(APOSTILLAS A LA SENTENCIA DE 23 DE ENERO DE 1996).

 Víctor Rafael Hernández-Mendible

  SUMARIO

 INTRODUCCION .
I. ANTECEDENTES DEL PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LOS DECRETOS DE SUSPENSION DE GARANTIAS.
II. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA DE 23 DE ENERO DE 1996.
III. CONSIDERACIONES SOBRE EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS DE SUSPENSION DE GARANTIAS.
CONCLUSIONES.

INTRODUCCION.

El artículo que escribimos sobre la "Suspensión de garantías y la acción de amparo constitucional", lo iniciamos afirmando "que resulta un tema sumamente apasionante y de gran actualidad el referido a la suspensión de garantías en el derecho constitucional venezolano" (1). Para el momento en que efectuamos dicho comentario, se encontraban suspendidas algunas garantías constitucionales en Venezuela, pero no obstante, que tal situación ha sido superada y que actualmente se ha restablecido el régimen ordinario de la constitucionalidad, el tema de la suspensión de garantías sigue teniendo vigencia, más aun, cobra mayor importancia, toda vez que se puede analizar, dentro de la serenidad que brinda la normalidad constitucional.

Pero además de lo señalado, hemos decidido retomar el tema de la suspensión de garantías, para analizarlo dentro del marco de la justicia constitucional. Esta vez no desde la perspectiva de la acción de amparo constitucional, lo cual consideramos que ha quedado definitivamente resuelto por la sentencia 645 de 22 de agosto de 1994, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, sino que ahora pretendemos abordar el tema desde otra óptica, del control de la constitucionalidad.

Es por ello que en esta oportunidad vamos a realizar algunas consideraciones a la sentencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de 23 de enero de 1996 (2), en la cual se resolvió uno de los dos recursos de inconstitucionalidad planteados contra los Decretos de Suspensión de Garantías dictados por el Ejecutivo Nacional durante los meses de junio y julio de 1994.

Con la finalidad de brindar una mejor comprensión de la exposición de nuestras ideas, hemos divididos el presente comentario jurisprudencial en tres partes: En la primera, estudiaremos los antecedentes del proceso de inconstitucionalidad contra los Decretos de Suspensión de Garantías (I); en la segunda, expondremos los fundamentos de la sentencia de 23 de enero de 1996 (II); y, en la tercera, efectuaremos algunas consideraciones, sobre el control de la constitucionalidad de los Decretos de Suspensión de Garantías (III).

 I. ANTECEDENTES DEL PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LOS DECRETOS DE SUSPENSION DE GARANTIAS.

La inestabilidad política que se inició en la República a partir de 1992, se manifestó a través de dos rebeliones militares durante los meses de febrero y noviembre de ese año, las respectivas suspensiones de garantías constitucionales después de cada alzamiento militar; luego de las elecciones estadales y municipales de diciembre de 1992, la declaración de estado de emergencia en algunos Estados, los juicios militares a quienes participaron en las rebeliones militares, las manifestaciones populares, el antejuicio de mérito al Presidente de la República ante la Corte Suprema de Justicia, la autorización del Senado del enjuiciamiento del Presidente de la República y la suspensión de sus funciones, el nombramiento del Presidente del Congreso como Presidente de la República encargado, el nombramiento del Presidente de la República para finalizar el período constitucional, las elecciones nacionales de diciembre de 1993 donde resultó electo el actual Presidente de la República y luego en enero de 1994, el inicio de la crisis financiera, constituyeron los hechos que sirvieron de caldo de cultivo para que el recién constituído Ejecutivo Nacional, mediante Decreto Nº 51 de 26 de febrero de 1994, publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.410 de 28 de febrero de 1994, suspendiera la garantía constitucional consagrada en el artículo 96 de la Constitución, denominada garantía de la libertad económica.

Luego de dicha suspensión, se otorgaron auxilios financieros a varias instituciones bancarias y financieras, cuya situación económica era irregular. No obstante, muchos de los directivos de dichos entes, desviaron los auxilios otorgados para su beneficio personal, lo que produjo la quiebra de varios bancos por falta de fondos para responder a sus clientes y que además el Gobierno interviniera varias instituciones financieras.

En este período, el Congreso le otorgó al Ejecutivo una Ley Habilitante, para que actuara en las materias por ella indicadas y también se indultó a los militares que habían participado en las rebeliones militares de 1992. Cuando se consideró que la situación de emergencia había sido superada, el Ejecutivo Nacional mediante Decreto Nº 208 de 1 de junio de 1994, publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.474 de 2 de junio de 1994, revocó el Decreto de suspensión de garantías produciéndose como consecuencia el restablecimiento de la garantía constitucional hasta ese momento suspendida.

A pesar de las medidas adoptadas por el Ejecutivo Nacional, durante el mes de junio se mantenía la inconformidad ante la situación y la sociedad civil seguía manifestando su descontento, se rumoraba sobre la existencia de una nueva rebelión militar, de que existían otros bancos en crisis y la paridad cambiaria alcanzó en cuestión de días niveles exorbitados.

Ante tal situación el Ejecutivo Nacional, mediante Decreto Nº 241 de 27 junio de 1994 publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.490 de 27 de junio de 1994, suspendió las garantías constitucionales consagradas en los artículos 60 ordinal 1º (libertad personal), 62 (inviolabilidad del hogar), 64 (libre tránsito por el territorio nacional), 96 (libertad económica), 99 (derecho de propiedad) y 101 (garantía del proceso expropiatorio) de la Constitución.

En virtud de dicho Decreto, el Ejecutivo Nacional procedió a suspender la venta de divisas en todo el territorio nacional, hasta tanto se adoptaran las medidas necesarias para restablecer el libre funcionamiento del mercado cambiario y se estatizaron algunos bancos.

En medio de esta situación, Omar García y otros acudieron el día 19 de julio de 1994, ante la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia e interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra el Decreto Nº 241 de 27 de junio de 1994.

El Congreso de la República, mediante Acuerdo publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 4754 de 22 de julio de 1994, restituyó las garantías suspendidas con excepción de la prevista en el artículo 96 de la Constitución.

Tal situación condujo a que el Ejecutivo Nacional en esa misma fecha mediante Decreto Nº 285, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 4757, acordase la suspensión de las garantías previstas en el ordinal 1º del artículo 60 y de los artículos 62, 64, 99 y 101 de la Constitución y ratificase la suspensión de la garantía prevista en el artículo 96 ejusdem.

Estos hechos produjeron un enfrentamiento entre el Ejecutivo Nacional y el Congreso, en el cual el primero planteó la convocatoria de un referendo consultivo, para que los ciudadanos manifestaran si era el Ejecutivo o el Congreso quien tenía razón en la suspensión de garantías, a lo que el Congreso respondió señalando que quien perdiera el referendo tendría que renunciar. También se habló de acudir a la Corte Suprema de Justicia para dirimir el conflicto, pero finalmente no se produjo acción alguna contra la polémica actuación del Ejecutivo Nacional.

Así las cosas, los recurrentes del proceso de inconstitucionalidad solicitaron a la Corte, que en virtud de que el Ejecutivo Nacional había reeditado el Decreto Nº 241 que había sido revocado por el Acuerdo del Congreso a través del Decreto Nº 285, se pronunciase sobre la inconstitucionalidad de éste último.

Con fundamento en el Decreto Nº 285 se ejecutaron toda una serie de Decretos y actos administrativos, a los fines de enfrentar la crisis económico-financiera e igualmente el Congreso aprobó las leyes solicitadas por el Ejecutivo Nacional. Esta suspensión de garantías se mantuvo hasta el día 6 de julio de 1995, oportunidad en la cual el Ejecutivo Nacional mediante Decreto Nº 739, restituyó en todo el territorio nacional las garantías previstas en los artículos 60 ordinal 1º, 62, 64, 96, 99 y 101 de la Constitución y se estableció que en los Municipios fronterizos indicados en el artículo 2 del referido Decreto, se mantenía la suspensión de garantías previstas en los artículos 60 ordinal 1, 62 y 64 de la Constitución.

Son todos estos acontecimientos los que constituyen los antecedentes fácticos y jurídicos de las pretensiones de inconstitucionalidad que cursaban ante la Corte en los expedientes 715 y 724. Es en el primero de los nombrados, en el cual se produjo la sentencia que procederemos a comentar a continuación.

II. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA DE 23 DE ENERO DE 1996.

La Corte Suprema de Justicia en Pleno, en sentencia de 23 de enero de 1996, con ponencia del Magistrado Humberto J. La Roche, decidió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por Omar García y otros contra el Decreto Nº 241 de 27 de junio de 1994.

Preciso es señalar que luego de la revocatoria del Decreto Nº 241 mediante Acuerdo del Congreso, el Ejecutivo Nacional dictó el Decreto Nº 285 de 22 de julio de 1995 y que los recurrentes también solicitaron que la Corte pronunciara la inconstitucionalidad de este último Decreto.

Los razonamientos jurídicos de la sentencia son los siguientes:

"Rechazada la ponencia presentada en este caso, y reasignada al Magistrado quien con tal carácter suscribe la presente decisión, esta Corte observa ahora, sin embargo, que no tiene materia sobre la cual decidir en el presente caso por cuanto ambos Decretos (241 y 285) han dejado de surtir efectos; el primero por haber sido revocado por el Congreso de la República en ejercicio de sus facultades de control y, el seguido, por haber sido revocado por el propio Presidente de la República al considerar cesadas las causas que motivaron la suspensión de las garantías constitucionales.

En tal virtud, y siguiendo jurisprudencia reiterada de esta Corte, en el sentido de que no es posible conocer de acciones de nulidad contra actos que no se encuentren vigentes, por no haber nada que anular, se declara la terminación de este juicio.

                                                                III

Por lo anteriormente expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Pleno, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara que NO HAY MATERIA SOBRE LA CUAL DECIDIR en el presente caso en que fue solicitada la anulación de los Decretos Nº 241 y 285 del Presidente de la República, por los cuales fueron suspendidas, en momentos distintos, ciertas garantías contenidas en los artículos 60 (ordinal 1º), 62, 64, 96, 99 y 101 de la Constitución".

Este fallo tiene tres votos salvados, de los Magistrados Rondón de Sansó, Sosa Gómez y Ducharne Alonzo.

La Magistrado Rondón de Sansó, discrepa de la mayoría por las siguientes razones:

En primer lugar, comienza por efectuar todo un estudio de la tesis de la reedición de los actos, con fundamento en el derecho comparado - España y Colombia - y en el derecho venezolano -casos "Mochima" y "Ley de Protección al Deudor Hipotecario"- decididos por la Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal.

En segundo término, pasa a analizar la posibilidad de que el órgano jurisdiccional contralor de la constitucionalidad pueda pronunciarse sobre la nulidad de un acto derogado. Al respecto afirma que no existe ninguna razón para desconocer la posibilidad de que "el acto derogado pueda ser objeto de una sentencia anulatoria, siempre y cuando el recurso haya sido interpuesto con anterioridad a la fecha de su derogación; no así si lo fuere con posterioridad a ésta. De allí que no cabe declarar que no hay materia sobre la cual decidir en los casos en los cuales el recurso que versaba originariamente sobre una norma o un acto normativo vigente, sea objeto de decisión en momentos en los cuales este acto ha sido extinguido definitivamente (derogación o abrogación) o modificado por un acto posterior (derogación parcial). La razón por la cual el órgano jurisdiccional debe pronunciarse sobre el recurso interpuesto contra el acto que es posteriormente derogado radica en que el recurrente interpuso su recurso en tiempo hábil, es decir, durante la vigencia del acto impugnado y, a pesar de que el acto resultó posteriormente privado de efectos hacia el futuro; sin embargo, los produjo en el pasado y, la decisión judicial que se pretende, se destina a calificar su validez durante el tiempo de su vigencia y, consecuentemente la de los efectos que produjo.

No hay duda alguna que, durante la vigencia del acto normativo se produjeron efectos y nacieron determinadas situaciones, por lo cual, de ser éste anulado, las consecuencias que produjo quedarían afectadas, ya que lo que es nulo no puede producir efecto alguno. De allí que existen razones fundamentales para que el recurso prospere aún cuando el acto normativo haya sido derogado".

En lo referente, al alegato formulado por el sustituto del Procurador General de la República, conforme al cual de entrar a "decidir sobre el Decreto 285, estando en juego la derogatoria del Decreto 241 por parte del Congreso de análogo contenido, equivaldría a conocer de un conflicto de poderes, lo cual escaparía a la competencia de la Corte en Pleno ya que la misma corresponde a la Sala Político-Administrativa y sólo podría deducirse por la vía del recurso expreso que la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (artículo 42 ordinal 22º) establece y al cual se denomina conflicto de autoridades". Considera que ha debido desestimarse por improcedente, pues la constatación de si un acto ha sido o no reeditado no implica necesariamente dirimir el eventual conflicto que pudo haberse planteado entre autoridades, porque alguna de ellas hubiere cuestionado o actuado en alguna forma en lo que respecta a la permanencia del acto reeditado.

Luego procedió a analizar si existe identidad entre el Decreto Nº 241 y el Decreto Nº 285 y concluye que no "por cuanto ambos atendían originariamente a la existencia de una emergencia económica; sin embargo en la situación que le obliga a dictar el Decreto 285, el Ejecutivo se enfrenta a la imposibilidad de atender con los recursos legales disponibles, a la solución de los problemas que de tal emergencia derivan. El hecho generador es así común en ambos Decretos: la emergencia económico-financiera; pero la motivación circunstancial o fáctica es diferente por cuanto en el Decreto original el Ejecutivo espera resolver mediante medidas de excepción la crisis sufrida; en el Decreto subsiguiente el Ejecutivo confiesa que no ha podido suplir las normas faltantes y que el Congreso ha tenido una actitud pasiva respecto a la discusión y aprobación de los textos que el mismo le sometiera que eran necesarios para atender a la situación.

Al faltar uno de los elementos de identidad en el Decreto 285 respecto del Decreto 241 no era posible considerarlo como repetido en el tiempo en una nueva versión que se funda en los mismos motivos, en razón de lo cual debía negarse, que existiese reedición del Decreto 241 en el Decreto 285, por lo cual el recurso quedaba limitado al conocimiento de los motivos de impugnación del recurso interpuesto contra el Decreto 241".

La disidente resume sus consideraciones, en los siguientes seis puntos:

"1. La declaratoria de no haber materia sobre la cual decidir, por el hecho de que el Decreto 241 hubiese sido revocado por el Congreso de la República, no tenía fundamentación alguna, por cuanto la revocatoria se produjo con posterioridad a la interposición del recurso.

2. El recurso de nulidad debía ser objeto de decisión, aún cuando el acto objeto del mismo hubiere sido extinguido. Esta afirmación se fundamenta en dos razonamientos:

a) El razonamiento elemental es el hecho de que un acto normativo que es revocado o abrogado, no por ello se extingue para el derecho, por cuanto el mismo ha podido crear efectos, cuya permanencia depende de la declaratoria de nulidad. En efecto, sólo la nulidad tiene efectos ex-nunc, esto es, retroactivos, hacia el pasado, en cuanto que la revocatoria o abrogación, produce sólo efectos hacia el futuro.

b) La Corte tenía necesariamente que examinar si se había producido la reedición del acto que había sido alegada por los actores así como por el interesado coadyuvante al recurso, a los fines de determinar si el objeto de éste se extendería al Decreto Nº 285 o si quedaba limitado al Nº 241.

3. La reedición del acto es una tesis novedosa, pero no por ello secreta, ignorada por la doctrina y por la jurisprudencia. Por el contrario, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español, desde hace casi una década, se pronuncia sobre ella acogiéndola y, la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de Colombia la reconoce en un artículo expreso. Entre nosotros, la Sala Política-Administrativa ha reconocido la figura en importantes fallos, que son del conocimiento y estudio de los especialistas en la materia.

4. La derogación del Decreto 285, efectuada posteriormente al restablecerse el régimen de las garantías constitucionales, no podía ser un válido argumento para que la Corte se negase a conocer de la materia, por cuanto tal derogatoria se produjo a más de un año de la introducción del recurso.

5. El análisis de si existió o no reedición del acto era importante, a los fines de precisar si la sentencia debía versar exclusivamente sobre el Decreto 241 o extenderse al examen de los vicios imputables al 285.

6. Debe recordarse que el Decreto 285 ratifica la vigencia del 241, en razón de lo cual es falsa la afirmación contenida en el fallo de que este último Decreto se hubiese extinguido".

Los Magistrados Sosa Gómez y Ducharne Alonzo, explican su disidencia de la mayoría con fundamento en los siguientes motivos:

No consideran necesario efectuar un examen del acto reeditado y de sus consecuencias jurídicas, pues la Corte se pronunció expresamente en relación a ambos Decretos, el primero que fue impugnado por razones de inconstitucionalidad y el segundo, es traído a la causa en virtud de reedición, la cual fue aceptada por la Sala, no obstante que la Sala omite pronunciamiento alguno sobre tal situación. De no ser así, la Corte hubiese estado impedida de pronunciarse sobre el Decreto Nº 285, el cual fue dictado luego de la admisión del recurso de inconstitucionalidad.

Que al afirmar la mayoría que no es posible conocer de acciones de nulidad contra actos que no se encuentran vigentes, por no haber nada que anular, es una declaración ajustada a la verdad en el sentido de que no se puede acudir al Máximo Tribunal para solicitar la inconstitucionalidad de un acto jurídico que no existe para el Derecho, pero una vez que el recurso ha sido admitido, sustanciado y tramitado, esta Corte en Pleno por razones de orden público debe producir un fallo sobre el fondo de la controversia.

Consideran que el fallo no reproduce una jurisprudencia reiterada sino que contiene un cambio jurisprudencial en la materia, pues en anteriores ocasiones la Corte ha ejercido el control constitucional, "atendiendo al criterio de que el ejercicio del control jurisdiccional por razones de inconstitucionalidad, supera cualquier tipo de consideración en relación a la derogatoria de éste, de haber ocurrido la misma con posterioridad a la admisión del recurso".

Cuando la Corte conoció sobre la inconstitucionalidad del Decreto Nº 2669 de 27 de noviembre de 1992, declaró su inconstitucionalidad, sin entrar a examinar si tal acto jurídico estaba derogado, al haber sido restituídas las garantías constitucionales cuya suspensión había servido de fundamento a aquel Decreto. Expresan que habiendo sido restituídas las garantías para la oportunidad en que se dictó sentencia, el 16 de marzo de 1996, la Corte aceptó "que el Acto de Gobierno declarado nulo de nulidad absoluta produjo, aunque había decaído como consecuencia de la restitución de garantías, efectos jurídicos que debía atender, como fue en el dispositivo del fallo establecer también la nulidad de las decisiones judiciales que fueron tomadas violando los artículos 68 y 69 de la Constitución".

En el presente caso, el Decreto de Suspensión de Garantías, produjo efectos y aun cuando hubiese decaído por voluntad del Congreso o del Poder Ejecutivo, se imponía un pronunciamiento judicial para establecer si contravenía o no la Constitución.

Lo "que ha sido jurisprudencia reiterada de la Corte, es el ejercicio de la competencia que tiene atribuída y la facultad para determinar mediante sentencia, el control de la constitucionalidad de los actos del Poder Público, y así ha debido pronunciarse en este caso".

Habiendo establecido cuáles son los antecedentes procesales y los fundamentos de la decisión comentada, a continuación procederemos a efectuar algunas consideraciones sobre el fallo que nos ocupa.

III. CONSIDERACIONES SOBRE EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS DE SUSPENSION DE GARANTIAS.

El asunto sometido a la consideración de la Corte, estaba circunscrito a determinar la nulidad de los Decretos Nº 241 y Nº 285 del Ejecutivo Nacional, en virtud de los cuales se suspendieron algunas garantías constitucionales.

La Corte consideró que como el Decreto Nº 241 había sido revocado por el Acuerdo del Congreso, en ejercicio de su potestad de control y el Decreto Nº 285 había sido revocado por el Ejecutivo Nacional, ambos Decretos habían cesado de producir efectos y en consecuencia no existía materia sobre la cual decidir.

El problema planteado no era tan sencillo como para limitarse solamente a determinar si los Decretos impugnados se encontraban o no vigentes, sino que se requería un análisis serio y a profundidad de todas las circunstancias que rodearon la emanación de dichos Decretos.

En tal sentido, había que comenzar por señalar que el Decreto Nº 241 de 27 de junio de 1994, del Ejecutivo Nacional fue originalmente impugnado por los recurrentes el 14 de julio de 1994, pero que el Congreso en sesión de 22 de julio de 1994, mediante Acuerdo revocó dicho Decreto de suspensión de garantías, por considerar que habían cesado las causas que motivaron la suspensión, dejando suspendida solamente la garantía económica. Ante tal situación, el Ejecutivo Nacional en Decreto Nº 285 de 22 de julio de 1994, decidió de nuevo suspender las garantías constitucionales que habían sido restituídas por el Acuerdo del Congreso y ratificó la suspensión de la garantía económica.

Este último Decreto se mantuvo vigente hasta el 6 de julio de 1995, oportunidad en la cual el propio Ejecutivo Nacional mediante Decreto Nº 739, restituyó las garantías constitucionales en todo el territorio nacional, dejando suspendidas algunas, en los municipios fronterizos mencionados en dicho Decreto.

Así las cosas, la Corte a los fines de resolver la cuestión constitucional sometida a su consideración, debía previamente efectuar algunas consideraciones sobre los aspectos que mencionaremos a continuación.

En primer término, la Corte ha debido proceder a determinar su propia competencia para conocer del recurso de inconstitucionalidad contra los Decretos de suspensión de garantías.

Al respecto cabe observar que el Título IX de la Constitución, intitulado "De la emergencia", no le atribuye competencia alguna a la Corte Suprema de Justicia, para conocer y pronunciarse sobre los Decretos del Ejecutivo Nacional que establezcan un estado de derecho de excepción.

Ahora bien, la ausencia de una mención expresa en el Título mencionado, no puede constituir argumento suficiente para descartar apriorísticamente el control jurisdiccional por razones de inconstitucionalidad, de los decretos de suspensión de garantías. En tal virtud, para poder resolver este primer planteamiento, debemos acudir a las normas que regulan el funcionamiento y competencias de la Corte Suprema de Justicia. Al respecto, encontramos que el ordinal 6 del artículo 215 de la Constitución, le atribuye competencia a la Corte Suprema de Justicia, para "declarar la nulidad de los reglamentos y demás actos del Ejecutivo Nacional cuando sean violatorios de la Constitución" y el artículo 216 señala que dicha competencia le corresponde al Pleno.

Conforme a las normas constitucionales citadas, no cabe ninguna duda de que la competencia para declarar la nulidad de los demás actos del Ejecutivo Nacional violatorios de la Constitución, como presuntamente lo son los Decretos de suspensión de garantías recurridos, corresponde a la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia.

Establecida la competencia del Máximo Tribunal para conocer del proceso de inconstitucionalidad contra los decretos de suspensión de garantías, en segundo lugar, había que analizar si estando suspendidas las garantías constitucionales y habiendo sido restituídas por el Congreso (3), tal como sucedió en este caso, podía el Ejecutivo Nacional, actuando dentro de sus competencias desconocer o desatender la decisión del Congreso, que había restituído las garantías y proceder mediante otro Decreto a suspenderlas de nuevo. Este planteamiento podía conducir a dos posibles soluciones: 

Una, en el sentido de que el Ejecutivo Nacional no podía desconocer el Acuerdo del Congreso que había restituído las garantías suspendidas, sin usurpar funciones constitucionales atribuídas a éste y que en consecuencia el Decreto Nº 285 debía ser declarado nulo.

La otra solución era que el Ejecutivo Nacional sí podía volver a dictar un nuevo Decreto de suspensión de garantías con fundamento en nuevos motivos, lo cual consideramos que es perfectamente posible, pues la Constitución no establece ninguna limitación de tiempo u oportunidad y entonces había que concluír que el Decreto Nº 285, desde este punto de vista era perfectamente constitucional.

No obstante, que la decisión de la Corte no se pronunció de manera "expresa" en uno u otro sentido, sin embargo hay que decir que admitió tácitamente la segunda solución, la validez y eficacia del Decreto mientras estuvo vigente, - que en nuestra opinión parece la correcta-, al afirmar que no era procedente declarar la nulidad del Decreto Nº 285, pues éste no producía efectos al haber sido revocado por el Ejecutivo Nacional.

Pero de haber aceptado esta premisa en forma expresa - que insistimos es la adecuada-, correspondía a la Corte proceder a analizar si el Decreto Nº 285 que no había sido impugnado originalmente, por no existir para el momento de la interposición del recurso de inconstitucionalidad, podía ser conocido por la Corte, a los fines de declarar su inconstitucionalidad. Tal situación podía ser resuelta de cualquiera de estas maneras:

Una solución podía consistir en establecer que habiendo sido dictado el Decreto Nº 285 con una fundamentación distinta, los recurrentes habían debido desistir del recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el Decreto Nº 241 y han debido proceder a interponer un nuevo recurso contra el Decreto Nº 285, para que fuese posible que la Corte entrara a pronunciarse sobre el fondo.

La otra solución podía razonarse señalando que habiendo sido dictado el Decreto Nº 285 para suspender las mismas garantías constitucionales del Decreto Nº 241 que había sido impugnado originalmente por razones de inconstitucionalidad y habiendo sido solicitado un pronunciamiento expreso de los recurrentes acerca de la validez del nuevo Decreto, ésta debía entrar a analizar, en virtud del derecho a la tutela judicial efectiva, si el Decreto Nº 285 era inexequible o no, por estar afectado de inconstitucionalidad.

Sobre este respecto tampoco se produjo un pronunciamiento expreso, no obstante al estudiar la decisión de la Corte puede inferirse que ésta se inclinó por la segunda solución y que si el Decreto Nº 285 no hubiese sido revocado, era procedente pronunciarse sobre su inconstitucionalidad.

En este momento cabe hacer un paréntesis, a los fines de destacar que los votos salvados, son contestes en mencionar la teoría del acto reeditado y que la Magistrado Rondón de Sansó concluye en que en este caso no opera dicha figura; mientras que los Magistrados Sosa Gómez y Ducharne Alonzo, consideran que la Corte aceptó sin ningún género de dudas que el Decreto Nº 285 era una reedición del Decreto Nº 241.

Sobre la tesis del acto reeditado hay que señalar, que en realidad ésta no tiene nada de novedosa y que nuestro Máximo Tribunal desde la década de los setenta ha anulado decretos reeditados por haber sido dictados en desviación de poder e incluso la Produraduría General de la República se ha pronunciado en sentido favorable a su anulación. En este orden de ideas tenemos que el leading case en la materia lo constituye el caso "Centro Simón Bolívar".(4)

En resumidas cuentas la situación planteada fue la siguiente (5) : El Centro Simón Bolívar ocupó unos terrenos particulares y construyó edificios para viviendas sin haber acudido al procedimiento expropiatorio previsto en la Constitución y regulado en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública e Interés Social. Pero para legalizar tal situación, el Centro Simón Bolívar efectuó las gestiones ante el Ejecutivo Nacional y éste el 13 de abril de 1965, dictó el Decreto Nº 310 a los fines de la expropiación de los inmuebles ilegalmente ocupados y construidos. Cumplidos los restantes trámites del procedimiento expropiatorio y siendo la oportunidad para consignar el precio, el Ejecutivo Nacional mediante Decreto Nº 791 de 6 de abril de 1967, revocó el decreto de expropiación anterior y en ese mismo día, acto seguido, dictó el Decreto Nº 792 para volver a afectar los mismos inmuebles, aun cuando con una cabida menor. Ante tal situación la parte expropiada recurrió ante la Corte Suprema de Justicia para impugnar los Decretos Nº 791 y Nº 792 del Ejecutivo Nacional. La Procuraduría General de la República, consideró que se trataba de "un caso típico de desviación de poder", toda vez que con ellos se persiguió obtener beneficios para la Administración expropiante, utilizando para ello sus poderes con fines distintos a los que les habían sido atribuídos. En tal virtud, la Sala Político Administrativa en sentencia de 8 de enero de 1970, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de anulación contra los Decretos Nº 791 que revocó el Decreto Nº 310 y contra el Decreto Nº 792 que constituye una reedición del decreto revocado.

Más recientemente, la propia Sala Político Administrativa en sentencias 629 de 22 de noviembre de 1990 y 35 de 3 de marzo de 1993, ha sostenido que los Decretos Nº 1030 de 19 de julio de 1990 y Nº 2663 de 26 de noviembre de 1992, constituyen una reedición del Decreto Nº 270 de 9 de junio de 1989 dictados todos en el caso "Mochima" y en consecuencia en vía de ejecución de medida cautelar ha ordenado la suspensión de los Decretos reeditados.

Como se puede observar, ni la reedición de los Decretos del Ejecutivo Nacional ni su control por parte del Máximo Tribunal constituyen novedad alguna en nuestro derecho. En los casos precedentemente comentados, el Ejecutivo Nacional pretendió sustraerse de la ejecución de un mandato judicial, mediante la reedición de nuevos decretos dictados en aplicación de las leyes respectivas y la Corte Suprema de Justicia ejerciendo un control judicial pleno y efectivo declaró la inexequibilidad de esos Decretos, en el primer caso de forma definitiva y en el segundo de forma cautelar.

En el caso de la suspensión de garantías que nos ocupa, el Ejecutivo Nacional no dictó los decretos en aplicación de una ley, sino directamente de la Constitución. Esta no establece límite temporal alguno para dictar los decretos de suspensión de garantías, sólo exige que exista una emergencia, conmoción que pueda perturbar la paz de la República o circunstancias graves que afecten la vida económica o social del país; y además no se dictaron para sustraerse de la eventual decisión de inconstitucionalidad que pudiese dictar la Corte, pues el Ejecutivo Nacional ni siquiera había sido notificado formalmente del proceso, ni muchos menos aun para eludir el Acuerdo del Congreso, sino que el Ejecutivo Nacional actuó legítimamente en el ejercicio de sus funciones para afrontar la crisis que afectaba en ese momento al país.

En tal virtud consideramos que el fallo de la Corte no ha debido estar destinado a determinar si el Decreto Nº 285 constituía una reedición del Decreto Nº 241, lo cual concluye uno de los Magistrados disidentes que no se produjo, sino que el mismo debía estar dirigido a resolver si las denuncias de inconstitucionalidad formuladas contra el Decreto Nº 241 eran también atribuíbles a un nuevo decreto, que incluso tenía una fundamentación distinta como lo fue el Decreto Nº 285.

Llegados a este punto lo procedente era que la Corte pasara a analizar si habiendo sido revocado parcialmente el Decreto Nº 285 por el Decreto Nº 739 de 6 de julio de 1995, también debía entrar a analizar este último, aun cuando no lo hubiesen solicitado los recurrentes.

En este sentido se observa que el Decreto Nº 739 de 6 de julio de 1995 que restituyó las garantías en todo el territorio nacional, salvo en los municipios que el mismo menciona, fue dictado cuando el proceso se encontraba listo para sentencia y como los recurrentes no manifestaron su voluntad de que la Corte se pronunciara, ni tampoco era posible hacerlo sin violar el derecho constitucional a la defensa del Ejecutivo Nacional, en el proceso de inconstitucionalidad, no debía la Corte entrar a pronunciarse sobre el Decreto Nº 739 que revocó el Decreto Nº 285 cuya inconstitucionalidad ha sido planteada.

Así las cosas, sólo le restaba a la Corte decidir si no estando vigente el Decreto Nº 285, así como tampoco lo estaba el Decreto Nº 241, le era posible decidir acerca de su nulidad o por el contrario debía limitarse a declarar que no tenía materia sobre la cual decidir.

Para resolver esta cuestión, lo más conveniente era comenzar por revisar los precedentes judiciales pronunciados en los casos de actos derogados y sobre el particular es conveniente mencionar dos decisiones del Máximo Tribunal.

Como precedente remoto encontramos una sentencia de la extinta Corte Federal y de Casación, en Sala Político Administrativa, de 13 de enero de 1940, con ponencia del Canciller Alonso Calatrava, caso "Fernando Toro y otros" contra las Resoluciones de la Junta Ejecutiva Reguladora de Precios del Distrito Federal de 12 y 15 de septiembre de 1939, 16 de octubre de 1939 y 25 de noviembre de 1939, publicadas en los números 19.978, 19.980, 20.006 y 20.041 respectivamente, de la Gaceta Oficial de los Estados Unidos de Venezuela.

Las resoluciones impugnadas tienen como fundamento la restricción de garantías ciudadanas previstas en los ordinales 2º (inviolabilidad de la propiedad), 8º (libertad de trabajo) y 9º (libertad de industria) del artículo 32 de la Constitución de los Estados Unidos de Venezuela, la cual fue decretada conforme al artículo 36 ejusdem, el 9 de septiembre de 1939, por el Presidente de la República en Consejo de Ministros, con la finalidad de evitar las privaciones y conjurar las más graves consecuencias que podrían derivarse de la guerra mundial para el bienestar de la población venezolana.

La Corte para decidir observó previamente que las tres primeras resoluciones impugnadas fueron derogadas por la última de ellas también recurrida, pero como la derogatoria surte efectos hacia el futuro y deja superviviente los actos efectuados en aplicación de aquellos que se derogaron, era procedente pronunciarse sobre el fondo, pues consideró que la declaratoria de nulidad si afectaría todos los efectos que han producido los actos anulados, es decir, tendría efectos hacía el pasado.

En definitiva, la Corte declaró con lugar el recurso de anulación contra las resoluciones impugnadas, en virtud de que fueron dictadas en usurpación de funciones y por consiguiente son nulas.

Como precedente reciente tenemos que la Corte Suprema de Justicia en Pleno el 16 de marzo de 1993, cuya aclaratoria es de 30 de marzo de 1993, con ponencia de la Magistrado Josefina Calcaño de Temeltas, caso "Hernán Gruber Odreman, Luis Cabrera Aguirre y Jorge Garrido Martínez" contra el Decreto Nº 2.668 de 27 de noviembre de 1992, publicado en la Gaceta Oficial de la misma fecha, que suspendió algunas garantías constitucionales y contra el Decreto Nº 2.669 de 27 de noviembre de 1992, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 4.496 de 28 de noviembre de 1992, mediante el cual se ordenó "la aplicación del Procedimiento Extraordinario previsto en el Título VIII, del Libro Primero del Código de Justicia Militar para el enjuiciamiento de los delitos tipificados en los Capítulos III y VI del Título III del Libro Segundo del citado Código, cometidos con ocasión de la rebelión armada del 27 de noviembre de 1992", tuvo oportunidad de pronunciarse sobre el tema de los Decretos de suspensión de garantías derogados.

En este caso los recurrentes interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra los Decretos antes mencionados conjuntamente con pretensión cautelar de amparo constitucional, alegando la violación de los artículos 68 (derecho a la defensa) y 69 (derecho al debido proceso) de la Constitución.

Cronológicamente, los Decretos se sucedieron en el siguiente orden:

El Ejecutivo Nacional mediante Decreto Nº 2.668 de 27 de noviembre de 1992, publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.101 de 27 de noviembre de 1992, suspendió las garantías constitucionales previstas en los artículos 60 ordinales 1º, 2º, 6º y 10º; y 62, 64, 66, 71 y 115 de la Constitución.

Conforme al Decreto Nº 2.669 de 27 de noviembre de 1992, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria de 28 de noviembre de 1992, el Ejecutivo Nacional ordenó la aplicación del procedimiento extraordinario establecido en el Código de Justicia Militar, para enjuiciar a las personas que con motivo de la rebelión militar de 27 de noviembre de 1992 cometieron los delitos tipificados en dicho Código.

El día 1 de diciembre de 1992, mediante Decreto Nº 2.672, publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.103 de 1 de diciembre de 1992, el Ejecutivo Nacional restituyó en todo el territorio nacional las garantías comprendidas en los artículos 64, 66 y 71 de la Constitución.

El Congreso mediante Acuerdo de 18 de diciembre de 1992, publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.188 de 22 de diciembre de 1992, restituyó las garantías consagradas en el artículo 60 ordinales 6º y 10º y en los artículos 62 y 115 de la Constitución y dispuso mantener suspendidas las garantías a que se refieren los artículos 60 ordinales 1º y 2º del mismo texto.

Finalmente, el Ejecutivo Nacional mediante Decreto Nº 2.764 de 16 de enero de 1993, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 4.591 de la misma fecha, restituyó en todo el territorio nacional las garantías consagradas en el artículo 60 ordinales 1º y 2º de la Constitución.

Como se puede observar a partir del 16 de enero de 1993, oportunidad en la cual se restituyeron las garantías que quedaban suspendidas como consecuencia de la rebelión militar de 27 de noviembre de 1992, el Decreto 2.668 había perdido su vigencia, no obstante que se encontraba plenamente derogado, el 16 de marzo de 1993, cuando la Sala Plena resolvió el recurso de inconstitucionalidad contra los Decretos 2.668 y 2.669, no hizo ninguna alusión a esta situación, sino que pasó a pronunciarse sobre el fondo y en tal sentido señaló que en el Decreto 2.668 -que no se encontraba vigente, desde hacia dos meses antes- no se suspendieron las garantías constitucionales a la defensa y al debido proceso, previstas en los artículos 68 y 69 de la Constitución, razón por la cual el Ejecutivo Nacional no tenía atribución para reglamentar sobre materias que son competencia constitucionalmente atribuída al Poder Legislativo, por lo que el Decreto Nº 2.669 fue dictado en usurpación de funciones resultando en consecuencia absolutamente nulo, según lo dispone el artículo 46 de la Constitución.

Como se puede observar, la jurisprudencia reiterada de la Corte en materia de suspensión de garantías, ha sido pronunciarse sobre la nulidad de los actos dictados en ejecución del Decreto de suspensión de garantías o sobre la nulidad del propio Decreto, aun cuando aquellos o estos no estuviesen vigentes. Por tal razón, consideramos que la decisión de la Corte no reiteró un criterio constante, sino que cambió una tendencia que se había iniciado hace 56 años.

Contrariamente a lo sostenido por la Corte, creemos que correspondía a ésta entrar a pronunciarse acerca de la procedencia de la nulidad de los Decretos de suspensión de garantías aun cuando hubiesen sido derogados y que de ser procedente dicha nulidad, ha debido determinar los efectos de dicha nulidad en el tiempo.

A los fines de resolver el recurso de inconstitucionalidad contra los Decretos Nº 241 y Nº 285, era preciso efectuar las siguientes consideraciones en lo que respecta al fondo del asunto.

Para poder apreciar la inteligencia de los Decretos de suspensión de garantías y de los actos de ejecución realizados bajo su sombra por el Ejecutivo Nacional, es preciso que se parta de la realidad política, social y jurídica que atravesaba el país y que trataban de regular los aludidos decretos.

Estos decretos constituyen un derecho transitorio, son dictados para salvar una coyuntura, mientras el Poder Legislativo le concedía al Ejecutivo Nacional, por vía legal, los poderes necesarios para enfrentar la crisis y devolver la tranquilidad política y social a la República.

En los "Considerandos" del Decreto Nº 285 el Ejecutivo Nacional expresa que no han cesado las causas que originaron la crisis financiera y la inestabilidad del mercado cambiario y que aún subsisten dificultades en el abastecimiento de bienes; que el Ejecutivo Nacional no dispone de medios legales y los que existen no son suficientes, para enfrentar la crisis económico-financiera, por lo que necesita que el Congreso apruebe las leyes sobre las materias que el Ejecutivo le ha sometido a su consideración; que las alteraciones del orden económico repercuten peligrosamente en el orden político y social y perturban la paz de la República; que para restablecer la normalidad en todo el territorio nacional se requieren medidas de excepción, para lo cual es necesario mantener suspendidas las garantías constitucionales. Todas estas consideraciones evidencian que son hechos ciertos los que han obligado al Ejecutivo Nacional a ejercitar las facultades constitucionales de que lo ha investido el Constituyente y son estos hechos los que deben constituir el punto de partida para juzgar la vigencia y validez del ordenamiento de excepción.

Con fundamento en las razones expuestas, consideramos que el recurso de inconstitucionalidad ha debido ser declarado sin lugar, en virtud de que las circunstancias graves exigidas por la Constitución para que el Ejecutivo Nacional dictara los Decretos de suspensión de garantías eran totalmente ciertas, tal como se evidencia de contrastar la exposición que efectuamos al señalar cuáles fueron los hechos que precedieron al proceso de inconstitucionalidad, con los considerandos invocados por el Ejecutivo Nacional en el Decreto de suspensión de garantías, por tal razón, la suspensión de garantías resultaba totalmente justificada, necesaria y razonable.

CONCLUSIONES

La sentencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de 23 de enero de 1996, no está llamada a pasar a la historia del derecho constitucional venezolano. Por el contrario, esperamos que se constituya en una decisión aislada, cuyo aporte a la interpretación de la Constitución ha sido sumamente escaso.

La sentencia de 23 de enero de 1996, en medio de su escasez de contenido, sólo ha dejado un problema resuelto, lo cual ni siquiera hizo de manera expresa. La Corte en Pleno ha reconocido, de manera larvada la competencia que la Constitución le atribuye al Ejecutivo Nacional, para que suspenda cuantas veces considere necesario las garantías constitucionales, siempre que aprecie que están dadas las circunstancias de emergencia y de conmoción que puedan perturbar la paz de la República o de graves circunstancias que afecten la vida económica o social, aun cuando el Congreso se haya pronunciado por su restitución al considerar que han cesado las causas que motivaron la suspensión.

Por otra parte, con esta decisión han salido a relucir dos cuestiones de transcendental importancia para la vida del país, la urgente necesidad de instaurar una jurisdicción especializada única y exclusivamente en el conocimiento de las cuestiones constitucionales, lo que se puede alcanzar a través de la creación de una Sala Constitucional en la Corte Suprema de Justicia, hecho este que es perfectamente viable sin reformar o enmendar el texto constitucional, en virtud de la cláusula 212 de nuestra Constitución.

Aun cuando en anteriores oportunidades nos habíamos pronunciado por la creación de la Sala Federal prevista en la Constitución (6), la simplicidad de estudio con que se están abordando los temas de naturaleza constitucional, como el que hemos analizado, nos lleva a creer que éstos asuntos deben ser sustraidos de la competencia de la Sala Plena, para ser atribuídos a una sala o corte especializada, - que no debe ser la Sala Federal, pues ella no va cambiar en nada la situación actual-, razón por la cual nos pronunciamos por la creación de la Sala Constitucional o de la Corte Constitucional, cuya competencia debe ser primordialmente la de conocer de los asuntos jurídico públicos de naturaleza constitucional.

Como señalamos antes, son dos las cuestiones que han quedado al descubierto, la primera que acabamos de mencionar y la segunda, relacionada directamente con los Magistrados que deben componer esta Sala Constitucional o Corte Constitucional. Sobre este aspecto consideramos que deberían ser siete abogados o en todo caso un número impar, de reconocida honorabilidad y competencia, que sean fundamentalmente especialistas en derecho constitucional, si es posible con estudios de sistemas constitucionales comparados de prestigio, sin que ello excluya la posibilidad de nombrar a especialistas en otras áreas del derecho. Que sean nombrados por un período de nueve años no renovables, para que actúen con absoluta autonomía e independencia de criterios, sin tener que estar pendientes en su futura reelección, toda vez que finalizado los nueve años serán sustituídos.

Lo que no debemos seguir aceptando es que bajo el espectro del derecho administrativo, del derecho civil y mucho menos aún del derecho penal, se sigan resolviendo cuestiones de distinta naturaleza y notablemente diferentes en su interpretación, como ha sucedido en casos como el analizado. Por ello, onsideramos que no se deben pasar miembros de las salas actualmente existentes a la Sala Constitucional o a la Corte Constitucional, pues no estaríamos corrigiendo la situación actualmente existente. Por el contrario, nos declaramos resueltamente opuestos, a que sean especialistas de otras ramas del derecho, distintas de la constitucional, los que formen parte de la composición de la Sala Constitucional.

Finalmente, debemos destacar que la creación de una Sala Constitucional o una Corte Constitucional tendría entre sus múltiples méritos, el crear un cuerpo jurisprudencial realmente congruente - que utilice el acervo jurisprudencial, el precedente- en esta área del derecho público y que permita garantizar a los ciudadanos un mínimo de seguridad jurídica en lo que respecta a la interpretación y aplicación de la Constitución.

NOTAS

1. Al respecto puede consultarse "La Suspensión de Garantías y la Acción de Amparo Constitucional", en la Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela. Nº 95. 1995.

2. El texto de la sentencia ha sido publicado en la Revista de la Fundación Procuraduría. Nº 15. Caracas. 1996. pp. 289-320.

3. Consideramos que el Acuerdo del Congreso que revocó el Decreto de Suspensión de Garantías, está fundamentado en una errónea apreciación de la situación fáctica existente en la República, pues según señalamos antes, cuando expusimos los antecedentes del proceso de inconstitucionalidad, sí se encontraban dadas las graves circunstancias que afectaban la vida económica y social, que exige el artículo 241 de la Constitución, como presupuestos para la emisión del Decreto de Suspensión de Garantías.

4. La sentencia puede consultarse en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 29.122 de 16 de enero de 1970.

5. Véase con provecho, Lares Martínez, Eloy. La Desviación de Poder en la Jurisprudencia de la Corte Suprema. Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica Andrés Bello. Nº 10. Caracas. 1969-1970. pp. 177-189.