos que son regidos por las normas contenidas en la Ley Orgánica
del Trabajo; y esto es así, ya que esta especie de sujetos de derecho que forma parte de
la organización general del Estado, aun cuando son personas jurídicas estatales, han
adoptado una forma originaria del derecho privado.
Por otra parte y en cuanto al régimen para los empleados públicos
Estadales y Municipales, tal y como apuntaremos al inicio del presente análisis, la
estructura federa desarrollada en nuestra Constitución, garantiza la autonomía de cada
una de las entidades político-territoriales en la gestión de los asuntos que tengan
atribuidos por ley.
En tal virtud, el Artículo 17 de nuestra Constitución confiere a los
Estados competencia para regular la relación de empleo público dentro de sus respectivos
territorios. Por su parte, el Artículo 153 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal
reserva al municipio el establecimiento de un sistema de Administración de Personal que
garantice la selección, promoción y ascenso por el sistema de méritos; una
remuneración acorde con las funciones que desempeñen y estabilidad en los cargos.
De modo pues, que los funcionarios adscritos a las entidades federales
y a los municipios se rigen en sus relaciones de empleo público por las leyes regionales
y ordenanzas que sobre la materia dicten las Asambleas Legislativas y los Concejos
Municipales en sus respectivas circunscripciones.
En base a lo expuesto, podemos concluir en que cada nivel
político-territorial de la estructura del Estado, cuenta en principio, con un sistema de
administración de recursos humanos que funciona de manera independiente y autónoma,
integrados los mismos por cuerpos de normas que condensan las condiciones en que ha de
prestarse el servicio, las cuales son de contenido variable, atendiendo a las
características propias de cada nivel de la administración, por lo que resulta
incompatible uniformar condiciones de trabajo, cuando los funcionarios o empleados que
para tales órganos prestan sus servicios están regulados por regímenes distintos, a
saber, la Ley de Carrera Administrativa Nacional o las Estadales, las Ordenanzas
Municipales sobre Personal, incluso la Ley Orgánica del Trabajo
Finalmente, no podemos dejar de mencionar dos hechos de gran
trascendencia en el ámbito laboral, por lo que respecta a los funcionarios públicos que
prestan sus servicios en la Administración Pública Nacional Centralizada, así como para
los Institutos Autónomos; situaciones éstas que consideramos por los efectos que de
ellas se derivan, harían también improcedente la solicitud gremial bajo análisis.
Estas circunstancias son las siguientes:
En primer término, el aumento salarial, así como el incremento
compensatorio, convenido para estos funcionarios, según acuerdo suscrito por
representantes del Ejecutivo Nacional, la Confederación de Trabajadores de
Venezuela (CTV), y la Federación Unitaria Nacional de Empleados Públicos
(Fedeunep), en fecha 25 de febrero del presente año; beneficios éstos que
posteriormente fueron recogidos en el Decreto Nº 1.786 de fecha 9 de abril del presente
año, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 36.181 del mismo
mes y año.
En tal virtud, mediante el referido Decreto quedaron aprobadas nuevas
escalas de sueldo, así como también un incremento compensatorio equivalente al cien por
ciento (100%) del sueldo del funcionario ajustado a las escalas aprobadas, y cuyo ámbito
de aplicación subjetivo engloba tanto a los funcionarios o empleados clasificados como
administrativos y de apoyo técnico, como los cargos clasificados que tengan como
requisito mínimo de ingreso ser profesional universitario o técnico superior.
Por otro lado, tenemos la circunstancia que en la actualidad se está
negociando el Proyecto de Convención Colectiva de Trabajo presentado al Ejecutivo
Nacional por la Federación Unitaria Nacional de Empleados Públicos (Fedeunep),
con arreglo a lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo y en el
Reglamento Parcial de la misma, la cual beneficiaría a los funcionarios que ocupan cargos
de carrera en la Administración Pública Nacional Centralizada e Institutos Autónomos,
abarcando incluso a los técnicos superiores y profesionales universitarios.
En base a los razonamientos expuestos, esta Procuraduría Delegada
Labora, concluye en que es improcedente la solicitud formulada por el Colegio de
Ingenieros de Venezuela en relación a la convocatoria de una Reunión Normativa
Laboral, para la rama de la Ingeniería, Arquitectura y Profesiones Afines, que
negociaría el Proyecto de Convención Colectiva de Trabajo por ellos presentado, a nivel
nacional para el sector público incluyendo la Administración Estadal y Municipal, así
como los entes descentralizados constituidos bajo formas de derecho privado.
9. LA CORTE PRIMERA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO ORDENO, A
LA CORPORACION DE DESARROLLO DE LA REGION
NORORIENTAL,
REENGANCHAR Y PAGAR LOS SALARIOS DEJADOS DE PERCIBIR
POR UN
TRABAJADOR, DESDE LA FECHA DEL DESPIDO HASTA LA DE SU
EFECTIVA
REINCORPORACION. DICHO ORGANISMO CONSULTA SI ES
PROCEDENTE EL
PAGO DE LOS SALARIOS COMPRENDIDOS ENTRE EL 29-6-94 Y
EL 4-5-95, POR
CUANTO EL TRABAJADOR PRESTO SUS SERVICIOS EN LA
EMPRESA
ELEORIENTE C.A. NO OBSTANTE HABER SIDO DESTITUIDO POR
ESA
CORPORACION EL 30 DE JULIO DE 1984.
Nº 1.374 de 1 de agosto de 1997
Debidamente analizada y revisada la consulta formulada, así como los
soportes de la misma, estima necesario, este Despacho realizar ciertas consideraciones.
De la documentación remitida, ciertamente se desprende que el
funcionario José Mujica fue destituido de la Corporación Regional de Desarrollo
(Corporiente) en fecha 30-07-84. Luego la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo,
mediante sentencia de fecha 19 de octubre de 1994, declaró con lugar la apelación
interpuesta contra la sentencia dictada por el Tribunal de Carrera Administrativa y
reforma dicha decisión, ordenando la reincorporación del querellante al cargo
desempeñado en el ente querellado, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde
la fecha de su ilegal retiro, hasta que se normalice su situación con la efectiva
reincorporación ordenada.
En acatamiento al fallo en referencia, se evidencia que en fecha
05-05-95, la Corporación acreditó, el reenganche del referido ciudadano; quedando en
cuestión, por resolver, el aspecto relativo al pago de los sueldos dejados de percibir,
punto central, objeto de esta Consulta.
Por su parte, refiere el Consultante que el funcionario Ingeniero José
Mujica, en el transcurso del tiempo en que se ventilaba este procedimiento prestó sus
servicios desde el 29-08-94 hasta el 04-05-95, para la empresa Eleoriente, C.A. (filial de
Cadafe), hecho éste que ha generado cierta confusión, en el sentido, si es procedente en
derecho, cancelar los sueldos comprendidos en ese lapso o si por el contrario debe
descontarse de los salarios dejados de percibir, los pagos recibidos por los servicios
prestados en la empresa Eleoriente, C.A.
Planteadas estas interrogantes forzosamente nos conduce a poner de
manifiesto que estamos ante el cumplimiento de una sentencia definitivamente firme. El
juicio es uno solo; la ejecución es una simple consecuencia de la terminación del
juicio, contra la autoridad de la cosa juzgada, no valen alegaciones tardías, por más
que se quiera destacar su carácter de orden público, ya que también son de orden
público las normas que tienen relación con la tramitación de juicios y el cumplimiento
fiel de las sentencias. Aceptar alegaciones después del período de ejecución sería
permitir el desacato a la autoridad que da la Ley a la cosa juzgada. Lo que ha sido
juzgado no puede ser removido bajo ningún pretexto. En los trámites de ejecución de un
fallo no pueden alterarse las disposiciones que la contienen, el cumplimiento de la
sentencia ejecutoriada debe ajustarse cabalmente a sus propios términos, sin que sea
posible modificarlo con la invocación de otros hechos; derechos o recursos.
En la ejecución no es procedente alterar, variar, cambiar o modificar
los términos de la sentencia, cuyo cumplimiento estricto se impone por encima de
cualquier circunstancia.
De manera que en la fase de ejecución no se pueden alegar nuevos
hechos o derechos que varían lo acordado en la dispositiva. Aceptarlo equivaldría a
revisar de nuevo la causa con la expectativa de pretender cambiar los términos de la cosa
juzgada.
A los fines de complementar la exposición anterior, es importante
destacar que el pago de los sueldos dejados de percibir constituye una indemnización que
debe pagársele al querellante como consecuencia de la ilegal actuación de la
administración. En tal caso, el sueldo funciona como la base de la indemnización, y ello
es considerado justo y equitativo por ser precisamente la suma dineraria que el
funcionario dejó de percibir, convirtiéndose en una obligación legalmente debida.
En atención a las consideraciones precedentemente expuestas este
Despacho concluye que:
En modo alguno la parte Consultante puede apartarse de lo estrictamente
acordado en el dispositivo del fallo que ha quedado definitivamente firme, sin agregarle
ni sustraerle añadidura de ninguna especie.
10. APLICABILIDAD DEL DECRETO Nº 3.245 DE 12
DE NOVIEMBRE DE 1993
AL PERSONAL, TANTO ACTIVO COMO AL EGRESADO, DEL
INSTITUTO
VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES.
Nº 585 de 5 de agosto de 1997
... El punto central de examen radica en establecer la aplicación o no del Decreto Nº
3.245, identificado supra, al personal del Instituto, consideramos que la
apreciación que resulte del análisis que se practique, se adaptaría a ambas
situaciones, esto es, englobaría sus efectos tanto para el personal activo como para el
egresado.
I. PLANTEAMIENTO DEL CASO
Antes de emitir opinión, estimamos conveniente enfocar nuestro estudio
en un breve análisis a la normativa legal aplicable, así como a los Decretos,
Resoluciones y demás documentación relativa a la situación in comento, para de
esta forma obtener una mayor comprensión sobre el asunto sometido a consulta.
Ubicándonos en el contexto de los hechos planteados, se observa que el
punto central del análisis radica en la aplicación o no del Decreto Presidencial Nº
3.245 de fecha 12 de diciembre de 1993, identificado supra , al personal activo que
labora en la Institución, así como para el personal que egresó por renuncia en el año
1994, acogiéndose a lo dispuesto en la Resolución Nº 798, emitida por el Consejo
Directivo el 27 de octubre de 1993, en la cual tomando como base los estudios
realizados por la Junta de Reestructuración acuerdan los parámetros para la liquidación
del personal administrativo y asistencial del Organismo; situación ésta, que ha generado
reclamaciones por parte del funcionariado, demandando del Instituto la puesta en vigencia
de las escalas salariales correspondientes, por considerar que tienen derecho a ello y la
cancelación de los montos adeudados por diferencias de sueldos, prestaciones sociales,
pensiones de jubilación y otros conceptos laborales.
De igual forma, resulta necesario hacer mención a las documentaciones
que en fecha 26 de abril de 1996 y 24 de abril de 1997, fueron consignadas por ante este
Despacho por el Comité de Trabajadores retirados con la finalidad de que sean tomadas en
consideración al momento de emitir el dictamen. En este sentido, producto de la revisión
efectuada a las mismas, se pudo evidenciar que contienen información estrechamente
relacionada con el caso, y en tal virtud, serán estimadas, a los fines de emitir el
pronunciamiento requerido.
II. ALEGATOS ESGRIMIDOS POR EL CONSULTANTE
Expresa el solicitante que existen limitaciones de naturaleza legal
para admitir la aplicación del Decreto Presidencial Nº 3.245, alegando al efecto que
dicho instrumento legal, contiene disposiciones, tales como los Artículos 4 y 5, que
contemplan condiciones de aplicabilidad, en cuyos supuestos de hecho encaja perfectamente
la situación del Instituto con relación a sus funcionarios, y entre otros señalan las
siguientes:
En primer lugar, las escalas de sueldo en él establecidas serán
aplicables en todos aquellos Organismos de la Administración Pública que hayan puesto
en vigencia las escalas dispuestas en el Decreto Nº 2.039 de fecha 26 de diciembre de
1991 (Artículo 4).
Al respecto acotan, que el Instituto no instauró las escalas
salariales dispuestas en el Decreto Nº 2.039 de fecha 26 de diciembre de 1991, publicado
en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 34.872 del 31 de diciembre del
mismo año; escalas éstas que entraron en vigencia a partir del 1º de enero de 1992, por
cuanto dicho Decreto los excluyó de conformidad con lo preceptuado en sus Artículos 3 y
6 ejusdem, cuyas disposiciones textualmente expresan:
"Artículo 3º: Las escalas de sueldos a que se refieren los
artículos 1º y 2º del presente Decreto serán aplicadas sólo en los organismos que
forman parte de la Administración Pública Central y en los Institutos Autónomos cuyos
regímenes de administración de personal se rijan exclusivamente por la Ley de Carrera
Administrativa".
"Artículo 6º: Queda excluido del presente Decreto el personal de
los órganos o antes de la Administración Pública Central o Institutos Autónomos, que
hayan firmado con sus respectivos organismos Actas-Convenios, Acuerdos o Contratos
Colectivos que contengan aumentos de sueldos, o se les hubiere aprobado escalas
especiales".
En concordancia con lo dispuesto en el Artículo 3, consideran que
fueron excluidos del ámbito de aplicación, ya que el personal no sólo se rige por la
Ley de Carrera Administrativa, sino también por la Ley Orgánica del Trabajo; y a tenor
de lo previsto en el Artículo 6, de igual forma están excluidos, ya que el Instituto
suscribió con la Federación de Trabajadores de la Salud (Fetrasalud) una
convención colectiva de trabajo, a la cual otorgaron efecto retroactivo a partir del 01
de enero de 1992.
En segundo lugar, esgrimen que las escalas salariales del Decreto Nº
3.245, a tenor de lo dispuesto en su Artículo 5, no serán aplicadas para categorías de
cargos u organismos con escalas especiales de remuneración, ni en organismos sujetos a
procesos de privatización.
En este sentido, sostienen que para el momento de la entrada en
vigencia del Decreto, el instituto tenía en práctica escalas de remuneración diferentes
al resto de los Organismos de la Administración y, aunado a ello, se había iniciado el
Proceso de reestructuración, situaciones éstas concurrentes para impedir la aplicación
del Decreto en cuestión.
III. ANALISIS DE LA SITUACION Y OPINION DE LA PROCURADURIA
En base a lo expuesto, considera este Despacho que el estudio del caso
tal y como ha sido planteado, debe necesariamente enfocarse desde dos puntos de vista, a
saber:
1. El relativo a la no aplicación del Decreto Nº 2.039.
2. El concerniente a la procedencia o no del Decreto Nº 3.245.
1. Comenzando por el primero de los aspectos señalados, no comparte
esta Procuraduría Delegada Laboral, los criterios legales esbozados por el consultante
para fundamentar el no haber puesto en vigencia las escalas salariales dispuestas en el
Decreto Nº 2.039.
En tal sentido, debemos destacar que el Instituto Venezolano de los
Seguros Sociales, es un Instituto Autónomo con personalidad jurídica y patrimonio
propio, distinto e independiente del Fisco Nacional, tal y como expresamente lo establece
la Ley del Seguro Social y su Reglamento General. En consecuencia, que forma parte de la
Administración Pública Nacional Descentralizada y en razón de ello, los funcionarios
administrativos que para él prestan servicios, están regidos por las disposiciones
contenidas en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, normativa ésta
que pauta el estatuto jurídico para los funcionarios en su relación de empleo público.
De manera pues que, mal puede señalarse que estos empleados se rigen también por la Ley
Orgánica del Trabajo.
De igual forma, especial mención merece en este aspecto lo preceptuado
en el Artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, el cual expresamente señala que los
funcionarios públicos se rigen por sus normas de "Carrera Administrativa" en
todo lo relativo al ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, estabilidad, régimen
jurisdiccional y sistemas de remuneración: y gozarán de los beneficios acordados por
dicha Ley, en todo lo no previsto en aquellos ordenamientos, consagrando para los
funcionarios o empleados públicos que desempeñen cargos de carrera el derecho a la
negociación colectiva, a la solución pacífica de los conflictos y a la huelga.
De lo previsto en la norma comentada supra, no puede entenderse
que la Ley Orgánica del Trabajo sea supletoria de las normas estatutarias que rigen al
funcionario público.
En base a lo expuesto no puede proferirse que los funcionarios al
servicio del Instituto se rigen por la Ley de Carrera Administrativa y la Ley Orgánica
del Trabajo, tal y como lo señala el consultante.
En lo que respecta a la interpretación dada al Artículo 6 del
Decreto, tampoco constituye un argumento legal valedero, por cuanto la convención
colectiva de trabajo que señalan fue suscrita entre el Instituto y Fetrasalud en
fecha 11 de agosto de 1992, y la disposición en cuestión va referida expresamente a
aquellos entes de la Administración Pública Central e Institutos Autónomos que para la
entrada en vigencia del Decreto, esto es, el 01 de enero de 1992, hubieren firmado
convenciones colectivas de trabajo. Es evidente que dicha exclusión se incorpora, en
razón de que como consecuencia de la negociación colectiva se acuerdan aumentos de
sueldos, y de ser así, aunado al que acuerda el Decreto, los funcionarios recibirán
doble aumento.
2. En cuanto a los criterios esbozados por el solicitante para
fundamentar la no aplicación del Decreto Nº 3.245 de fecha 17 de noviembre de 1993, no
son compartidos por este Despacho, por las razones que de seguidas acotamos.
Si bien el dispositivo legal en estudio prevé en su Artículo 4, que
las escalas salariales serían aplicables en aquellos organismos de la Administración
Pública que hubieren puesto en vigencia las escalas dispuestas en el Decreto Nº 2.039 de
fecha 26 de diciembre de 1991, como apuntáramos precedentemente, estimamos que los
argumentos o razones expuestos no son legalmente valederos para no haber puesto en
vigencia lo ordenado por el referido Decreto.
De igual forma, señalar que otra de las limitantes para aplicar el
Decreto Nº 3.245 se establece en base a lo previsto en su Artículo 5, en forma alguna
puede ser aceptado, pues, las diferencias en las escalas de remuneración simplemente
obedecen al hecho de haber otorgado un aumento salarial producto de la suscripción de una
convención colectiva de trabajo, ocho (8) meses después de la entrada en vigencia del
Decreto Nº 2.039, a cuyo aumento le confirieron efecto retroactivo a partir del 01 de
enero de 1992.
Asimismo, se observa de las documentales remitidas, que el Consejo
Directivo en Resolución Nº 322 de fecha 12 de julio de 1995, acordó la asignación de
sueldos al personal de alto nivel y no clasificados (grado 99), adaptándose en este
sentido a las tablas de salario para esta categoría de funcionarios de conformidad con
las normas para la implantación del Decreto Nº 3.245, elaboradas al efecto por la
Oficina Central de Personal y la Oficina Central de Presupuesto.
De esta manera se evidencia, que el Decreto al cual nos venimos
refiriendo fue aplicado en el Instituto, pero parcialmente, es decir, los aumentos de
sueldos decretados fueron otorgados exclusivamente a esa categoría de funcionarios.
Por último, el considerar como causa para no implementar las escalas
salariales ordenadas en el Decreto Nº 3.245, el hecho de que el Instituto para tal
oportunidad se encontraba en proceso de reestructuración, circunstancia excluyente de
conformidad con el prenombrado Artículo 5, no es procedente.
Así encontramos, que la mencionada disposición legal alude
exclusivamente a los organismos sujetos a proceso de privatización, y esto es así
cuando textualmente señala:
"Las escalas de sueldos establecidas en los artículos 1º y
2º del presente Decreto no se aplican a aquellas categorías de cargos u organismos que
tengan escalas especiales de remuneración ni los organismos sujetos a proceso de
privatización". (Destacado nuestro).
Pues bien, para la entrada en vigencia del Decreto, el Instituto
Venezolano de los Seguros Sociales no se encontraba, ni en ninguna otra oportunidad ha
sido sometido a proceso de privatización.
Pensamos, que la representación del ente lo que quiere significar es
el hecho de que para la época en que correspondía poner en vigencia el Decreto, el
Instituto se encontraba en proceso de reestructuración, lo cual en la práctica tampoco
ocurrió, ya que para el 01 de enero de 1994 el Consejo Directivo de la Institución se
encontraba en plenitud de funciones.
En tal virtud, es oportuno hacer referencia al desarrollo de los
procesos de reestructuración a los cuales ha sido sometido el ente en referencia.
Así encontramos, que en fecha 26 de febrero de 1992, se promulga la
Ley de Reestructuración del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales;
publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 34.921 de fecha 12 de
marzo de 1992. Para el cumplimiento de las atribuciones conferidas a la Comisión de
Reestructuración, creada a tales efectos, le fue concedido un plazo de ciento ochenta
(180) días, contados a partir de la fecha de instalación de la referida Comisión.
Posteriormente, mediante Decreto Nº 2.510 de fecha 26 de agosto de
1992, publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.049 de fecha 15 de septiembre del mismo año,
se prorroga por ciento ochenta (180) días, el lapso de duración de la comisión especial
creada, a los fines de concretar el señalado proceso, lapso que de igual forma feneció,
sin dar oportunidad para una nueva prórroga; de lo cual se deduce que dicho proceso
concluyó, retomando nuevamente el Consejo Directivo del Instituto el ejercicio de sus
funciones.
El 1º de marzo de 1995, el Presidente de la República promulga el
Decreto Nº 574, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 35.663
de fecha 02 del mismo mes y año, en el cual se ordena nuevamente la reestructuración del
Instituto, estableciéndose un lapso de ciento ochenta (180) días para la ejecución del
proceso, contados a partir de la instalación de la comisión ut supra señalada,
pudiendo prorrogarse dicho plazo por ciento ochenta (180) días más, previa aprobación
del Presidente de la República.
De las consideraciones expuestas se desprende que el Instituto
Venezolano de los Seguros Sociales, no se encontraba en proceso de reestructuración
para la época en que entra en vigencia el Decreto Nº 3.245 al cual hemos venido haciendo
referencia.
Aunado a lo expuesto, no puede restarse importancia a la serie de Actas
-relativas a la situación planteada- suscritas por las autoridades del Organismo, no
sólo con las Organizaciones Sindicales representativas de los funcionarios, sino también
con representantes del Ejecutivo Nacional, de cuyo contenido se desprende el
reconocimiento expreso a favor de los funcionarios de conferirles los aumentos previstos
en el tantas veces mencionado Decreto Nº 3.245, y en los que sólo indican como causa
para no haberlos aplicado a la fecha, el no contar con los recursos económicos
necesarios, esperando en consecuencia, la aprobación por parte del Congreso de la
República de los créditos solicitados.
De tales documentos podemos mencionar como uno de los más importantes
el Acta de fecha 26 de septiembre de 1994, suscrita por los Ministros del Trabajo y de
Sanidad y Asistencia Social y por los representantes del Comité Ejecutivo de la Confederación
de Trabajadores de Venezuela; en la que se acuerda entre otros puntos el compromiso de
cancelar las deudas pendientes, establecidas en convenios colectivos, Decretos
Presidenciales y por vías legislativas para los trabajadores del sector salud, de
acuerdo a un cronograma de pagos que elaboraría una Comisión integrada por los
representantes de los trabajadores en cada institución y las autoridades de los
organismos correspondientes.
En ejecución de lo dispuesto en el comentado documento, en fecha 24 de
octubre del mismo año, representantes del Instituto y Fetrasalud, suscriben
un Acta en la que se acuerda con respecto a la implantación de las escalas salariales
contenidas en el Decreto Presidencial Nº 3.245, que los pagos concernientes a dicho
concepto serían cancelados tan pronto el Congreso de la República aprobara e hiciere
efectivo los créditos presupuestarios solicitados para cubrir los costos que tales
aumentos ocasionan.
De igual forma, podemos citar las Actas de fechas 14 de noviembre y 26
de diciembre de 1996, respectivamente, en las cuales la máxima autoridad del Instituto,
no sólo reconoce el derecho a los ex-funcionarios que renunciaron de conformidad con la
Resolución Nº 798, sino que también acuerdan comenzar con los trámites pertinentes
para el recálculo de los conceptos reclamados e incluso fijarle la oportunidad para la
cancelación de los mismos.
De manera pues, que la suscripción de estos acuerdos implican un
reconocimiento expreso del derecho reclamado, sin que para dicha oportunidad aleguen las
autoridades representativas del Instituto la inaplicabilidad del Decreto bajo estudio.
IV. CONCLUSIONES
En base a las consideraciones de hecho y de derecho expuestas a lo
largo del desarrollo del presente estudio, este Despacho concluye en lo siguiente:
1. No son procedentes las aludidas limitaciones de naturaleza legal
esgrimidas por el consultante y que a su criterio impiden la puesta en vigencia de las
escalas salariales dispuestas en el Decreto Nº 3.245 de fecha 12 de noviembre de 1993,
publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.368 de fecha 27 de diciembre del mismo año.
2. Procede para el personal activo del Instituto la cancelación de las
diferencias de sueldo generadas por la no aplicación de los incrementos salariales
ordenados por el Decreto en la oportunidad legal correspondiente.
3. En cuanto al personal que egresó del Organismo por haberse acogido
a la Resolución Nº 798 de fecha 27 de octubre de 1933, emanada del Consejo Directivo, la
cancelación de las diferencias por concepto de prestaciones sociales, las cuales se
originan como consecuencia de no haber tomado en cuenta en el sueldo base para el cálculo
de las mismas, el aumento de sueldo ordenado en el Decreto Nº 3.245; será procedente
para ellos, siempre que las renuncias se hubieren producido en fecha posterior a la
entrada en vigencia del Decreto.
11. APLICABILIDAD DE LA LEY DEL ESTATUTO
SOBRE EL REGIMEN DE
JUBILACIONES Y PENSIONES DE LOS
FUNCIONARIOS O EMPLEADOS DE
LA ADMINISTRACION PUBLICA NACIONAL, DE
LOS ESTADOS Y DE LOS
MUNICIPIOS, A QUIENES PRESTAN SUS
SERVICIOS PERSONALES AL
INSTITUTO DE PREVISION Y ASISTENCIA
SOCIAL PARA EL PERSONAL
DEL MINISTERIO DE EDUCACION.
(Nº 1.517 de 27 de agosto de 1997)
El Artículo 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República, regidora de las funciones de este Organismo dispone:
"La Procuraduría General de la República asesorará a la
Administración Pública Nacional a requerimiento por escrito del Presidente de la
República o de los Ministros y dictaminará sobre todos aquellos asuntos que, por
disposición legal, deben ser sometidos a su estudio e informe" (Destacado
nuestro).
Del Artículo transcrito se deduce que la asesoría de este Organismo
como ente consultivo de la Administración Pública Nacional, se hace a instancia por
escrito del Presidente de la República o de algún Ministro y no de otro funcionario o
particular.
No obstante lo anterior y en aras de colaboración, por tratarse de una
Institución adscrita al Ministerio de Educación cuya función es prestar un servicio
público, únicamente por esta ocasión este Despacho pasa a emitir opinión sobre el
referido asunto.
I
Analizada la solicitud formulada y antes de emitir el
correspondiente pronunciamiento resulta necesario efectuar ciertas consideraciones de
orden legal:
La Constitución y las leyes delimitan las competencias de los Poderes
Públicos Territoriales. El Artículo 136 de la Constitución señala las materias que son
competencia del Poder Nacional; así tenemos que por disposición expresa de la referida
norma, lo relativo a la "Previsión y Seguridad Social" dentro de la cual
se incluye el Derecho a la Jubilación, forma parte de la figura que en doctrina se
conoce con el nombre de Reserva Legal, por tanto, sólo puede ser desarrollada por Ley
Nacional.
Recientemente jurisprudencia de nuestro máximo Tribunal sostiene:
"... que todas las actividades enunciadas en el Artículo 136
de la Constitución forman parte de la denominada Reserva Legal, y por lo tanto de
regulación exclusiva a través de Ley formal, de conformidad con el Artículo 139 del
mismo texto"..., corresponde al Congreso legislar sobre las materias de la
competencia nacional...". Ratifica lo anterior igualmente el numeral 24 del artículo
136 al atribuir al Poder Nacional y concretamente al Congreso, la legislación relativa a
todas las materias de la competencia nacional. Agrega el fallo, que las actividades
comprendidas dentro de las atribuciones del Poder Nacional no pueden admitir regulación
directa o inmediata a través de textos normativos subalternos a la Ley..." (Sentencia
de fecha 16 de julio de 1996 emanada de la Sala Política Administrativa de la Corte
Suprema de Justicia.
Ahora bien, el Poder Legislativo en ejercicio de la potestad que le
confiere el artículo 136 de la Constitución, y en atención a los mandatos contenidos en
el artículo 122 ejusdem y el artículo 2 de la Segunda Enmienda, dicta la Ley
del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados
de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios.
Mediante dicho Instrumento Legal, el legislador pretende con vista al
mandato constitucional, resolver de manera definitiva la problemática de las
jubilaciones, ya que la misma regula todo lo relativo a la jubilación y pensión de todas
aquellas personas calificadas como funcionarios o empleados al servicio de cualesquiera de
los organismos previstos en el artículo 2 de la Ley, salvo aquellos expresamente
excluidos.
Carácter de la Ley del Estatuto
Podemos señalar que la misma tiene el carácter de Orgánica,
por disposición Constitucional encontrando la base de tal argumento en el artículo 163
de la Constitución, el cual define lo que ha de entenderse por Ley Orgánica al
establecer textualmente lo siguiente:
Son leyes orgánicas las que así denomina esta Constitución y
las que sean investidas con tal carácter por la mayoría absoluta de los miembros de cada
Cámara al iniciarse en ellas el respectivo proyecto de Ley".
La transcrita disposición legal distingue 2 grupos, a saber:
a) Ley Orgánica por denominación constitucional.
b) Ley Orgánica por investidura parlamentaria.
Por su parte el artículo 2 de la Enmienda Constitucional Nº 2
expresa:
"El beneficio de la jubilación o de pensión se regulará en
una Ley Orgánica a la cual se someterán todos los funcionarios o empleados
públicos al servicio de la Administración Central o Descentralizada de la República, de
los Estados o de los Municipios" (Destacado nuestro).
La norma precedentemente transcrita, es clara, precisa y taxativa al
atribuirle a la Ley del Estatuto el carácter de Ley Orgánica. En consecuencia; aun
cuando el Legislador al promulgarla omitiera el calificativo de Orgánica, nada
obsta para que se considere como tal, en virtud de que dicho carácter es inmodificable
por voluntad del parlamento, pues su organicidad deviene por denominación constitucional,
es decir, de la valoración del Constituyente.
Ambito de aplicación
Los artículos 1 y 2 de la Ley in comento, precisan su
ámbito de aplicación; delimitando el primer artículo, el ámbito subjetivo, es decir, a
quienes se aplica la Ley, indicando que será a los funcionarios y empleados de los
organismos a que se refiere el artículo 2 ibidem. Por su parte, el mencionado
artículo 2 delimita el ámbito objetivo, en sentido de determinar a qué organismo se
aplica la Ley, esto es:
1. Los Ministerios, Oficinas Centrales de la Presidencia y demás
organismos de la Administración Central de la República.
2. Procuraduría General de la República.
3. Consejo Supremo Electoral.
4. Consejo de la Judicatura
5. La Contraloría General de la República.
6. Fiscalía General de la República.
7. Los Estados y sus Organismos Descentralizados.
8. Los Municipios y sus organismos descentralizados.
9. Los Institutos Autónomos y las empresas en las cuales algunos de
los organismos del sector público tengan por lo menos el 50% de su capital.
10. Las Fundaciones del Estado.
11. Las Personas Jurídicas de Derecho Público con formas de
sociedades anónimas.
12. Los demás entes descentralizados de la Administración Pública
Nacional, de los Estados y los Municipios.
Sobre el particular es oportuno advertir, que la Corte Suprema de
Justicia en reiterada jurisprudencia declaró la nulidad de los numerales 3, 4, 5 y 6 del
artículo 2 de la prenombrada Ley por considerar que son órganos con autonomía
funcional, y si bien forman parte de la Administración Pública Nacional, no se encuadran
dentro de la Administración Central o Descentralizada por lo que su inclusión en la Ley
del Estatuto viola el contenido del artículo 2 de la Enmienda Constitucional Nº 2. De
ello se infiere, que estos entes, a saber, el Consejo Supremo Electoral, el Consejo de la
Judicatura, la Contraloría General de la República y la Fiscalía General de la
República, están excluidos del ámbito de aplicación de la Ley del Estatuto.
De tal manera, que fue indiferente para el legislador fijar el ámbito
de aplicación de esta Ley tan especial, al englobar por ejemplo a los empleados o
funcionarios de los Municipios conjuntamente con los trabajadores de las empresas del
Estado, independientemente de que se tratara de categorías conceptuales, económicas,
sociales e incluso políticas, totalmente distintas; respondiendo así al fin perseguido
por el constituyente en la Enmienda Nº 2 de la Constitución, de que fuera un texto
único y uniforme el que regulara a todos los empleados o funcionarios al servicio del
Estado, sin hacer ningún tipo de distinción.
Con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto, el Régimen de
Jubilaciones y Pensiones para los funcionarios o empleados al servicio de la
Administración Pública Nacional, Estadal o Municipal, sólo ha de regirse por dicha Ley,
no pudiendo ser objeto de regímenes distintos, a excepción de las situaciones
expresamente preceptuadas por el Legislador con lo cual el citado texto legal derogó
tácitamente toda la normativa provisional dictada hasta esa fecha.
Efectivamente, la Ley del Estatuto al regular lo concerniente a las
Jubilaciones y Pensiones de todas aquellas personas calificadas como funcionarios o
empleados públicos y que presten servicio en cualesquiera de los organismos indicados en
su artículo 2, viene a constituir una Ley especial; por lo que al entrar en vigencia
queda sin efecto toda la normativa que existía anteriormente y que hasta esa fecha
habían sido sancionadas con la finalidad de llenar el vacío creado por la pasividad del
Legislador al no ejercer la facultad otorgada por la Constitución para dictar la
respectiva Ley que normara tal beneficio, originando así la creación de ordenamientos
jurídicos de carácter sublegal.
No obstante, se debe precisar que la ley bajo estudio, consagra
excepciones que responden a supuestos especiales que exigen diferente regulación y que no
deben confundirse en cuanto a su alcance.
La primera excepción la encontramos en el artículo 4 a través del
cual, se declaran exceptuados de manera definitiva y con carácter permanente:
a) Aquellos organismos (no obstante encontrarse dentro de los supuestos
del Artículo 2) o categoría de funcionarios o empleados cuyo régimen de jubilación o
pensión estén consagrados en leyes nacionales.
b) Las empresas del Estado y demás personas de derecho público con
forma de sociedades anónimas que hayan establecido sistema de jubilación o pensión en
ejecución de dichas leyes.
Sin embargo, aún en estos casos estos regímenes o sistemas quedan
condicionados por la propia Ley a:
a) Hacerse contributivos en forma gradual y progresiva, mensualmente o
al finalizar la relación laboral, de acuerdo a las respectivas leyes (si lo permiten
dichas leyes o, de no ser así, en una ulterior reforma de las mismas) y,
b) Equiparar los beneficios de los jubilados o pensionados a lo
dispuesto en la "Ley del Estatuto", si fueren inferiores.
Otro caso de excepción lo prevé el artículo 27, y es el relativo a
aquellos regímenes de jubilaciones y pensiones establecidos a través de convenios o
contratos colectivos celebrados antes de su promulgación, los cuales permanecerán
vigentes, porque no hubiera podido ser de otro modo, sin embargo, aquellos también le son
aplicables las condiciones antes descritas, como es, el que se hagan contributivos en
forma gradual y progresiva de acuerdo con lo que establezca el Reglamento de la Ley, pero
solamente en la oportunidad en que se discutan los convenios o contratos colectivos. En
cuanto a los beneficios cualquiera que ellos sean, si por el contrato o convenio, son
inferiores a la Ley deben equipararse a los consagrados en ella.
En razón de constituir la Ley del Estatuto el único instrumento legal
que regula de manera definitiva el derecho a la jubilación de los funcionarios o
empleados al servicio de la Administración Pública, el legislador a fin de proteger los
llamados derechos adquiridos que pudieron generarse con anterioridad a la vigencia de la
Ley, prevé en su artículo 26 que "quedan en vigor las jubilaciones y pensiones
acordadas antes de su existencia dentro de nuestro Ordenamiento Jurídico".
II
Concluido el estudio de la tan aludida Ley del Estatuto, resulta
forzoso para el caso que nos ocupa, analizar la situación que en este aspecto confronta
el personal que labora para el Instituto de Previsión y Asistencia Social para el
Personal del Ministerio de Educación.
El referido Instituto en su reglamentación interna, se rige por un
Estatuto Orgánico promulgado en el año 1959 por una Junta de Gobierno, el cual no tiene
rango de Ley Orgánica. Por otra parte, se debe aclarar que el Decreto que lo crea no
puede ser considerado como un Decreto Ley, en virtud de que su contenido para el momento
de dictarse, no era de la competencia legislativa sino ejecutiva, por lo que no se puede
atribuir el calificativo de orgánico; aunado ello a que toda la teoría referida a las
leyes orgánicas se desarrollan a partir del año 1961, con posterioridad a la fecha en la
que sancionara el Estatuto mencionado ut supra.
El 7 de diciembre de 1982, el Consejo Directivo del Instituto,
previa aprobación del Ministerio de Educación, dicta un Reglamento sobre Jubilaciones y
Pensiones para su personal Administrativo, según atribución conferida por el artículo
47 del Estatuto Orgánico que lo rige. La referida disposición solamente faculta al
Consejo Directivo para dictar los reglamentos internos que sean necesarios para la debida
aplicación del Estatuto, y no para la regulación de materias que como la jubilación son
de la Reserva Legal. Siendo por lo tanto aplicable para el personal del Instituto, en lo
concerniente a la jubilación la normativa contenida en la Ley del Estatuto.
III. CONCLUSIONES
En base a las consideraciones precedentemente expuestas, podemos
señalar lo siguiente:
Siendo el espíritu y propósito del Constituyente que sólo por Ley
Nacional o Formal puede regularse el derecho a la jubilación; sosteniéndolo así
incluso, la doctrina y la jurisprudencia, se debe concluir que la Ley del Estatuto por su
propia naturaleza prevalecerá sobre cualquier normativa sublegal, dictada respecto a la
materia de la jubilación y pensión para los funcionarios y empleados al servicio de los
organismos y entes que regula, derogando así toda Ley, reglamento, u otras normas
dictadas sobre el particular, aseverando con gran margen de acierto que ésta debe
aplicarse -(dentro de su ámbito)- con preferencia a otras leyes que reglamenten el
beneficio por mandato directo de la Constitución Nacional.
En este sentido, por ser el Instituto de Previsión y Asistencia
Social para el Personal del Ministerio de Educación, un ente que forma parte de la
Administración Pública Nacional Descentralizada, Instituto Autónomo creado por Decreto
Nº 513 de fecha 9 de enero de 1959, se entiende que el personal que labora para dicho
Organismo se ubica en el ámbito de aplicación subjetiva señalado en la Ley del
Estatuto, por lo que le es aplicable su contenido, toda vez que no se encuentran
enmarcados dentro de los supuestos de excepción consagrados en la misma.
No obstante ello, y de conformidad con el artículo 26 de la Ley ibidem,
permanecerán vigentes todas aquellas pensiones y jubilaciones otorgadas hasta el 21
de junio de 1985, fecha ésta en que entra en vigencia la Ley del Estatuto, en aras de
mantener la equidad y el buen sentido de la Justicia.
12. PROCEDENCIA DEL PAGO DE HORAS
EXTRAORDINARIAS PARA EL
PERSONAL DE MANTENIMIENTO Y CHOFERES DE LA
PROCURADURIA
GENERAL DE LA REPUBLICA TOMANDO EN
CONSIDERACION QUE
PRESTAN SUS SERVICIOS EN UN HORARIO DE 24 HORAS
CON DESCANSO
DEL DIA SIGUIENTE, A PESAR DE QUE EL HORARIO
QUE RIGE LA
INSTITUCION ES DE 8:00 A.M. A 12:00 M. Y DE
1:30 P.M. A 4:30 P.M.
Nº 337 de 19 de setiembre de 1997
Antes de emitir la opinión que dicho asunto merece, estimamos
conveniente efectuar algunas consideraciones de orden legal relativas a la jornada de
trabajo.
I
El artículo 189 de la Ley Orgánica del Trabajo, dispone:
Se entiende por jornada de trabajo el tiempo durante el cual el
trabajador está a disposición del patrono y no puede disponer libremente de su actividad
y de sus movimientos.
"Se considera que el trabajador está a disposición del patrono
desde el momento en que llega al lugar donde deba efectuar su trabajo, o donde deba
recibir órdenes o instrucciones respecto al trabajo que se ha de efectuar en cada día,
hasta que pueda disponer libremente de su tiempo y de su actividad".
Del texto de la transcrita disposición se desprende lo que debemos
entender por jornada de trabajo, siendo la misma el lapso durante el cual el trabajador
debe poner su fuerza de trabajo a la disposición del empleador, independiente de que
ésta la utilice o no.
De igual forma indica la norma, el momento en que se inicia la jornada
así como el momento en que ésta finaliza, señalando al respecto, que la jornada de
trabajo se inicia desde el momento en que el trabajador llega al lugar donde debe efectuar
el trabajo o en el que debe recibir las órdenes o instrucciones respecto al trabajo que
ha de efectuar cada día; y el momento de la terminación será aquel en que el trabajador
pueda disponer libremente de su tiempo y de su actividad.
Ahora bien, la constante evolución y desarrollo de las relaciones
laborales, ha traído como consecuencia que el legislador actuando en tutela y protección
del trabajador, haya establecido ciertos límites a las condiciones mediante las cuales el
trabajador debe prestar el servicio, y uno de sus límites lo constituye precisamente el
número máximo de horas que el trabajador puede estar a disposición de su patrono.
En tal sentido, la Ley establece en el Artículo 195 los topes máximos
de la jornada, y textualmente expresa:
Salvo las excepciones previstas en esta Ley, la jornada diurna no
podrá exceder de ocho (8) horas diarias, ni de cuarenta y cuatro (44) semanales; la
jornada nocturna no podrá exceder de siete (7) horas diarias, ni de cuarenta (40)
semanales; y la jornada mixta no podrá exceder de siete y media ( 7 1/2) horas por día,
ni de cuarenta y dos (42) por semana.
Se considera como jornada diurna la cumplida entre las 5:00 am y las
7:00 pm.
Se considera como jornada nocturna la cumplida entre las 7:00 pm y las
5:00 am.
Se considera como jornada mixta la que comprende períodos de trabajos
diurnos y nocturnos.
Cuando la jornada mixta tenga un período nocturno mayor de cuatro (4)
horas, se considerará como jornada nocturna".
De manera pues, que la disposición in comento, no sólo
prevé el tope máximo de labores permitido legalmente, sino que además establece los
límites diarios y los horarios que comprenden las diversas clases de jornada.
En este aspecto y por el contenido de la norma en análisis, resulta
necesario aclarar que no debe confundirse "Jornada máxima diaria" con
"Jornada ordinaria de trabajo" pues la norma viene orientada al
establecimiento de un máximo de horas, lo que constituye la primera de las indicadas, es
decir, la jornada máxima de trabajo, implicando esto que no necesariamente tienen que
coincidir ambos conceptos, ya que convencionalmente puede el trabajador y patrono acordar
como condición de trabajo una jornada que pudiere resultar en números menor al tope
máximo, constituyendo ésta la jornada ordinaria de trabajo.
Ahora bien, así como la Ley regula lo relativo a la jornada máxima de
trabajo, de igual manera prevé circunstancias, de excepción a dicho régimen, pudiendo
mencionarse entre otros, el preceptuado en los artículos 202 y 203 de la Ley Orgánica
del Trabajo, los cuales en su texto disponen:
Artículo 202: El límite de la jornada ordinaria
podrá ser elevado en caso de accidente ocurrido o inminente o en caso de trabajo de
urgencia que deban efectuarse en las máquinas o en las instalaciones o en otros casos
semejantes de fuerza mayor, pero solamente en la medida necesaria para evitar que la
marcha normal de la empresa sufra una perturbación grave.
Parágrafo Unico: El trabajo que exceda de la jornada ordinaria
se pagará como extraordinario.
Artículo 203: Los trabajadores podrán ser requeridos a
trabajar por encima del límite de la jornada ordinaria para recuperar las horas de
trabajo perdidas a causa de interrupciones colectivas del trabajo debidas a:
1. Causas accidentales y casos de fuerza mayor; y
2. Condiciones atmosféricas.
En tales casos la recuperación se efectuará conforme a las reglas
siguientes:
a) Las recuperaciones no podrán hacerse sino durante un máximo de
veinte 820) días cada año y deberán ser ejecutadas dentro de un plazo razonable; y
b) La prolongación de la jornada de trabajo no podrá exceder de una
81) hora diaria para cada trabajador.
Por el trabajo compensatorio de las horas perdidas, el trabajador
percibirá la remuneración ordinaria correspondiente a dichas horas."
Para tales casos podemos observar, que si bien se trata de labores
ejecutadas fuera de los límites de la jornada máxima, el Legislador establece esa
flexibilidad pero sólo si se trata exclusivamente de los supuestos contemplados en las
normas expuestas, exigiendo incluso autorización expresa por parte de las autoridades
administrativas del trabajo.
Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 196 ibidem,
patrono y trabajadores pueden acordar una jornada diaria de nueve (9) horas, si exceden de
las cuarenta y cuatro semanales, a los fines de que los trabajadores disfruten de dos (2)
días completos de descanso en cada semana.
En este orden de ideas podemos señalar con exactitud, que la
prestación de servicios que se prolongue más allá de la jornada ordinaria de trabajo,
darán lugar al denominado "trabajo extraordinario" o "labores en horas
extraordinarias", las cuales implican un pago con los recargos establecidos en la Ley
o los pactados en las Convenciones Colectivas de Trabajo.
Sin embargo, este tipo de labores además de generar a favor del
trabajador una remuneración adicional, reviste también un carácter excepcional, por
cuanto sólo proceden en las circunstancias expresamente previstas en la Ley, requiriendo
incluso autorización previa por parte del Inspector del Trabajo de la jurisdicción,
debiendo estar sometidas a limitaciones en el tiempo, es decir, no pueden ser de carácter
permanente.
Sobre el particular reza el artículo 207 lo siguiente:
"La jornada ordinaria podrá prolongarse para la prestación de
servicios en horas extraordinarias mediante permiso del Inspector del Trabajo. La
duración del trabajo en horas extraordinarias estará sometida a las siguientes
limitaciones:
a) La duración efectiva del trabajo, incluidas las horas
extraordinarias, no podrá exceder de diez (10) horas diarias salvo en los casos previstos
por el capítulo II de este título; y
b) Ningún trabajador podrá trabajar más de diez (10) horas
extraordinarias por semana, ni más de cien (100) horas extraordinarias por año.
En base a las disposiciones comentadas, podemos concluir que las
normas que regulan la duración máxima de la jornada de trabajo son de estricto orden
público y en consecuencia, de estricta observancia por parte de los patronos como de los
trabajadores, haciéndolos sujetos pasivos de medidas sancionatorias cuando se violentan
las mismas.
II
Ubicándonos en el contexto del caso consultado, el horario oficial que
impera para empleados y obreros de este Organismo es de siete (7) horas diarias,
comprendidas en el horario de 8:00 am a 12:00 m y de 1:30 pm. lo que equivale a treinta y
cinco (35) horas semanales de lunes a viernes, contemplando ésta la jornada ordinaria de
trabajo.
Ahora bien, el personal de mantenimiento y choferes, labora en un
horario de trabajo de 24 x 24, entendiéndose de acuerdo a la información suministrada,
que por cada día completo de labor prestada (24 horas) disfrutan de un día completo de
descanso (24 horas).
Sin embargo, no señala la consultante en qué días o en cuántos
días a la semana prestan ese servicio; información ésta que resulta importante a los
fines de establecer el quantum de horas semanales laboradas, así como determinar
si procede o no el pago de horas extraordinarias.
Por otra parte, tal y como lo apuntáramos precedentemente, debe
analizarse el aspecto relativo a la jornada ordinaria de trabajo, pues el concepto de horas
extraordinarias viene estrechamente ligado al de jornada ordinaria, y en este
sentido, necesariamente debemos abordar lo que sobre el particular establece la
Convención Colectiva de Trabajo que ampara a los obreros al Servicio de la
Administración Pública.
Al respecto, la Convención Colectiva de Trabajo suscrita por el
Ejecutivo Nacional y la Federación Nacional de Obreros Dependientes del Estado (Fenode),
la cual ampara a los obreros que prestan sus servicios en esta Institución, contempla en
su cláusula Nº 67: Horario de Trabajo, lo siguiente:
"El Ministerio, Instituto u Organismo contratante, conviene en
mantener la duración de las jornadas actuales de trabajo continuas o de naturaleza
discontinuas. Queda igualmente convenido entre las partes, que el Ministerio, Instituto u
Organismo contratante no podrá cambiar o modificar unilateralmente los horarios de
trabajo existentes y cuando exista necesidad de ello, deberá discutirlo con la
Federación o los Sindicatos signatarios de este convenio, a cuyo efecto, notificará a
éstos con un lapso de cinco (5) días hábiles por lo menos a la fecha de iniciación de
las conversaciones pertinentes."
Del texto de la cláusula transcrita se evidencia, en primer lugar,
el compromiso de los entes contratantes de mantener la duración de las jornadas vigentes
y, en segundo lugar, la obligación de no alterar o cambiar unilateralmente los horarios
de trabajo existentes. Si por necesidad del servicio se requiere una modificación, ésta
deberá ser discutida con la Federación o con los Sindicatos signatarios de la
Convención.
Así, al pactarse en la cláusula en cuestión el mantenimiento de las
jornadas de trabajo vigente, debe concluirse que la jornada ordinaria para este personal
atendiendo al horario oficial que rige o impera en el Organismo está compuesta de siete
(7) horas diarias, comprendida de lunes a viernes lo que equivale a una jornada máxima
semanal de treinta y cinco (35) horas.
En consecuencia, si los choferes y personal de mantenimiento laboran
mensualmente más de treinta y cinco (35) horas, el exceso o prolongación de esa jornada
será considerado como trabajo extraordinario, el cual debe ser cancelado con los recargos
establecidos en la Convención Colectiva de Trabajo.
Así tenemos que la referida Convención Colectiva de Trabajo, en la
Cláusula 68, determina la forma como deben ser canceladas las horas extraordinarias,
disponiendo al efecto:
"El Ministerio, Instituto u Organismo contratante, se obliga a
pagar a sus trabajadores las horas extras o de sobre tiempo que realice en la forma
siguiente: Las diurnas con un recargo del cincuenta por ciento (50%) sobre el salario
convenido para la jornada ordinaria diurna, y las nocturnas con un recargo del sesenta por
ciento (60%) sobre el salario convenido para la jornada ordinaria diurna. En el recargo
del sesenta por ciento (60%) para las horas nocturnas es entendido que incluye el bono
nocturno".
De tal disposición contractual se evidencia la manera en que debe
ser cancelado el trabajo extraordinario, cuyo recargo se determina sobre la base del
salario convenido para la jornada ordinaria diurna; recargos éstos cuya aplicación
dependerá de que las horas sean laboradas en horario diurno (50%) o en horario nocturno
(60%).
De tal manera, que el haber establecido para el personal de
mantenimiento y choferes, un horario de trabajo de 24 x 24, implica indefectiblemente la
prestación del servicio por encima del límite a la jornada máxima ordinaria, que como
se indicara anteriormente, viene constituida por treinta y cinco (35) horas semanales, en
atención al horario oficial de trabajo impuesto para el personal del Organismo; sin que
tal circunstancia obedezca a algunos de los supuestos de excepción legalmente
establecidos, excediéndose incluso de las limitaciones que de igual forma prevé la Ley,
lo que constituye una flagrante violación de la normativa laboral, ya que el trabajador
regular y permanentemente presta su servicio en exceso a la cantidad de horas pactada para
la jornada.
III
Por último, debemos considerar la incidencia que dicho pago, como
trabajo extraordinario, tiene sobre el salario que devenga el trabajador, y por ende, la
cancelación de los efectos laborales y prestaciones sociales a la luz de la reforma de la
Ley Orgánica del Trabajo recientemente en vigencia.
En tal sentido, se impone precisar acerca de la definición de salario
preceptuado en el artículo 133 de la Ley que regula la materia. La mencionada
disposición distingue al respecto dos figuras a saber: "Salario" y
"Salario normal"; expresando al respecto lo siguiente:
"Artículo 133: Se entiende por salario la remuneración,
provecho o ventaja, cualquiera fuere su denominación o método de cálculo siempre que
pueda evaluarse en efectivo, que corresponda al trabajador por la prestación de su
servicio y, entre otros, comprende las comisiones, primas, gratificaciones, participación
en los beneficios o utilidades, sobre sueldos, bono vacacional, así como recargos por
días feriados, horas extras o trabajos nocturnos, alimentación o vivienda. (Destacado
nuestro).
Parágrafo segundo: A los fines de esta Ley se entiende por Salario
normal, la remuneración devengada por el trabajador en forma regular y permanente ,
por la prestación de su servicio. Quedan por tanto excluidas del mismo las percepciones
de carácter accidental, las derivadas de la prestación de antigüedad y las que esta ley
considere que no tiene carácter salarial. (Destacado nuestro).
Para la estimación del salario normal ninguno de los conceptos que
lo integran producirá efectos sobre si mismo.
En atención a la disposición in comento, se desprende la
diferencia entre uno y otro concepto, la cual radica en el hecho de que para efectos del
salario normal sólo ha de tomarse en cuenta aquellos conceptos remuneratorios percibidos
por el trabajador de manera regular y permanente, excluyendo por tanto los ingresos que
resulten de las eventualidades, es decir, que no tengan carácter fijo; mientras que
para la definición de salario propiamente dicha, cualquier remuneración, provecho o
ventaja que puede ser evaluada en efectivo y que perciba el trabajador por la prestación
de su servicio, formará parte integrante del mismo.
Por tanto, no cabe la menor duda que la remuneración por trabajo en
horas extraordinarias es parte integrante del salario, en virtud de lo dispuesto en el
artículo 133 ejusdem, no así en la definición de salario normal prevista en el
Parágrafo Segundo de la analizada disposición.
Al respecto, tal y como se ha señalado a lo largo del presente
estudio, las labores efectuadas por un trabajador en horas extraordinarias, revisten
carácter excepcional, eventual y accidental, ya que sólo resultan procedentes en ciertas
situaciones expresamente previstas por el Legislador, previa autorización emanada del
Inspector del Trabajo de la Jurisdicción y debiendo observarse las limitaciones que la
propia Ley prevé, motivo por el cual no debe ser considerado dicho concepto como elemento
integrante del salario normal.
No obstante, la situación planteada por el consultante, en lo que se
refiere a la ejecución de labores en horas extraordinarias de manera regular y
permanente, nos obliga a considerar tal remuneración como parte integrante del salario
normal; configurándose de esta manera una situación en la que excepcionalmente la
remuneración por trabajo efectuado en exceso a la jornada ordinaria, debe tomarse como
componente del salario normal y en tal virtud, deben incorporarse al salario de base para
el cálculo de conceptos laborales tales como: vacaciones, bono vacacional, recargos por
labores en día de descanso y feriados, así como para el cálculo de la prestación de
antigüedad que corresponde al trabajador como consecuencia de la terminación de su
relación de trabajo, a tenor de lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley in comento.
IV
En base a las consideraciones de hecho y derecho precedentemente
expuestas, esta Procuraduría Delegada Laboral concluye:
1. La jornada ordinaria de trabajo para el personal de mantenimiento y
choferes que prestan sus servicios en esta Institución, está constituida por siete (7)
horas diarias, de lunes a viernes, lo que equivale a una jornada máxima semanal de
treinta y cinco (35) horas, ello en razón del horario oficial de trabajo que rige en el
Organismo.
2. De lo dispuesto en la Cláusula 67 - Horario de Trabajo contenida
en la Convención Colectiva de Trabajo que ampara a los obreros de la Administración
Pública Nacional, se desprende el compromiso de los entes contratantes de mantener la
duración de las jornadas vigentes, así como la obligación de no alterar o cambiar
unilateralmente los horarios de trabajo existentes.
3. Si el personal al cual se alude en la consulta, es requerido a
prestar el servicio en condiciones que implican una prolongación o exceso de su jornada
ordinaria semanal, esa labor debe ser considerada como trabajo extraordinario, por lo
tanto, debe ser cancelada con los recargos establecidos en la Cláusula 68: Horas
Extraordinarias prevista en la referida Convención.
4. El haber establecido para este personal el horario de trabajo que
denominan 24 x 24, constituye una violación a la normativa laboral, ya que el trabajador,
sin que medien algunas de las circunstancias de excepción legalmente establecidas, de
manera regular y permanente presta el servicio en exceso a la cantidad de horas pactadas
para la jornada, siendo las normas que regulan la duración de la jornada de estricto
orden público y en consecuencia, de observancia incondicional por parte de los patronos y
trabajadores, ocasionando por tanto su incumplimiento la aplicación de medidas
sancionatorias.
5. La remuneración por concepto de trabajo extraordinario forma parte
integrante del salario, en virtud de lo dispuesto en el artículo 133 de la Ley Orgánica
del Trabajo, no así del salario normal, pues este tipo de labores reviste carácter
excepcional y eventual, es decir, no se percibe de manera regular y permanente, razón por
la cual se excluye de la definición de salario normal.
6. Para el caso planteado, la prestación del servicio en exceso a la
jornada ordinaria, de manera regular y permanente, trae como consecuencia el hecho de que
la remuneración percibida por dicho concepto se integra a su salario normal, aun cuando
la situación como tal pueda ser catalogada como de carácter excepcional. En tal virtud,
la remuneración respectiva deberá tomarse en cuenta para el cálculo de cualquier efecto
laboral (vacaciones o de descanso) así como también a los fines del cálculo mensual de
la prestación de antigüedad.
13. EL PERSONAL DOCENTE QUE LABORA EN LAS
ESCUELAS MUNICIPALES
ADSCRITAS A LA ALCALDIA DEL MUNICIPIO AUTONOMO
PUERTO
CABELLO PUEDE AFILIARSE A UN SINDICATO DE
EDUCADORES QUE
LOS AGRUPE POR LA PROFESION QUE EJERCEN Y ESA
ORGANIZACION
PUEDE CELEBRAR UNA CONVENCION COLECTIVA QUE
REGULE SUS
RELACIONES DE TRABAJO. A ESE MISMO PERSONAL LE
ES APLICABLE
LA NORMATIVA CONSAGRADA EN EL ARTICULO
106 DE LA LEY
ORGANICA DE EDUCACION, QUE DETERMINA LA OPORTUNIDAD
LEGAL
PARA ADQUIRIR EL DERECHO A LA JUBILACION.
(Nº 1.842 de 7 de octubre de 1997)
Al respecto este Despacho observa:
La Procuraduría General de la República como Ente Consultivo de la
Administración Pública Nacional, dictamina únicamente sobre aquellas consultas que le
sean requeridas por escrito del Presidente de la República o de los Ministros y no de
otro funcionario en particular, previo el envío correspondiente con la opinión de la
respectiva Consultoría Jurídica sobre el caso que se consulta, así como lo consagran
los artículos 5 y 7 de la Ley Orgánica que rige nuestras funciones.
Ahora bien, en aras del ánimo de cooperación que siempre ha
caracterizado a esta Institución y por la naturaleza jurídica compleja de las
situaciones planteadas, cuya aplicabilidad ha creado gran confusión, es por lo que
decidimos emitir nuestro dictamen, a pesar de que la presente solicitud no se encuentra
inmersa dentro de los requisitos exigidos en las normas ut supra mencionadas.
Antes de entrar a conocer del fondo de los temas consultados,
comenzaremos señalando la condición jurídica del Municipio Autónomo de Puerto Cabello,
así como también el régimen jurídico aplicable a los trabajadores docentes de ese
Organismo, según jurisprudencia emanada de la Corte Suprema de Justicia.
El Municipio Autónomo de Puerto Cabello es una entidad local
constituida como una unidad política primaria y autónoma dentro de la Organización
Nacional, la cual tiene conferida la condición de persona jurídica "Sui
Generis" y se confía su representación a los órganos que determina la Ley
Orgánica de Régimen Municipal, la cual rige su funcionamiento. Goza asimismo de
autonomía política, financiera, administrativa, reconocida expresamente en el artículo
29 de la Constitución Nacional, lo que significa que todo Municipio debe tener vida
propia, ligada al Poder del Estado por cierta línea de subordinación.
Estas instituciones poseen un Gobierno Municipal formado por el Concejo
Municipal y el Alcalde, cuya rama ejecutiva le está atribuida y la deliberante al
Concejo, al que corresponde legislar sobre las materias de competencia del Municipio y
controlar la rama ejecutiva del Gobierno Municipal en los términos que la Ley señala.
En cuanto al régimen jurídico aplicable a los docentes que prestan
sus servicios para esa Alcaldía, nuestro Máximo Tribunal ha establecido en sentencia
producida el 17 de enero de 1983, con ponencia de la Magistrado Josefina Calcaño de
Temeltas, que se trata de funcionarios públicos regidos por la Ley de Carrera
Administrativa, ya sean de carrera en virtud de su nombramiento y por el carácter
permanente en el ejercicio de sus funciones o de libre nombramiento y remoción.
Igualmente señala la Corte que no es posible concluir que el Legislador haya establecido
una dicotomía en cuanto a la protección jurisdiccional de los derechos de los docentes:
el que consagra la jurisdicción laboral para ventilar los conflictos surgidos con
ocasión de los derechos a la sindicación, inamovilidad, prestaciones, etc. y la
jurisdicción contencioso-administrativa para resolver los problemas derivados del derecho
a la estabilidad en el empleo, como son cualquier sanción disciplinaria que se aplique a
quienes ejercen la docencia. Continúa aduciendo la Corte, que de tales hechos no puede
colegirse que los docentes estén excluidos del régimen general de protección
jurisdiccional contemplado en la Ley de Carrera Administrativa y que si bien es cierto que
la Ley Orgánica de Educación, en sus artículos 86 y 87, remite a los miembros del
personal docente a las disposiciones consagradas en esa Ley y a la Ley Orgánica del
Trabajo, en cuanto a sus relaciones laborales, no es menos cierto que la Ley de Carrera
Administrativa en su artículo 26 tiene similitud con la normativa antes referida, en
relación al pago de las prestaciones sociales a los funcionarios que ella ampara y para
culminar reforzando esta tesis trae a colación, el hecho de que la citada len en su
artículo 5 dispone de manera categórica quienes quedan exceptuados de su campo de
aplicación, no excluyendo al personal docente al servicio de Entidades Públicas, ya sean
Nacionales, Estadales o Municipales.
Una vez abordados los puntos previos considerados de importancia antes
de evacuar la presente consulta, pasamos a conocer del fondo de la misma en los siguientes
términos:
Primero: Poseen el derecho los maestros que laboran para esa
Alcaldía de afiliarse a un Sindicato de Educadores paralelo al Sindicato de Empleados
Públicos Municipales y celebrar una convención colectiva de trabajo, a pesar de que en
la actualidad rige el contrato colectivo que los ampara como empleados municipales.
En principio debemos acotar que la negociación y celebración de las
Convenciones Colectivas de Trabajo de los Funcionarios o Empleados que desempeñen cargos
de Carrera al Servicio de la Administración Pública Nacional, Estadal o Municipal se
encuentra regulada por el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo y su Reglamento
Parcial el cual establece el procedimiento a seguir para la negociación.
Por su parte, la Ley de Carrera Administrativa en su artículo 23
prevé que los funcionarios públicos podrán organizarse sindicalmente para la defensa y
protección de sus derechos.
Asimismo, la Ley Orgánica de Educación establece que los
profesionales de la docencia gozarán del derecho de asociarse en agrupaciones
académicas, gremiales y sindicales, para defender los derechos que les acuerda esta Ley y
la del trabajo (artículo 84), y para participar en el estudio y solución de los
problemas de la educación.
Ahora bien, se hace necesario destacar que la jurisprudencia
administrativa ha sostenido que el ámbito de la Ley de Carrera Administrativa debe
entenderse en sentido amplio, para abarcar a todos los organismos que utilicen personal
para el ejercicio de funciones administrativas y que posean una esfera de actuación que
se extienda a todo el Territorio Nacional, siempre y cuando no exista otra disposición
legal que los excluya expresamente.
Se pretende así uniformar la figura del funcionario administrativo que
ejerce siempre labores de idéntica naturaleza, cualquiera que sea el organismo al cual
sirva. Con este criterio se logra el objetivo de instaurar una "Carrera
Administrativa".
Como puede verificarse, la Ley Orgánica de Régimen Municipal,
instrumento letal que regula el funcionamiento del Municipio, no consagra norma alguna
referente al derecho de sus amparados a la sindicalización, por lo que concluimos por
aplicación análoga en el criterio de la jurisprudencia administrativa, que los docentes
que prestan servicios a esa Alcaldía, entendidos dentro de la uniformidad de concepto de
funcionarios públicos, poseen el derecho a sindicalizarse con base en los aludidos
artículos 23 de la Ley de Carrera Administrativa, 84 de la Ley Orgánica de Educación y
por mandato del artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo.
Partiendo de esta premisa, es necesario analizar la posición que
sostiene la Dirección de Recursos Humanos de esa Institución Edilicia, en cuanto al
hecho de que los docentes a su servicio no poseen el derecho a afiliarse a un Sindicato de
Educadores, paralelo al Sindicato de Empleados Públicos Municipales, ya que al ser
empleados de esa Alcaldía, deben regirse por la Ordenanza sobre Carrera Administrativa
del Ente en cuestión.
Ante todo dijimos, que lo referente a la celebración de convenios
colectivos de los funcionarios públicos está regulado por la Ley Orgánica del Trabajo,
en el referido artículo 8.
Esta Ley en el Título VII consagra el Derecho Colectivo del Trabajo,
prevaleciendo la Organización Sindical como uno de ellos, derecho éste inviolable de los
trabajadores y patronos.
Así tenemos que pueden constituir sindicatos tanto los trabajadores
como los patronos. A su vez los Sindicatos de Trabajadores pueden ser, entre otros, de
profesionales, entendiéndose por tales aquellos integrados por trabajadores de una misma
profesión u oficio, o de profesiones u oficios similares o conexos, ya trabajen en una o
en distintas empresas.
También preceptúa esta Ley en su artículo 447, que no podrá negarse
a un trabajador su afiliación a un Sindicato, siempre que estén cumplidos los requisitos
que rige la Ley al efecto y de los respectivos estatutos.
Es claro inferir entonces de la situación planteada, que se trata de
un problema de aplicación de la norma adecuada.
Tenemos que los docentes, no importa el Organismo para el cual presten
sus funciones, tienen derecho a afiliarse a un Sindicato que los agrupe por la profesión
u oficio que desempeñen.
Señala por su parte la comunicación remitida a este Despacho, que
existe un Sindicato que agrupa a los empleados municipales y que éstos deben acatar las
normas que rigen en esa Alcaldía, es decir, las establecidas en la Ordenanza de Carrera
Administrativa de ese Municipio.
Entendemos por Ordenanza los Actos que sanciona el Concejo Municipal,
para establecer normas de aplicación general sobre asuntos específicos de interés local
y serán de obligatorio cumplimiento por parte de las Autoridades Nacionales, Estadales y
Municipales.
Vemos que se trata de establecer en estas Ordenanzas "normas de
aplicación general sobre asuntos específicos de interés local".
Por una parte, es indudable que no podemos hablar de "asuntos de
interés local", ya que se trata de profesionales de la docencia regidos además por
una Ley Orgánica especial, como lo es la Ley de Educación, cuyo ámbito de aplicación
es a nivel nacional y no regional o local.
Observamos también que estas normas consagradas en las Ordenanzas son
de aplicación general, por lo que si existen (como realmente existen en este caso
concreto) normas especiales, debemos dale a éstas la preferencia en su aplicación.
Por otra parte es preciso dejar claramente asentado, que tanto la Ley
Orgánica del Trabajo como la Ley Orgánica de Educación, tienen prelación al momento de
ser aplicadas, en contraposición con una Ordenanza Municipal, en vista de la
denominación de "Orgánicas" que les ha dado nuestra Carta Magna e
investida con ese carácter, por la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara al
iniciarse en ellas el respectivo Proyecto de ley.
El carácter que la Constitución Nacional da a una Ley como "Orgánica",
garantiza su cumplimiento, estableciendo que las leyes que se dicten en materia reguladas
por las "Leyes Orgánicas", se someterán a las normas de éstas.
Por otro lado, los docentes que laboran para la Alcaldía del
Municipio Autónomo de Puerto Cabello, se encuentran regidos por un Convenio Colectivo
de Trabajo que los ampara como "Trabajadores o Empleados Municipales" y no como
"Educadores en el ejercicio de la Docencia". Observamos pues que claramente,
estos funcionarios pueden estar afiliados a otro Sindicato, en vista de que se agruparían
por la profesión que desempeñan -la docencia- independientemente del Organismo para el
cual trabajen, no existiendo impedimento legal alguno para celebrar un Convenio Colectivo
de Trabajo que regule las condiciones en que prestarán sus servicios como Educadores,
siempre y cuando cumplan con los requisitos "de forma" que estipula la Ley
Orgánica del Trabajo en esta materia, en sus artículos 417, 418, 419, 421, 422, 423 y
424. Más aún, dicha ley en su artículo 426 prevé una protección más amplia a la
libertad sindical, al indicar que una vez llenos los extremos para la inscripción de los
Sindicatos en esta Ley, las Autoridades Competentes del Trabajo no podrán negar su
registro, a menos que la Organización Sindical lo haga con un nombre igual a otra
registrada o tan parecido que pueda inducir a confusión, quedando a salvo las defensas
que posteriormente tenga conveniente alegar esa Institución Edilicia, al ser llamada a
negociar una Convención Colectiva de Trabajo.
A mayor abundamiento podemos señalar, que la Organización
Internacional del Trabajo en la que Venezuela es un miembro activo, ha dictado una gran
cantidad de convenios que protegen la libertad sindical como derecho humano fundamental;
como derecho para constituir sindicatos, en especial el Convenio Matriz Nº 87 sancionado
en el año 1948, cuyo objeto es garantizar la posibilidad a todos a fundar sindicatos, sin
más restricciones que las que en la Ley aparezcan y garantizar también que el Estado no
se inmiscuya en esa libertad. Aunado a todo lo aquí explanado, encontramos que existe
también una base constitucional que consagra la libertad sindical, en el ámbito del
Derecho Colectivo, Artículos 90. 91 y 92.
Segundo: En cuanto a la segunda situación que se nos plantea,
como es el caso de los docentes que prestan sus servicios a esa Institución, en relación
al momento oportuno legal en que adquieren el derecho a la jubilación, presentándose la
confusión sobre el régimen que se les debe aplicar: o bien el establecido en la
Ordenanza sobre Carrera Administrativa en su artículo 19, literal "b" que
dispone "Que el funcionario debe tener sesenta (60) años de edad en el caso del
hombre y cincuenta y cinco (55) años en el caso de la mujer" o el que consagra
la Ley Orgánica de Educación en su artículo 106 que establece: "El personal
docente adquiere el derecho de jubilación con veinticinco (25) años de servicio activo
en la Educación".
Esta Procuraduría antes de emitir opinión, revisará la normativa
jurídica sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de
la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios.
Establece la Enmienda Constitucional Nº 2 en su artículo 2º lo
siguiente:
"El beneficio de jubilación o de pensión se regulará en una
Ley Orgánica a la cual se someterán todos los funcionarios o empleados públicos al
servicio de la Administración Central o Descentralizada de la República, de los Estados
o de los Municipios".
Con fundamento en esa disposición y en la facultad de legislar en
materia de previsión y seguridad social establecida en el artículo 136, ordinal 24º de
la Constitución, en fecha 02 de julio de 1986, se dictó la "Ley de Estatuto sobre
el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la
Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios" (en lo
adelante Ley de Estatuto), la cual regula lo relacionado con el beneficio de la
jubilación y de pensión de los Funcionarios ut supra mencionados. Así la
referida Ley establece su propio ámbito de aplicación, de acuerdo a lo pautado en el
artículo 2 ejusdem, el cual, en forma clara y precisa enumera los organismos
sometidos a la misma.
Sin embargo, la Ley de Estatuto establece excepciones a su aplicación,
las cuales están previstas en los artículos 4 y 27 que disponen, entre otras cosas:
"Artículo 4: Quedan exceptuados de la aplicación de la
presente Ley, los organismos o categorías de funcionarios o empleados cuyo Régimen de
Jubilación o Pensión esté consagrado en Leyes Nacionales..." (Omissis).
"Artículo 27: Los Regímenes de jubilaciones y Pensiones
establecidos a través de Convenios o Contratos Colectivos, seguirán su plena vigencia y
en caso de que sus beneficios sean inferiores a los establecidos en esta Ley, se
equipararán a la misma..." (Omissis),
Según el primer supuesto, quedan excluidos de la aplicación de la
Ley del Estatuto aquellos funcionarios de los organismos cuyo Régimen de Jubilación o
Pensión esté consagrado en Leyes Nacionales. Este es el caso del personal docente, pues
la Ley Orgánica de Educación estableció en su Título IV "De la Profesión
Docente", un Capítulo referido a las Pensiones y Jubilaciones de dicho personal por
la índole de las funciones que desempeñan.
CONCLUSIONES
En virtud de los razonamientos precedentemente expuestos, este
Despacho concluye lo siguiente:
1. Que el personal docente que labora en las Escuelas Municipales
adscritas a la Alcaldía del Municipio Autónomo Puerto Cabello, poseen el derecho
de afiliarse a un Sindicato de Educadores que los agrupe por la profesión que ejercen y
en consecuencia, no existe impedimento legal alguno para que celebren un convenio
colectivo de trabajo que, regule las condiciones en que prestarán sus servicios como Educadores.
2. Al personal docente que presta sus servicios para esa Institución
Edilicia le es aplicable,, en cuanto al Régimen de Jubilaciones y Pensiones, la normativa
consagrada en la Ley Orgánica de Educación, que al efecto establece en su artículo 106,
el momento oportuno legal en que los educadores adquieren el derecho a la jubilación.