Víctor Rafael Hernández-Mendible(*)

Este trabajo constituye un análisis de la potestad de autotutela de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras para emitir resoluciones administrativas de multas y ejecutarlas en contra de la voluntad de los sancionados y por otra parte se estudian las modalidades para hacer ejecutar dichas resoluciones, así como la oportunidad para exigir el cumplimiento de los referidos créditos fiscales, sin dejar de desconocer que la potestad de autotutela ejecutiva debe ser llevada a cabo, sin lesionar el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva.

Para una mayor claridad en la exposición de nuestras ideas, dividiremos la presente exposición en cinco partes, que se corresponden a los siguientes subepígrafes: El primero, la naturaleza y potestades de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras (I); el segundo, la potestad de la Superintendencia para ejecutar las sanciones de multas (II); el tercero, las modalidades de ejecución de las sanciones de multas (III); el cuarto, la ejecución de las resoluciones sancionatorias y la tutela judicial efectiva (IV); el quinto, las responsabilidades por inejecución de las sanciones (V).

LA NATURALEZA Y POTESTADES DE LA SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS

El Decreto-Ley Nº 3228 de 28 de octubre de 1993, publicado en la Gaceta Oficial Nº 4649 Extraordinaria, de 19 de noviembre de 1993, que contiene el texto de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras establece en el artículo 142 que "La Superintendencia es un organismo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente del Fisco Nacional. Estará adscrita al Ministerio de Hacienda a los solos efectos de la tutela administrativa y gozará de las franquicias, privilegios, y exenciones de orden fiscal, tributario y procesal, que la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional otorga al Fisco Nacional".

La norma citada evidencia, que habiendo sido creada la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras mediante ley, conforme lo exige el artículo 230 de la Constitución, tiene la naturaleza jurídica de un instituto autónomo, en razón de lo cual es considerada como una persona jurídica de derecho público, que ejerce potestades públicas y goza de los privilegios que le concede la ley.

Entre las potestades públicas que ejerce la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, está la denominada potestad de autotutela, que ha sido clasificada en dos categorías, la autotutela de primer grado o potencia, que consiste en la competencia que tiene la Administración de tutelar en vía declarativa o ejecutiva sus propios intereses, que no son otros que el interés general, sin necesidad de acudir a la autoridad judicial.

Mediante la autotutela declarativa, la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras le otorga fuerza obligatoria e inmediata a sus resoluciones administrativas; en tanto que la autotutela ejecutiva, habilita a la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, para imponer sus decisiones, aun en contra de la voluntad de sus destinatarios.

Pero además, de éstas dos modalidades de autotutela, la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras posee la autotutela de segundo grado o potencia, en virtud de la cual revisa sus propios actos, de oficio o rn razón de una solicitud o recurso administrativo interpuesto por los interesados. Finalmente, la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras también ejerce esta potestad de autotutela en materia sancionatoria.

Lo antes dicho permite que la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras en ejercicio de la potestad sancionatoria, aplique lo establecido en el artículo 282 de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras que señala "Para la aplicación de las sanciones administrativas se seguirá el procedimiento establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, debiendo tomarse en cuenta las circunstancias agravantes y atenuantes, tales como la gravedad de la infracción, la reincidencia y el grado de responsabilidad del infractor en la actuación objeto de sanción", para imponer las sanciones de multas previstas en la ley a todos aquellos que la infringen.

LAS SANCIONES DE MULTA

La Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras en ejercicio de la potestad sancionatoria debe aplicar y liquidar las sanciones de multas, tal como lo establece el artículo 284 de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras el cual señala que "El Superintendente aplicará y liquidará las sanciones, de acuerdo a lo previsto en la presente Ley".

Ahora bien, en virtud de la remisión que establece el artículo 282 de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, resulta aplicable al procedimiento administrativo sancionatorio lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos el cual establece que "Los actos administrativos que requieren ser cumplidos mediante actos de ejecución, deberán ser ejecutados por la administración en el término establecido. A falta de este término, se ejecutarán inmediatamente".

En tal sentido el artículo 283 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financierias señala que "Las sanciones pecuniarias establecidas en este título (Título V), deberán ser canceladas dentro del plazo de quince (15) días hábiles bancarios, contados a partir de su notificación. En caso de mora, en el pago de dichas cantidades, se causarán intereses calculados a la tasa que fija mensualmente el Banco Central de Venezuela de conformidad con el Código Orgánico Tributario".

De la referida norma se infieren dos consecuencias jurídicas:

1.- Que el lapso para pagar la sanción de multa establecida por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras es de 15 días hábiles bancarios a partir de su notificación.

2.- Que transcurrido el lapso indicado sin que se hubiese efectuado el pago, se causarán los intereses de mora, a la tasa establecida mensualmente por el Banco Central de Venezuela.

Es por ello, que luego de impuesta la sanción de multa a los infractores, la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras debe notificarles de la sanción y de la planilla de liquidación de la multa emitida por ese organismo, constituyendo estas planillas títulos ejecutivos.

En tal virtud, una vez impuesta y notificada la sanción de multa al infractor, en principio, éste deberá pagarla dentro de los quince (15) días hábiles bancarios, independientemente de que contra esa sanción, se ejerzan los recursos administrativos o jurisdiccionales consagrados en el artículo 300 de la Ley.

DE MULTAS

El principio general es que toda resolución administrativa constituye un título ejecutivo y además se encuentra revestido del carácter ejecutorio, es decir, que son actos administrativos que se encuentran amparados por la presunción de legalidad y en consecuencia son válidos y productores de su natural eficacia jurídica, pues los mismos tienen fuerza obligatoria y son ejecutables por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, aun en contra de la voluntad de los infractores.

Ello así, el artículo 300 de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras establece la posibilidad de recurrir en vía administrativa, a través del recurso de reconsideración o en vía jurisdiccional, mediante el recurso contencioso administrativo de anulación.

Ahora bien, el artículo 282 de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras remite la tramitación del procedimiento administrativo a lo previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. De allí que en el caso de que se ejerza el recurso de reconsideración, se debe aplicar el artículo 87 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos el cual señala que "La interposición de cualquier recurso no suspenderá la ejecución del acto impugnado, salvo previsión legal en contrario".

Por su parte, el proceso contencioso administrativo de anulación regulado en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia establece en el artículo 136 que "A instancia de parte, la Corte podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, cuando así lo permita la Ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. Al tomar su decisión, la Corte podrá exigir que el solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio".

En consecuencia, lo único que impide la ejecución de los actos administrativos es la tutela cautelar, que se concede a través de la suspensión de la ejecución, en los casos establecidos en el artículo 87 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos o en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Así lo ha establecido la Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa, en sentencia 332 de 9 de noviembre de 1989, caso "Arnaldo Lovera", al señalar que:

"La interposición de recursos contra los actos administrativos no suspende la ejecución de los mismos, así éstos no hayan alcanzado todavía firmeza. De ahí que su derogatoria por vía de suspensión de los efectos del acto venga legalmente establecida únicamente por circunstancias excepcionales. El particular puede, ciertamente, impugnar su validez ante el juez, pero el recurso, de ordinario, no tiene efectos suspensivos, e independientemente de su eventual anulación posterior, la decisión es ejecutable al estar amparada por la presunción de `cosa decidida´ -terminología del eminente administrativista George Vedel- en un todo semejante a la de `cosa juzgada judicial´".

De allí que cada vez que los infractores son sancionados por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras y proceden a recurrir contra dichas multas mediante el recurso de reconsideración o el recurso contencioso administrativo de anulación, no quedan liberados de pagar las multas, salvo, claro está, que la propia Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras o la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo concedan la suspensión de la ejecución de la multa, en cuyo caso la ejecución se paraliza temporalmente.

En virtud de las consideraciones anteriores, debemos concluir que la primera forma de ejecución de las sanciones de multas, impuestas por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras es la intimación al pago dentro del lapso de 15 días hábiles bancarios, que produce la notificación de la resolución administrativa y de la planilla de liquidación en el infractor.

En segundo lugar, en caso de que transcurran los 15 días hábiles bancarios sin que el infractor haya pagado la sanción de multa, de conformidad con lo establecido en el artículo 285 de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras según el cual "Las planillas de liquidación de multas tienen el carácter de títulos ejecutivos y al ser presentados en juicio serán suficientes para practicar embargos de bienes", se podrá proceder a cobrar la sanción de multa en vía jurisdiccional de conformidad con lo establecido en el Código de Procedimiento Civil.

Ahora bien, en caso de acudir ante los órganos jurisdiccionales para cobrar la multa, el infractor deberá pagar además de la sanción de multa (artículo 285 de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras); los intereses de mora que serán calculados a la tasa que fija mensualmente el Banco Central de Venezuela, de conformidad con el Código Orgánico Tributario (artículo 283 de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras); los honorarios profesionales de los apoderados de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, según lo consagra el artículo 286 del Código de Procedimiento Civil al señalar que "Las costas que deba pagar la parte vencida por honorarios del apoderado de la parte contraria estarán sujetas a retasa. En ningún caso estos honorarios excederán del treinta por ciento (30%) del valor de lo litigado"; y todos los aranceles que sea necesario pagar en el proceso, de acuerdo a la Ley de Arancel Judicial.

En estos procesos la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras gozará de las franquicias, privilegios, y exenciones de orden fiscal, tributario y procesal, que la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional otorga al Fisco Nacional, en consecuencia no está obligada a pagar aranceles ni costas procesales.

De lo expuesto se infiere que la segunda modalidad para la ejecución de las sanciones de multas es la vía judicial, pero que ésta resultará mucho más onerosa para los infractores que no cumplan la obligación de pagar las sanciones impuestas por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras.

Y LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA

La ejecución de las resoluciones administrativas no es contraria al derecho a la tutela judicial efectiva frente a la Administración, consagrado en los artículos 68 y 206 de la Constitución, en efecto, la ejecutividad y eficacia de las resoluciones administrativas no se encuentran reñidas con el derecho constitucional a obtener una tutela judicial plena y eficaz, es por ello que frente a la ejecución de las resoluciones administrativas, el ordenamiento jurídico establece el derecho de los interesados a formular ante el órgano jurisdiccional, las pretensiones para obtener las medidas cautelares necesarias y adecuadas que garanticen la tutela judicial definitiva.

La tutela judicial se garantiza así, en primer lugar, sometiendo la resolución administrativa a la revisión del órgano jurisdiccional a través del recurso contencioso administrativo de anulación y en segundo lugar, se extiende a la solicitud de la pretensión de suspensión de los actos administrativos, pues ésta se satisface permitiendo que la ejecutividad pueda ser sometida al análisis del órgano jurisdiccional y que éste con los alegatos y pruebas presentados por el interesado, resuelva acerca de la protección cautelar.

Ello así, es preciso señalar que, en principio, una vez dictada la resolución administrativa, la Administración tiene el deber de ejecutarla en tres momentos:

1. Inmediatamente, después de producida la notificación personal.

2. En el plazo que establezca la ley.

3. En el plazo posterior que establezca la propia resolución administrativa.

La ejecución en cualquiera de estos tres momentos, lleva a que en muchos casos la resolución se ejecute, aún antes de haber sido sometida a la revisión del órgano jurisdiccional o de que habiendo sido sometida a éste, el órgano jurisdiccional no se haya pronunciado sobre el control de la ejecutividad.

Lo dicho lleva a una reinterpretación del principio de ejecutividad de las resoluciones administrativas, a la luz del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva. Así las cosas, es preciso señalar que cuando se dicta una resolución administrativa, ésta no debe ser ejecutada por la Administración, de manera precipitada, hasta tanto no transcurra el plazo que la transforme en un acto firme o en caso de haber sido impugnada en sede judicial, hasta tanto que el órgano jurisdiccional decida si debe ejecutarse inmediatamente o si la ejecutividad merece ser diferida, mientras se produce la sentencia que resuelva la controversia, siempre, claro está, que haya sido solicitada por el interesado la tutela cautelar.

En consideración al derecho constitucional a la tutela judicial efectiva, las resoluciones sancionatorias de multas impuestas por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras deben ser ejecutadas, en los siguientes términos:

1.- El interesado puede renunciar a ejercer los recursos administrativos y jurisdiccionales y ejecutar la resolución administrativa, en el plazo de 15 días hábiles bancarios siguientes a la notificación personal.

2.- Si el interesado no ha recurrido oportunamente, luego de la notificación, ante el órgano jurisdiccional, la resolución se debe ejecutar en el plazo de 15 días hábiles bancarios, luego de que el acto ha quedado firme.

3.- Si el interesado ha recurrido oportunamente ante el órgano jurisdiccional y no ha solicitado medidas cautelares, la resolución la deberá ejecutar la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, en el plazo de 15 días hábiles bancarios, luego de que ésta sea notificada del recurso, en virtud del requerimiento del expediente administrativo.

4.- Si el interesado ha recurrido oportunamente ante el órgano jurisdiccional y ha solicitado medidas cautelares, la resolución se debe ejecutar en el plazo de 15 días hábiles bancarios, luego que la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, sea notificada de que el órgano jurisdiccional ha resuelto rechazar la pretensión cautelar.

5.- Si el interesado ha recurrido ante el órgano jurisdiccional y ha obtenido la tutela cautelar, para proceder a la ejecución de la resolución, se deberá esperar a que se produzcan, alguna de las siguientes circunstancias:

- Que la medida cautelar sea modificada o revocada por el órgano jurisdiccional, aun cuando no haya finalizado el proceso.

- Que opere la perención del proceso, la cual deberá ser homologada por el órgano jurisdiccional, salvo que la resolución viole normas de orden público y por disposición de la ley, le corresponda ejercer el control de la legalidad de la resolución.

- Que el órgano jurisdiccional en su decisión definitiva, declare sin lugar el recurso contencioso administrativo de anulación, en cuyo caso pierde eficacia la medida cautelar y en consecuencia, se restablece la ejecutividad de la resolución administrativa.

En cualesquiera de estos casos, el infractor deberá ejecutar la resolución voluntariamente o la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras podrá proceder a la ejecución, de manera forzosa, dentro del lapso de 15 días hábiles bancarios, siguientes a la notificación de la decisión del órgano jurisdiccional.

En estos términos, es que se alcanza el equilibrio entre el privilegio de la autotutela administrativa ejecutiva y la protección constitucional de los interesados a la tutela judicial efectiva.

LAS RESPONSABILIDADES DE LOS FUNCIONARIOS POR INEJECUCIÓN DE LAS SANCIONES

En lo referente a las responsabilidades en que puede incurrirse por la inejecución de las sanciones impuestas por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, debemos advertir los siguiente:

Los funcionarios que no ejecutan o hacen ejecutar las resoluciones administrativas en los términos y condiciones establecidas en la ley, pueden incurrir en responsabilidad civil, penal, administrativa y disciplinaria.

En lo que respecta a la responsabilidad civil, debemos señalar que los funcionarios "que con intención, o por negligencia o por imprudencia o por abuso de poder" han causado un daño al patrimonio público del organismo en el cual prestan sus funciones, están obligados a repararlo con su patrimonio personal, conforme lo establecen los artículos 1185 del Código Civil y 33 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público.

En lo que referente a la responsabilidad penal, tenemos que la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público señala que se considera patrimonio público el que corresponde por cualquier título a los institutos autónomos (artículo 4) y el artículo 59 ejusdem señala que "Cualquiera de las personas indicadas en el artículo 2º de esta Ley que por imprudencia, negligencia, impericia o inobservancia de leyes, reglamentos, ordenes o instrucciones, diere ocasión a que otra persona se apropie o distraiga los bienes indicados en el artículo que precede, será penada con prisión de tres meses a un año".

En lo atinente a la responsabilidad administrativa, encontramos que son hechos generadores de responsabilidad administrativa, los contemplados en el artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República que textualmente señala:

"3. La omisión, retardo, negligencia o imprudencia en la preservación y salvaguarda de los bienes o derechos del patrimonio público, que haya causado perjuicio material a dicho patrimonio.

... (omissis) ...

15. El incumplimiento injustificado de las metas señaladas en los correspondientes programas o proyectos, así como el incumplimiento de las finalidades previstas en las leyes o en la normativa de que se trate".

En cuanto corresponde a la responsabilidad disciplinaria, el artículo 146 de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras señala que el Presidente de la República podrá remover al Superintendente de Bancos y otras Instituciones Financieras, en los siguientes casos:

"b) Perjuicio material grave, causado intencionalmente o por negligencia manifiesta, al patrimonio de la Superintendencia.

c) ... (omissis) ...

d) Auto de responsabilidad administrativa, dictado por la Contraloría General de la República.

e) Incumplimiento de las obligaciones inherentes a su cargo".

En lo referente a los demás funcionarios de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, el artículo 201 de la ley expresa que "Las infracciones a la presente Ley y su Reglamento en que incurran los funcionarios y empleados de la Superintendencia serán sancionados conforme a lo establecido en la Ley de Carrera Administrativa, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 196 y de las sanciones establecidas en el Título V de esta Ley".

Tal como se puede observar existe un cúmulo de responsabilidades en las cuales pueden incurrir los funcionarios de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras que teniendo la obligación de ejecutar o hacer ejecutar las sanciones de multas contra los infractores, no actúen con la diligencia necesaria para que se ingrese al patrimonio del Instituto el monto de las referidas multas.

En mérito de las consideraciones que han sido desarrolladas, es posible formular las siguientes:

CONCLUSIONES

1.- La potestad sancionatoria que le otorga la Ley a la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, conlleva no sólo la imposición de las sanciones pertinentes a los infractores, sino a la ejecución de las mismas.

2.- Es competencia expresa de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras dictar las resoluciones de multas, expedir las planillas de liquidación y luego de cobrada la multa, otorgar el certificado de liberación.

3.- En principio, los infractores que sean sancionados con multas deben pagar dentro del plazo de quince (15) días hábiles bancarios, independientemente de que se hayan recurrido las resoluciones sancionatorias en vía administrativa o jurisdiccional.

4.- No obstante, en virtud del derecho a la tutela judicial efectiva se ha impuesto una reinterpretación del principio de ejecutividad a la luz del texto constitucional. En consecuencia, cuando los infractores no cumplen voluntariamente la resolución administrativa en el plazo señalado, la Administración deberá diferir la ejecución de la resolución hasta que transcurra el lapso para interponer los recursos y en caso de haber sido ejercidos éstos oportunamente, si los interesados solicitan medidas cautelares, la Administración deberá esperar el pronunciamiento del órgano jurisdiccional, que de ser desfavorable al solicitante habilitará a la ejecución de la resolución administrativa y en caso de ser favorable al recurrente, conducirá a diferir la ejecución, hasta que se revoque o modifique la medida cautelar, se homologue el desistimiento o se declare la improcedencia del recurso contencioso administrativo de anulación.

5.- En caso de que los infractores no paguen voluntaria y tempestivamente, la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras deberá proceder a ejecutar las sanciones de multas, mediante las vías judiciales establecidas en el Código de Procedimiento Civil.

6.- En tales casos, los infractores deberán pagar además del monto de la multa, los intereses de mora, los gastos del juicio y los honorarios profesionales de los abogados de conformidad con lo establecido en el Código de Procedimiento Civil y la Ley de Abogados.