SUMARIO:
I. NOTA PRELIMINAR
II. LA NACIONALIZACIÓN PETROLERA VENEZOLANA COMO EJERCICIO DE SOBERANÍA Y CULMINACIÓN DE UN PROCESO HISTÓRICO. 1. Ejercicio de Soberanía; 2. Coyuntura Económica y Política Favorable; 3. Culminación de un Proceso; 4. Ley de Nacionalización y Creación de PDVSA
III. POLÍTICAS Y CORRIENTES DE PENSAMIENTO POSTERIORES A LA NACIONALIZACIÓN. 1. Acuerdos con el FMI y Esquema Neoliberal; 2. Privatización de Empresas del Estado; 3. Globalización o Mundialización de la Economía; 4. Criterios Adversos a la Globalización y Privatización; 5. El Carácter Global de la Industria Petrolera
IV. LA POLÍTICA DE APERTURA PETROLERA: ALCANCES, CARACTERÍSTICAS Y POSIBILIDADES DE EXTRALIMITACIÓN. 1. Fundamentación Jurídica; 2. Contratos de Asistencia Técnica y Comercialización; 3. Proyecto Cristóbal Colón; 4. Explotación de Campos Marginales; 5. Esquema de Ganancias Compartidas; 6. Venta Parcial de Acciones de PDVSA
V. APRECIACIONES FINALES Y CONCLUSIONES
VI. BIBLIOGRAFÍA

I.    Nota Preliminar

El presente trabajo tiene por finalidad examinar los aspectos relevantes de la nacionalización de la industria venezolana de hidrocarburos, así como la posibilidad de iniciar un proceso de privatización y traspaso al capital extranjero de dicha industria, a través de una interpretación forzada del Artículo 5° de la Ley que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de Hidrocarburos y apuntalada conceptualmente en el principio de globalización o mundialización de la economía , así como en la acentuada tendencia a las privatizaciones que se ha venido registrando en otros países, lo que constituye la antítesis del ámbito nacionalista, estatista e intervencionista bajo el cual se realizó la nacionalización. En el enfoque que se realiza se parte del principio de que la nacionalización no fue un hecho aislado sino que constituyó la culminación de un proceso histórico de alcances reivindicativos y de que, por tanto, la eventual privatización constituiría la reversión de ese proceso, sin que con ello se excluya la posibilidad de una razonable apertura petrolera. El trabajo es producto de una investigación realizada en un seminario sobre la apertura petrolera en el marco de la globalización, bajo la dirección del Profesor Dr. José Rafael Zanoni, en el Curso de Doctorado de Ciencias Políticas de la Universidad Central de Venezuela. 

II. La Nacionalización Petrolera Como Ejercicio de Soberanía y Culminación de un Proceso Histórico

En 1975 el Presidente Carlos Andrés Pérez promulgó la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de Hidrocarburos con lo cual se procedió a la nacionalización de la industria petrolera venezolana. Con ello concluye un largo proceso de decisiones orientadas a ejercer mayor control sobre esa actividad extractiva, que debe interpretarse como un acto de soberanía y que contó con una coyuntura histórica favorable.

1. Ejercicio de Soberanía

A juicio de distinguidos especialistas, entre ellos los miembros de la Comisión Presidencial de Reversión que redactó el primer Anteproyecto de Ley de Nacionalización Petrolera (LOREICH) y según la Exposición de Motivos de dicha Ley, la nacionalización de la industria y el comercio de hidrocarburos en Venezuela constituyó un acto de soberanía con amplia justificación en el terreno político, ético y jurídico por responder, entre otras, a las siguientes razones:

a) Al acatamiento del Artículo 97 de la Constitución Nacional según el cual el Estado puede reservarse la explotación de determinadas industrias o servicios de interés público, por razones de conveniencia nacional.

b) Al derecho inalienable que correspondía a la Nación de rescatar para su propiedad la explotación y control directo de la industria de hidrocarburos, constituida por el recurso natural más importante del país.

c) A la conveniencia de adelantarse al proceso de reversión de las concesiones petroleras y garantizar así la continuidad de la industria.

d) Al expreso reconocimiento que ha hecho la Asamblea General de las Naciones sobre el derecho que tienen los países de ejercer soberanía sobre sus recursos naturales y a explotarlos en beneficio de sus pueblos.

2. Coyuntura Económica y Política Favorable

Contrario a lo que sucedió en México a finales de la década de los años treinta, cuando la nacionalización petrolera realizada en ese país encontró apreciables tropiezos derivados de presiones internacionales para obstaculizar la comercialización del petróleo mexicano nacionalizado, la situación predominante en Venezuela fue de signo totalmente opuesto, calificándosele como una oportunidad histórica única. (Vallenilla, 1998, p.26). En nuestro país se registró a mediados de los años setenta, un cúmulo de circunstancias favorables que comienzan con la llamada crisis energética, caracterizada por una apreciable demanda de hidrocarburos frente a una oferta limitada, lo que dejaba poco margen de acción a los países consumidores para imponer discriminaciones. En segundo lugar, el aumento sustancial de los precios del petróleo permitió a la Nación indemnizar adecuadamente a las antiguas concesionarias. En tercer lugar, la nacionalización se realizó en el ámbito de la polaridad Este-Oeste y de la llamada guerra fría, circunstancia que fue aprovechada por muchos países del Tercer Mundo para afianzar su soberanía libre de presiones internacionales. Privó, además, la circunstancia de que los grandes consorcios internacionales parecían estar más interesados en el control de la comercialización que en la propia producción, así como las distintas nacionalizaciones que se habían registrado en otros países con resultados hasta entonces positivos.

3. Culminación de un Proceso

La nacionalización de la industria venezolana no puede conceptuarse como un acto precipitado e imprevisto, sino más bien como la culminación de una serie de disposiciones legales y políticas orientadas a incrementar la participación y control del Estado en esa importante actividad, tal como se desprende de la secuela de hechos que a continuación se sintetizan:

Ley de Hidrocarburos de 1943. Además de lograr la uniformidad de las concesiones otorgadas con anterioridad y otros importantes avances, la Ley de Hidrocarburos de 1943 consagró el principio de la temporalidad de las concesiones y la reversión de éstas a favor del Estado venezolano. Mediante esa disposición las concesiones otorgadas, una vez extinguido el plazo, volverían al poder del Estado, conjuntamente con las instalaciones y mejoras que en ellas hubiere incluyendo bienes muebles y equipos, libres de todo gravamen. Con ello se estableció la posibilidad de que el Estado pudiese realizar las explotaciones de hidrocarburos utilizando esas concesiones y equipos.

Política de no otorgar concesiones. Como una manifestación del propósito de no continuar permitiendo la explotación de hidrocarburos por parte de consorcios extranjeros, desde finales de la década de los años cuarenta, con la Junta Revolucionaria de Gobierno, se inicia una política de no otorgar más concesiones petroleras. Esa política se interrumpe durante la Administración del General Marcos Pérez Jiménez, pero se reinicia y mantiene con firmeza durante los gobiernos posteriores.

Creación de la CVP. En 1960, mediante Decreto de fecha 19 de abril de ese año se creó la Corporación Venezolana de Petróleo, empresa del Estado venezolano adscrita al Ministerio de Minas e Hidrocarburos, con personalidad jurídica y patrimonio propio independiente del Fisco Nacional, con el propósito de realizar operaciones de exploración, producción, refinación y comercialización de hidrocarburos. La creación de esta empresa constituyó una respuesta a la preocupación de numerosos sectores por el futuro de la industria frente a la política de no otorgar concesiones.

Creación de la OPEP. En 1960 se crea la Organización de Países Exportadores de Petróleo, OPEP, con el fin de coordinar y unificar políticas entre los países miembros a fin de obtener mayores beneficios de la explotación de hidrocarburos. Venezuela participa activamente en esta nueva organización, lo que le permite adquirir experiencias que apuntan hacia la explotación directa de sus recursos petroleros.

Reforma de la Ley de Hidrocarburos de 1943. Como un paso más orientado a la explotación directa del petróleo por parte del Estado, en 1967 se reformó la Ley de Hidrocarburos de 1943 con el múltiple propósito de: a) Incorporar a los institutos autónomos y empresas del Estado como entidades a través de las cuales el Estado puede acometer la explotación de hidrocarburos; b) Establecer un régimen aplicable a la explotación por parte del Estado, diferente al de concesiones, como áreas en donde puede realizarse la explotación de hidrocarburos por parte de los institutos autónomos a empresas del Estado. Y, finalmente, establecer la posibilidad de creación de empresas mixtas y otorgar contratos de servicios.

Ley de Bienes Afectos a la Reversión Petrolera. En 1971 fue promulgada la Ley sobre Bienes Afectos a la Reversión Petrolera, cuyo propósito fue identificar y cuantificar los activos de la industria que revertirían a la nación al concluir el período de las concesiones hasta entonces vigentes. Para garantizar que dichos activos fuesen conservados en condiciones satisfactorias, dicha Ley estableció que las empresas concesionarias deberían mantener un Fondo de Garantía constituido en el Banco Central de Venezuela.

Otras Políticas y Leyes Nacionalistas. Entre estas políticas y leyes nacionalistas pueden citarse, en primer lugar, los llamados decretos del Fifty-Fifty y del 60-40, dictados por los Presidentes Rómulo Betancourt y Edgar Sanabria en 1948 y 1958, respectivamente, para incrementar la participación fiscal del país en la actividad petrolera; la fijación unilateral de los valores de exportación por parte del Estado para fines impositivos; las leyes de nacionalización del gas y del comercio interno de hidrocarburos. Y, finalmente, la designación de la Comisión Presidencial para la Reversión Petrolera, de cuyo seno surgió el Anteproyecto de Ley de Nacionalización. 

4. Ley de Nacionalización y Creación de PDVSA

La Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de Hidrocarburos, llamada por razones de brevedad Ley de Nacionalización o LOREICH, consta de 28 artículos, en el primero de los cuales comienza por señalar que: "Se reserva al Estado por razones de conveniencia nacional, todo lo relativo a la exploración del territorio nacional en busca de petróleos, asfaltos y demás hidrocarburos; a la explotación de yacimientos de los mismos, al comercio interior y exterior de sustancias y a las obras que su manejo requiera". Como consecuencia de lo cual, se declaran extinguidas las concesiones otorgadas por el Ejecutivo Nacional para los propósitos en referencia. Dicha Ley declara de utilidad pública e interés social las actividades de explotación de hidrocarburos mencionados, establece el régimen de compensación para las antiguas concesionarias, así como los lineamientos para la organización de las empresas nacionalizadas.

Dispone la ya mencionada Ley de Nacionalización (LOREICH) en su Artículo 6° que el Ejecutivo Nacional organizará la gestión de las actividades de exploración, explotación, comercialización y refinación de hidrocarburos sobre las siguientes bases: a) Creará, con las formas jurídicas que estime conveniente, las empresas para llevar a cabo las operaciones mencionadas; b) Atribuirá a una de dichas empresas las funciones de coordinación, supervisión y control de las actividades de las demás; pudiendo asignarle la propiedad de las acciones de cualquiera de ellas; y, c) Las empresas operadoras proporcionarán a la empresa coordinadora un porcentaje mensual de sus ingresos netos para el mantenimiento de esta última.

Con base a las disposiciones mencionadas, por Decreto Ejecutivo de fecha 30-8-75, se constituyó la empresa Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA) para actuar como empresa coordinadora con fundamento en el Artículo 6° de la ya mencionada LOREICH y a través de los lineamientos y políticas que el Ejecutivo Nacional establezca a través del Ministerio de Energía y Minas. PDVSA comienza así a operar como una suerte de casa matriz de las antiguas concesionarias, básicamente, Lagoven, Maraven, así como Corpoven, compañías integradas verticalmente para realizar la casi totalidad de las actividades del negocio de hidrocarburos; se le asigna también el control de Pequiven (antigua Petroquímica) y de Carbozulia, además de que inicia un proceso de internacionalización mediante la adquisición de refinerías y empresas comercializadoras en el exterior entre ellas, Citgo y Veba Oil (Balestrini. 1994. p.p. 214-243).

III. Políticas y Corrientes de Pensamiento Posteriores a la Nacionalización

La nacionalización petrolera se realizó en Venezuela dentro de un ámbito político y conceptual que propiciaba e incluso rendía culto a la intervención del Estado en la economía y creación de empresas gubernamentales, dentro de lo que convino en llamarse "Estado Empresario" y se realizó, además, en un marco de optimismo y de abundancia financiera gracias a los elevados precios del petróleo y al relativo control que ejercía la OPEP sobre los mismos, pero tales condiciones cambiaron rápidamente debido al debilitamiento del mercado mundial de los hidrocarburos y al elevado endeudamiento del país. A ello se agrega el surgimiento de corrientes de pensamiento contrarias a la intervención del Estado en la actividad económica que se utilizan convenientemente para iniciar políticas de signo totalmente contrario a las que se propiciaron al momento de la nacionalización.

1. Acuerdos con el FMI y Esquema Neoliberal

Al iniciar su segundo período constitucional, en 1989, el Presidente Carlos Andrés Pérez, quien en el decenio anterior había tomado la trascendental decisión de nacionalizar la industria petrolera y quien a lo largo de su carrera política había venido defendiendo la intervención del Estado en la economía, anunció un cambio radical en la orientación de nuestra política económica a fin de ajustarla a las nuevas circunstancias externas e internas y llevar a cabo un programa económico enmarcado dentro de la filosofía y recomendaciones del Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial, organismos que, como es sabido, suelen imponer a sus deudores políticas de orientación neoliberal, mediante los principios de globalización de la economía, así como de desregulaciones y privatizaciones.

En efecto, en 1989 se celebró un Acuerdo con el Fondo Monetario en donde Venezuela, a cambio de recibir asistencia financiera de esa institución se compromete a adoptar una serie de medidas para ajustar su economía entre las cuales –además de las de tipo cambiario, monetario y fiscal que constituyen la base de estos Acuerdos–, se encuentran otras de política económica general, entre ellas: a) Mayor apertura externa de la economía a través de la reducción de aranceles aduaneros, eliminación de cupos de licencias de importación y exportación e ingreso de Venezuela al GATT, hoy Organización Mundial de Comercio. b) Eliminación de controles de precios, subsidios al consumo y aumento de los precios de la gasolina para ajustarlos a los niveles mundiales. c) Apertura al capital extranjero y privatización de empresas del Estado; y, d) Liberación de tipos de interés y desregulación de la actividad crediticia de la banca. De este modo se reducía considerablemente el papel del Estado como rector de la economía y se dejaba un mayor margen a la llamada "mano invisible del mercado" para ejercer tales funciones.

Las razones que se adujeron para justificar esta política fueron de orden interno y externo. En el orden interno se hizo hincapié en el debilitamiento del modelo rentista que había venido prevaleciendo en el país durante muchos años, así como también el agotamiento del llamado modelo de sustitución de importaciones. En el orden externo, se destacó la necesidad de lograr una mayor especialización y competitividad, pero en la práctica privaban motivaciones más pragmáticas como la urgencia de contratar un empréstito con el Fondo Monetario para iniciar un proceso de refinanciamiento de la cuantiosa deuda externa que se había contraído en años anteriores y que el país no está en capacidad de afrontar. Hasta entonces venía privando en Venezuela una política de carácter intervencionista fundada en la existencia de una gran riqueza petrolera que el Estado estaba obligado a destinar al estímulo y diversificación de la producción y al logro de metas vinculadas con una mejor distribución del ingreso.

2. Privatización de Empresas del Estado

La tendencia a la privatización de las empresas públicas constituye hoy en día un fenómeno generalizado en la mayoría de las naciones industrializadas y no industrializadas el cual, a juicio de muchos especialistas precede a la corriente que propicia la globalización de la economía, (Silva Michelena, 1997) pero que se encuentra íntimamente asociada a esta última a través del vínculo que representa el neoliberalismo y la menor intervención del Estado en la economía que son comunes a ambos esquemas de pensamiento, en donde globalización, privatización y desregulación constituyen una especie de trilogía orientada a exaltar y afianzar las ventajas comparativas, el libre comercio y la especialización internacional, como medios para alcanzar objetivos de progreso económico y bienestar.

La privatización constituye, además, un elemento novedoso que contrasta apreciablemente la estatización que se venía observando en las últimas décadas, especialmente después de la Segunda Guerra Mundial, cuando se inició en Inglaterra un proceso de estatización o nacionalización de empresas públicas, fundamentado en la idea de que con ello se contribuiría a lograr una más adecuada planificación de la economía y se alcanzaría niveles más altos de competitividad y eficiencia, además de contribuir a solucionar problemas de empleo. De Inglaterra esta tendencia pasó a otra naciones europeas y de allí al Asia y a América Latina en donde tuvo gran acogida. A finales de los años 60 y comienzos de los 70, sin embargo, esta tendencia comienza a revertirse al iniciarse, también en Inglaterra, un proceso de privatización de las empresas que habían sido estatizadas, proceso que se extiende rápidamente a las mismas naciones que habían seguido el ejemplo de estatizar ciertas industrias y servicios básicos.

Las razones que se han venido esgrimiendo para justificar esta corriente de privatizaciones son variadas y complejas pudiendo señalarse entre ellas: a) La creciente burocratización y politización que se había venido registrando en muchas empresas estatizadas, con el consiguiente aumento de costos y reducción de eficiencia; b) Necesidad de afrontar los problemas de mayor competitividad que se han venido registrando en los mercados mundiales como resultado de la creciente utilización de nuevas tecnologías que demandan mayor flexibilidad y capacidad de innovación; c) El ejemplo seguido por la Unión Europea en donde se ha venido rindiendo culto a la empresa privada y se han dictado distintas normas para acelerar la privatización de las empresas públicas; d) El surgimiento de la corriente de pensamiento que propicia la globalización de la economía y la aplicación de esquemas neoliberales; y, finalmente, la poderosa influencia del Fondo Monetario y del Banco Mundial organismos que, como se ha dicho, suelen imponer políticas de privatización a los países que les otorgan asistencia financiera. Como resultado de todos estos elementos, estudios realizados por las organizaciones mencionadas suelen destacar crecientes privatizaciones en más de 80 países; en áreas que abarcan desde la pequeña y mediana industria, hasta industrias y servicios básicos.

En lo que concierne a la situación existente en Venezuela cabe observar que cuando se inicia el proceso de privatización, a mediados de 1990, el Estado era propietario o ejercía el control mayoritario en forma directa o indirecta de más de 400 empresas pertenecientes al Gobierno Central, a institutos autónomos y organismos descentralizados, así como a empresas del Estado que actuaban como casas matrices de otras. Este apreciable dominio industrial y comercial podría agruparse en las siguientes categorías: a) La industria petrolera nacionalizada y sus distintas filiales; b) Industria pesada básica creada y controlada por el Estado en acatamiento al Artículo 97 de la Constitución Nacional; c) Empresas creadas por el Estado para desarrollar áreas no suficientemente atendidas por el capital privado; y d) Empresas privadas entregadas en dación de pago a organizaciones crediticias gubernamentales.

Desde otro punto de vista, con excepción de la industria petrolera nacionalizada, la mayoría de estas empresas se habían convertido en una elevada carga para el Estado al incurrir en continuas y elevadas pérdidas, a la vez que se les consideraba causa determinante del endeudamiento externo. De ahí que la privatización se concibe fundamentalmente, como un medio de reducir el déficit fiscal ocasionado por esas pérdidas, dentro de una política de redimensionamiento del Estado, orientada a "devolverle su verdadera función pública". En la medida en que se realizan las primeras privatizaciones se obtienen una serie de experiencias que sirven de base para configurar una Ley de Privatización (1995), en donde se definen objetivos, procedimientos y principios que deben guiar esa política como competitividad, eficiencia y transferencias de tecnologías, asignándose al Fondo de Inversiones de Venezuela la responsabilidad de instrumentarla, previa aprobación en cada caso del Ejecutivo Nacional y Congreso de la República.

3. Globalización o Mundialización de la Economía

La globalización o mundialización de la economía constituye el esquema conceptual que recoge y sistematiza la corriente de pensamiento neoliberal y la adapta a las cambiantes circunstancias en que se desenvuelve la economía contemporánea para justificar y, en cierto modo, hacer un llamado a las privatizaciones, desregulaciones y mayor libertad en los movimientos internacionales de capitales.

La idea de la globalización se ha venido extendiendo considerablemente desde los años setenta, a raíz de la publicación de la obra de Marshal McLuhan titulada "War and Peace in the Global Village", en donde se utilizó la expresión "aldea global" para poner en evidencia el relativo empequeñecimiento que ha experimentado el mundo frente a la continua revolución en los transportes, comunicaciones y formas integradas de producción. Dentro de esta concepción, los ideólogos de esa nueva teoría han venido esbozando la posibilidad de crear un nuevo orden internacional que se adapte o responda de manera más adecuada a estas nuevas circunstancias y contribuya a solucionar muchos de los problemas que actualmente afectan a la economía mundial.

A juicio de respetables especialistas la globalización constituye, hasta ahora, una idea emergente inacabada e incompleta que, en su concepción más amplia, se asocia con la idea de establecer condiciones que permitan la producción de bienes y servicios a partir de factores integrados de producción, regidos por normas o estándares internacionales, bajo la supervisión de organizaciones supranacionales y obedeciendo a una estrategia y a un sistema de valores en donde el concepto de territoriedad y soberanía se debilitan considerablemente para dar paso a una economía y sociedad más integrada en el plano mundial. Consecuencialmente, en los esquemas de globalización y en el pensamiento sobre la materia, la dimensión mundial se sobrepone a la dimensión nacional, la cual pasaría a ocupar un plano secundario, conjuntamente con los conceptos de territoriedad y soberanía fuertemente arraigados en la organización política y social contemporánea.

Dentro del contexto antes citado, la globalización de la economía requiere de una amplia movilidad de recursos productivos: capital, trabajo, materias primas y tecnologías a fin de lograr una especialización internacional basada en las ventajas comparativas, lo cual plantea la necesidad de eliminar barreras aduaneras y restricciones al comercio interno y externo, así como un fortalecimiento del sistema de libre empresa identificándose de ese modo con los principios de "laissez faire y "laissez passer" que configuraban el liberalismo radical del siglo XIX.

Por otra parte, se concibe a la globalización como un proceso progresista que se orienta hacia la modernización del mundo a través de la difusión y generalización de las nuevas tecnologías basadas, fundamentalmente, en la microelectrónica, robótica y biotecnología con lo cual se esperan lograr distintos objetivos entre ellos:

a) Aumento considerable de la productividad del trabajo y producción en general, mejor capacitación de los trabajadores, mayor nivel de remuneraciones y progresiva eliminación del trabajo manual no calificado.

b) Homogenización creciente en escala mundial de los patrones tecnológicos, productivos, administrativos y de consumo conjuntamente con una armonización de valores y patrones culturales.

Entre sus más apasionados defensores se sustenta también la tesis de que la globalización creará condiciones efectivas para mejorar las posibilidades de desarrollo de los países del Tercer Mundo, propenderá al logro de un mayor equilibrio en las llamadas relaciones Norte —Sur y condiciones más propicias para la conservación y mejoramiento ambiental.

4. Criterios Adversos a la Globalización y Privatización

Frente a las numerosas bondades que destacan sus apologistas, la globalización tiene también sus inconsistencias y puntos débiles, así como calificados adversarios que señalan sus peligros particularmente para los países de menor desarrollo. En general, se le considera como un movimiento liderado por las empresas transnacionales que buscan nuevas oportunidades para invertir sus excedentes de capital, con la característica adicional de que serán dichas empresas, (así como sus países de origen) los principales beneficiarios de ese esquema por el dominio de la tecnología y posibilidades de utilización de capital intensivo. Por otra parte, se aduce que las naciones altamente industrializadas –que normalmente propician la libertad de comercio y las ventajas de la especialización internacional–, por regla general no son consecuentes con estas ideas ya que normalmente imponen fuertes restricciones a las importaciones de materias primas procedentes del Tercer Mundo. Desde esta perspectiva, la globalización sólo contribuirá a acentuar las diferencias existentes entre naciones industrializadas y no industrializadas. En cuanto a la privatización, uno de sus puntos débiles radica en que las grandes empresas gubernamentales privatizadas suelen convertirse en grandes monopolios privados, creando condiciones desfavorables para el consumidor. Por estas y muchas otras razones, se estima que la globalización, en los términos en que se le concibe, no pasará de ser más que un nuevo ejercicio de utopía que no contribuirá a solucionar los problemas que sus partidarios han venido planteando.

5. El Carácter Global de la Industria Petrolera

A juzgar por la larga y compleja cadena de procesos que se realizan en el ámbito mundial para llevar al petróleo desde el productor al consumidor final: (exploración, explotación, refinación, transporte y comercialización), resulta posible afirmar que la industria petrolera internacional constituye una de las actividades más globalizadas, a lo cual se agrega su significativa importancia en la economía y geopolítica mundial.

El carácter global de esta industria lo reafirman, además, una serie de hechos que pueden sintetizarse así: a) Control que las empresas transnacionales han tenido o tienen sobre dicha industria y movimientos internacionales de capitales que genera la propiedad o cambios en la propiedad de la misma. b) Caprichosa distribución de los recursos petroleros, lo que tiende a dividir a los países en exportadores e importadores de petróleo, con intereses contrapuestos y dependencia recíproca entre unos y otros. c) Interés que tienen las naciones industrializadas de garantizarse un suministro seguro de ese combustible y configuración de una especie de geopolítica petrolera internacional. d) Necesidad global de mantener un adecuado equilibrio entre producción y consumo a fin de evitar distorsiones en los precios y propender a la conservación de un recurso energético agotable; y, f) Creación a nivel mundial de asociaciones de países productores y consumidores, como es el caso de la OPEP y la AIG.

Desde otro punto de vista, todos los aspectos positivos y negativos que se atribuyen a la globalización pueden identificarse o aplicarse en el caso de la industria petrolera, desde las ventajas del intercambio tecnológico y de la especialización, hasta la afirmación de que la globalización ha sido concebida, propagada o estimulada por las grandes empresas transnacionales para justificar o legitimar sus necesidades de expansión internacional o contribuir a revertir los procesos de nacionalización.

IV. La Política de Apertura Petrolera: Alcances, Características y Posibilidades de Extralimitación

La política de apertura petrolera constituye una materia crucial para el futuro del país, puesto que de la sensatez, equilibrio y ponderación con que se conduzca ese proceso puede depender la expansión de la industria en razonable colaboración con el capital y la tecnología foránea y, por ende, con base a los principios de la globalización, pero con ella puede abrirse también un franco camino a la privatización. Por otra parte, la no apertura puede significar un estancamiento y disminución de la competitividad de la industria.

1. Fundamentación Jurídica

Desde el punto de vista jurídico, la política de apertura petrolera se fundamenta en el Artículo 5° de la Ley de Nacionalización (LOREICH) el cual, dicho sea de paso, no estaba incluido en el Anteproyecto de Ley presentado por la Comisión Presidencial de Reversión, sino que fue incorporado posteriormente en las modificaciones realizadas a nivel del Poder Ejecutivo y Legislativo (Maza Zavala. 1996. p.54), presumiblemente con la idea de darle mayor flexibilidad a la industria nacionalizada o, posiblemente también en previsión de que la nacionalización no resultase tan exitosa como se había previsto, creando así las bases para una rectificación o marcha en sentido contrario. El ya mencionado Artículo 5° consta en lo esencial de tres elementos básicos:

En primer lugar dispone que el Ejecutivo Nacional ejercerá las actividades de exploración, explotación, refinación y comercialización de hidrocarburos, ya sea directamente o por medio de entes de su propiedad, "pudiendo celebrar los convenios operativos necesarios para la mejor realización de sus funciones, sin que en ningún caso estas gestiones afecten la esencia misma de las actividades atribuibles".

En segundo término, consagra también dicho Artículo que, "en casos especiales y cuando así convenga al interés público el Ejecutivo Nacional o los referidos entes podrán, en ejercicio de cualquiera de las actividades señaladas, celebrar convenios de asociación con entes privados con una participación que garantice el control por parte del Estado y una duración determinada. Finalmente, se dispone que para la celebración de Convenios de Asociación se requiere de autorización de las Cámaras Legislativas en sesión conjunta, una vez que éstas hayan sido informadas de las condiciones establecidas por el Ejecutivo Nacional.

Existe, por lo tanto, una diferencia radical entre convenios operativos y convenios de asociación, puesto que los primeros se limitan a la prestación de un servicio, sin que la Ley determine condiciones especiales, mientras que para los segundos se requiere: a) Que se celebren entre entes privados; b) Que la participación garantice el control por parte del Estado Venezolano; c) Duración determinada; y, d) Autorización por parte de las Cámaras Legislativas. En la práctica, sin embargo, se ha observado que en algunos casos resulta difícil establecer una línea divisoria clara entre un convenio operativo y un convenio de asociación, citándose como ejemplo al respecto el caso del Presidente Arturo Frondizi, de Argentina, quien fue derrocado en 1962 al acusársele de otorgar concesiones petroleras disfrazadas de contratos de servicio (Balestrini. 1994. p.p. 810-811).

Desde otro punto de vista, se ha producido en el país una extensa literatura acerca de lo que se ha convenido en llamar "forzosa interpretación del Artículo 5°" para favorecer a los grandes consorcios internacionales y propiciar una reaproximación al modelo concesionario abandonado desde 1975 (Silva Calderón, 1997, p. 96). Coinciden distintos analistas en afirmar que estas forzosas interpretaciones del mencionado Artículo son realizadas desde las cúpulas empresariales de PDVSA o por altos funcionarios del Gobierno Nacional persuadidos por dichas cúpulas. (Vallenilla, 1998, pp. 30-31). Asimismo, en distintos trabajos sobre la materia se ha afirmado que la apertura petrolera constituye un peligroso retorno al pasado (Vallenilla, 1995); que dicha apertura constituye un preámbulo a la privatización (Mendoza Potella, 1997); o que significa la metamorfosis del proceso de nacionalización (Parra Luzardo, 1997). Examinemos, por lo tanto los rasgos sobresalientes de los distintos convenios operativos y de asociación que se han venido llevando a cabo para formarnos una mejor idea al respecto.

2. Contratos de Asistencia Técnica y Comercialización

Para iniciar sus operaciones la industria petrolera nacionalizada comenzó utilizando las previsiones contenidas en el Artículo 5° para celebrar contratos de asistencia técnica y de comercialización con empresas directa o indirectamente relacionadas con las antiguas concesionarias. Tales contratos parecían encontrar justificación en el hecho de que las transnacionales petroleras suelen conservar en secreto importantes aspectos tecnológicos de la industria y porque dichas empresas ejercen un control sobre los canales internacionales de distribución. Según distintos analistas, a través de los contratos de comercialización las empresas transnacionales se garantizaban cerca del 80% del control de las exportaciones petroleras venezolanas, con el agravante de que con base a las cláusulas de tolerancia dichas empresas tenían la opción de variar las cantidades a ser compradas y vendidas, lo que indirectamente significaba que intereses foráneos podían fijar los volúmenes de producción del país.

Tanto los contratos de asistencia técnica como los de comercialización se caracterizaban por su ambigüedad, escasa precisión, posibilidades de ser interpretados en contra de los intereses nacionales y por la confidencialidad y secreto con que se suscribían y guardaban lo que impedía su conocimiento por parte de la opinión pública e incluso de los organismos oficiales. Debido a esas circunstancias, así como al hecho de que los cuadros gerenciales de la industria nacionalizada continuaban integrados por personal de confianza de las antiguas transnacionales, se produjo una primera reacción contraria al esquema de nacionalización a tal punto que algunos medios de comunicación llegaron a sustentar la tesis de que no se había registrado un verdadero cambio en el control del petróleo venezolano, puesto que a través de los contratos mencionados intereses foráneos podían ejercer un control de la industria en todos los campos de la gestión (Vallenilla. 1998. p.p. 38-47).

Adicionalmente, en grupo de profesores universitarios encabezados por los doctores Luis Lander, D.F. Maza Zavala, Héctor Malavé Mata, Armando Córdova, Gastón Parra Luzardo y Francisco Mieres, después de analizar algunos de los contratos que se mantenían fuera de la opinión pública (y que llegaron a ellos por empleados anónimos de la industria preocupados por la situación), suscribieron una carta pública dirigida al Congreso Nacional en donde exponían, entre otras razones, que los contratos bajo consideración tenían visos de inconstitucionalidad, reforzaban el encadenamiento de la industria petrolera nacionalizada al capital extranjero y que en la práctica convertían en una falsedad la tan voceada nacionalización. Esta carta fue publicada en el Diario El Nacional del 22 de mayo de 1977.

3. El Proyecto Cristóbal Colón

El Proyecto Cristóbal Colón constituye uno de los primeros intentos de asociación entre PDVSA y el capital extranjero a través de la figura de empresa mixta prevista en el Artículo 5° de la LOREICH. Su finalidad consiste en iniciar un proceso de explotación del gas natural que se encuentra debajo del lecho marino al norte de la Península de Paria, en donde se ha previsto construir una planta de licuefacción de gas para fines de exportación, posiblemente en el sitio denominado Mapire, al sur de la mencionada Península, cerca de la población de Guiria. El nombre Cristóbal Colón se asocia con la proximidad de estas explotaciones al sitio donde llegó Colón a las costas venezolanas.

Constituye este proyecto el primer esquema de empresas mixtas para la explotación de hidrocarburos aprobado por el Congreso Nacional. En esta Asociación participan Lagoven, filial de PDVSA, conjuntamente con los consorcios internacionales Exxon, Mitsubishi y otros. Según diversos anuncios del Gobierno Nacional y de PDVSA la inversión prevista será de tres mil millones de dólares, suma destinada, básicamente, a construir las instalaciones en el país, sin incluir los buques especiales para la exportación del gas licuado. Con esa inversión se espera crear cerca de 2000 empleos en la fase de construcción y alrededor de 4000 en la fase de mayor intensidad. Por ello el Gobierno Nacional anunció una suerte de explosión de inversiones y de actividad económica para los últimos años de la presente década. Después de todas esas expectativas y de una ola de optimismo el mencionado proyecto fue pospuesto, presumiblemente por su baja rentabilidad, asociada con la baja reciente de los precios del petróleo.

4. Explotación de Campos Marginales

Como ha sido reiteradamente expuesto por distintos especialistas, las antiguas empresas concesionarias realizaron sus operaciones en el país, fundamentalmente con la idea de extraer hidrocarburos livianos y en pozos de alta productividad, dejando, por lo tanto, en el subsuelo gran cantidad de hidrocarburos susceptibles de ser recuperados con esfuerzos adicionales. Los campos objeto de esta relativamente precipitada y selectiva explotación, conocidos generalmente con la denominación de campos marginales, se convirtieron en rentables con los aumentos de los precios del petróleo en los años setenta y se diseñaron distintos esquemas para reanudar su explotación. Con la nacionalización, dichos campos pasaron al poder de las empresas nacionalizadas, las cuales tampoco se interesaron en su explotación, pero, posteriormente, aduciendo razones tales como escasez de recursos humanos, técnicos y financieros; necesidad de concentrarse en áreas más rentables y conveniencia de intensificar la producción y el esfuerzo exploratorio, el Gobierno Nacional configuró una política orientada a ofrecer estos campos mediante licitación pública para ser explotados por empresas privadas. Esta política cristalizó en la adjudicación de contratos para explotar dichos campos fundamentalmente a empresas extranjeras mediante licitación y pago de apreciables sumas a PDVSA e indirectamente, al Gobierno Nacional.

5. Esquema de Ganancias Compartidas

El documento base del Esquema de Ganancias Compartidas elaborado por el Ministerio de Energía y Minas, en 1994, titulado "Desarrollo del Sector Petrolero Venezolano" parte de la hipótesis de que la nueva estrategia de desarrollo debe propiciar el fortalecimiento de los sectores más competitivos con que cuenta Venezuela entre los cuales el petrolero es, sin lugar a dudas, uno de los que ofrece mayores oportunidades para apuntalar el necesario mejoramiento económico del país. Después de este planteamiento general, analiza distintos factores favorables para fortalecer la expansión del sector petrolero entre los cuales destaca, la abundante base de recursos por descubrir y explotar; las crecientes oportunidades de mercadeo, así como la coyuntura favorable para atraer inversiones privadas.

Frente a estas oportunidades —prosigue el mencionado documento—, el país tiene una capacidad financiera, tecnológica y de ejecución limitada para acometer el esfuerzo que será necesario realizar en un futuro inmediato a fin de aprovechar tales oportunidades. Con ello justifica la participación de capitales privados en áreas de producción y explotación petrolera. Para robustecer esa tesis se agrega: a) Que la participación del capital extranjero privado elimina el costo asociado al riesgo exploratorio que puede resultar sumamente oneroso para el país; b) Que las nuevas inversiones contribuirán a reactivar la economía y a revertir el proceso de deterioro que el país ha venido experimentando en los últimos años; y, por último, que estos mecanismos de asociación son ampliamente conocidos y han venido funcionando de manera satisfactoria en otros países.

Con base a las premisas y motivaciones expuestas se diseñó el llamado esquema de ganancias compartidas para la exploración y explotación de crudos livianos, bajo los siguientes lineamientos: a) Previa aprobación por parte del Ejecutivo Nacional y Congreso de la República, se someten a licitación las áreas prospectivas de exploración. b) Los inversionistas ganadores de la licitación desarrollarán el programa exploratorio. c) En caso de encontrarse petróleo en cantidades comerciales, PDVSA decide su participación en una empresa mixta para acometer la producción y comercialización; y d) Los beneficios obtenidos (entre 75% y 80% según el caso) pasarán a PDVSA.

6. Venta Parcial de Acciones de PDVSA

Una tercera alternativa de apertura de la industria petrolera al capital privado, distinta de los contratos de servicio y de asociación, estaría dada por la colocación parcial de acciones de PDVSA en los mercados financieros preferentemente nacionales. Esta apertura parcial de PDVSA al capital privado ha sido objeto de distintos estudios y propuestas (Quirós Corradi, 1997 y 1998) y parte del principio de que PDVSA al ser concebida como una empresa de capital cerrado, carece de las posibilidades de incrementar su capital o de colocar parcialmente acciones como medios de financiar su expansión, lo que le ha obligado a orientarse en la dirección del mecanismo de apertura petrolera. Obviamente esa posibilidad no está prevista en el Artículo 5° pero existe una corriente de opinión que le atribuye grandes méritos como el de ofrecer a los venezolanos nuevas opciones para colocar sus ahorros, contribuir a la reducción de excesos de liquidez monetaria interna y evitar salidas de capitales, además de que constituiría un verdadero paso de avance hacia la verdadera nacionalización de la industria (hasta ahora sólo estatizada pero no nacionalizada), al integrarla más cabalmente a la economía venezolana. En todo caso, se parte del supuesto de que el Estado conservará la mayoría de las acciones y ejercerá el control por esa vía.

V. APRECIACIONES FINALES Y CONCLUSIONES

A juzgar por los resultados hasta ahora obtenidos, la nacionalización petrolera puede calificarse como experiencia positiva, en el sentido de que la industria continuó operando satisfactoriamente en el área de la producción, refinación, comercialización y pago de impuestos, sin que se registraran tropiezos significativos en ninguna de sus actividades. La nacionalización no fue, pues, "un salto al vacío" o "un paso a lo desconocido" como lo señalaron sus detractores, sino un apreciable paso de avance. Al cumplirse veinte años de ese proceso, en 1996, distintos analistas, medios de comunicación y círculos oficiales realizaron variadas apreciaciones sobre los resultados de la nacionalización, destacando hechos positivos como el incremento de la actividad exploratoria, gracias a lo cual las reservas probadas habían pasado de cerca de 18.000 millones de barriles a más de 63.000 millones; modernización significativa de la infraestructura de la industria, mejoramiento de los patrones de refinación y medidas orientadas a consolidar los mercados internacionales a través de la adquisición de refinerías y canales de distribución en el exterior. La investigación y capacitación de personal han sido materias igualmente atendidas en los planes de la industria (Maza Zavala, 1994, p. 54).

Desde otro punto de vista, la nacionalización no ha pecado de excesiva rigidez o de dogmatismos, como ha sucedido en otros países, puesto que se han diseñado y llevado a cabo adquisiciones de empresas comercializadoras en el exterior y asociaciones estratégicas, con la múltiple finalidad de afianzar mercados externos, compartir riesgos internos, asegurarse de adecuadas transferencias de tecnologías y otros beneficios que pueden derivarse de la globalización y, en general, adaptarse de manera flexible a los cambios que se registren en el orden petrolero internacional. Sin embargo, la conveniencia de una razonable apertura petrolera no justifica, ni debe conducir a una privatización total de la industria.

Paradójicamente, frente a los éxitos registrados parecer existir en el país una relativa inconformidad o preocupación por la nacionalización petrolera, evidenciada en el en el hecho de que PDVSA ha sido centro de una permanente controversia en donde participan dos tendencias extremas: De un lado se sitúan los partidarios de profundizar en la nacionalización, quienes rechazan cualquier injerencia del capital extranjero en dicha industria, mientras que del otro, encontramos a los partidarios de una mayor apertura al capital extranjero en tan importante actividad, a tal punto de favorecer su total privatización. El grado de autonomía que se ha otorgado o debe otorgarse a PDVSA es materia que también genera posiciones encontradas.

Los argumentos que se han venido esgrimiendo para la privatización de empresas del Estado, tanto a nivel mundial como en nuestro país no son aplicables al caso de la industria petrolera nacionalizada. Tales argumentos se fundamentan, básicamente en la aseveración de que en Venezuela dichas empresas operan con pérdidas, han contraído elevados endeudamientos externos que no están en capacidad de cancelar y se han convertido en una carga para el Estado, además de que se requieren de cuantiosas inversiones para hacerlas eficientes y competitivas, lo cual no es el caso de PDVSA y de sus filiales. Estas últimas operan con beneficios, son altamente eficientes y competitivas y pagan sustanciales impuestos y contribuciones al Fisco Nacional que constituyen el sustrato fundamental de nuestras finanzas públicas. Por consiguiente, desde estos puntos de vista, la privatización de la industria petrolera venezolana no tiene justificación.

Tampoco parece tener suficiente asidero la tesis que asocia a la privatización de la industria con la globalización o mundialización de la economía. La globalización a juicio de sus principales apologistas, se orienta, básicamente, a propugnar la libertad de comercio y la libre movilidad de recursos humanos, técnicos y financieros en aras de una mayor y más eficiente especialización internacional y sólo de manera tangencial algunos autores (presumiblemente influidos por las empresas transnacionales, consideradas como motorizadoras de este proceso) han apuntado en la necesidad de privatizaciones para acelerar las decisiones empresariales dentro de la lógica de los mercados. Por otra parte, la apertura petrolera, así como la llamada internacionalización de PDVSA, parecen armonizar los criterios de nacionalismo y de globalización. Estos puntos de coincidencia han sido destacados por el Profesor José Rafael Zanoni en su "Cuadrilátero Petrolero", entre cuyas bases fundamentales se encuentran la propiedad estatal sobre PDVSA y la apertura petrolera, respectivamente (Zanoni, 1995).

A juzgar por la opinión de numerosos observadores, existe en el país una acentuada tendencia a favorecer la explotación de hidrocarburos por parte del capital extranjero que sobrepasa o se extralimita de las previsiones del Artículo 5° de la LOREICH. Ello se ha atribuido, en primer lugar, a la escasa capacidad financiera de PDVSA para acometer planes de expansión cónsonos con las perspectivas de los mercados internacionales, situación vinculada en gran parte con las elevadas exigencias fiscales que el Estado hace a dicha industria para sufragar déficits públicos y cancelar su elevado endeudamiento. En segundo término, a la mentalidad de los directivos y técnicos de PDVSA y sus filiales, formados dentro de la cultura y esquemas de pensamiento de las grandes empresas transnacionales y, en tercero y último lugar, no puede descartarse la influencia privatizadora del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, ejercida a través de los créditos otorgados a Venezuela y de las misiones técnicas que asesoran al Gobierno Nacional en función de esa asistencia crediticia.

Asimismo, en casi todas las propuestas de apertura la opinión pública suele destacar extralimitación, precipitación o deseos de favorecer la privatización. El Proyecto Cristóbal Colón, por ejemplo, fue objeto de numerosas críticas tanto en círculos académicos y periodísticos como en la discusión parlamentaria de que fue objeto, fundamentadas en consideraciones de tipo técnico, jurídico, económico, financiero y ambiental. Dada la posposición que se ha hecho de ese proyecto parece ser que muchas de esas críticas tenían adecuado basamento. En lo que atañe a la explotación de campos marginales, suele afirmarse que los convenios operativos que se instrumentan para este tipo de operación en nada se diferencian de las antiguas concesiones, especialmente cuando se trata de explotar perfiles que no fueron tocados por las antiguas concesionarias (Silva Calderón, 1997).

Por último, la precipitación y ligereza en que se incurrió en el proceso de aprobación de los Convenios de Asociación para la Exploración a Riesgo de Nuevas Áreas, dieron lugar a que un grupo de distinguidos intelectuales encabezados por el Dr. Simón Muñoz, ex - Rector de la UCV, impugnara ante la Corte Suprema de Justicia el Acuerdo del Congreso de la República que autorizó la celebración de dichos Convenios por vicios de inconstitucionalidad y violación de varias leyes (Texto completo de la demanda en Revista Nueva Economía, Año 6, N° 8, Abril 1997).

De los hechos antes expuestos se desprende una serie de ideas que requieren mayor reflexión y profundización a fin de comprender más cabalmente el significado y alcance del tema bajo consideración: a) La nacionalización petrolera constituyó la decisión de mayor transcendencia que se ha adoptado en la historia económica del país, explicable tanto por la audacia de quienes tomaron esa decisión como por las circunstancias prevalecientes. b) Ante el cambio de circunstancias, posiblemente hoy en día no se hubiera nacionalizado esa industria. c) La experiencia de más de 20 años demuestra que el país, con escasos tropiezos, puede manejar exitosamente su industria nacionalizada, lo que planteó serias dudas antes de iniciarse ese proceso. Y, finalmente, a juzgar por el fracaso de las grandes decisiones de política económica adoptadas en el país durante los últimos decenios, la nacionalización aparece como la más exitosa decisión dentro de esa política de fracasos y frustraciones.

Consecuencialmente, la nacionalización petrolera constituye una realidad positiva que no debe revertirse sino, por el contrario, tratar de perfeccionarse. Dentro de la corriente de globalización que hoy se plantea, conviene al país aprovechar la colaboración del capital y tecnología extranjeros, así como compartir riesgos con inversionistas foráneos, pero siempre dentro de las previsiones de la Ley de Nacionalización y con el carácter de excepcionalidad que en ella se invoca. Obviamente, si la industria nacionalizada se burocratiza y se hace ineficiente y poco competitiva, habría que pensar en forma diferente, pero hay que evitar que eso suceda.

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