El documento que se presenta a continuación está dirigido a captar en forma sistemática los ingredientes de esa crisis. Para lograr ese objetivo, el proyecto se fundamenta en la hipótesis de que hay razones político-institucionales (partidistas, burocracia, grupos económicos, calidad profesional y ética del funcionariado, tráfico de influencia, redes de contactos etc.) que obstaculizan no sólo las reformas sistémicas, sino que perturban y desvían la rutina judicial, haciendo que la imparcialidad, la transparencia y el acceso social a la justicia, no sean los valores rectores en la administración de justicia, todo lo cual configura un síndrome de inseguridad jurídica creciente.

En ese sentido, se propone entender la crisis como un hecho global que afecta los aspectos operativo-organizacionales (fundamentalmente los Tribunales y las instituciones de "colaboración" en la prestación de justicia), los jurídico-institucionales (cuerpo de normas constitucionales y legales más el diseño institucional del sistema judicial; y en lo que llamamos la dimensión ontológica del derecho, expresada en el deterioro que parece tener en la sociedad venezolana, sus élites y el mismo Poder Judicial, la idea misma del derecho como conjunto de normas que regulan la vida colectiva y le dan cohesión social a una nación.

La historia del poder judicial en Venezuela ha sido un permanente intento por desviar la recta aplicación de las normas. De allí la importancia de revisar la conformación histórica de las instituciones judiciales. Lo que tenemos hoy, es consecuencia de un diseño constitucional y una práctica judicial cargada con tantas interferencias, que difícilmente sin rastrear las mismas en su configuración histórica, no entenderíamos lo que acontece en el seno del sistema de justicia venezolano.

Por otra parte, en el marco de la ineficiencia, la corrupción, las influencias partidistas y no partidistas, etc. parece haber venido constituyéndose un Estado Paralelo, que compite con el Estado Formal, en todos los frentes. Hasta ese punto llega la gravedad de la situación del Poder Judicial, que comparte con el resto de las instituciones estatales. La crisis judicial no es aislada, forma parte del cuadro de descomposición institucional que vive el país.

Esta descomposición se da en el marco de la crisis del proceso de modernización social que Venezuela vivió en este siglo hasta comienzos de los ochenta. El nunca óptimo nivel de desempeño del sistema judicial, terminó de hundirse en el marco del retroceso de la modernización y a la luz de nuevas dinámicas sociales e institucionales entre las cuales destacamos: el auge delictivo, el incremento desorbitado de la corrupción, la creciente violación de los derechos humanos y el avance hacia una economía de mercado. Estas nuevas realidades generaron una mayor demanda de servicios judiciales que no ha podido ser respondida por un sistema judicial pensado para otras realidades sociales frente a las cuales fue relativamente funcional.

Pero además debemos señalar que el descuido de las instituciones venezolanas en general, el no chequear constantemente su desarrollo, llevó al desmoronamiento de instituciones algunas de las cuales fueron consideradas de las mejores en otro momento en América Latina.

En este contexto, las medidas de rendimiento del sistema judicial muestran una estructura desfasada y rezagada de los problemas que tiene que enfrentar. Con una vetusta estructura, ajena a las nuevas tecnologías de procesamiento, con presupuestos excesivamente pequeños, con edificaciones tribunalicias, mal llamadas Palacios, con personal poco capacitado, con juicios escritos y expedientes llevados a mano, con pocos tribunales y jueces insuficientes en cantidad para atender la demanda, muy pocos con concurso de oposición, etc. el sistema judicial marcha al ritmo de una rutina divorciada de la realidad social y económica del país.

Frente a ese cuadro de problemas, se han intentado ciertas reformas. Se han introducido reformas concretas y otras han sido planteadas sin que, hasta el momento, se hayan puesto en práctica. En cualquier caso el efecto global de las reformas sigue sin notarse en la administración cotidiana de la justicia. Los intentos de reforma que se han intentado hasta ahora, no han logrado generar la impresión colectiva, nacional e internacional, de que el sistema judicial está cambiando y que se sienten efectos positivos en la población y en los agentes económicos nacionales e internacionales. Salvo alguna que otra decisión judicial puntual, cada vez más escasas, que genera opinión pública favorable, la nota predominante de la misma es la queja recurrente acerca del fracaso en la administración de justicia.

Obviamente se impone la pregunta lógica: ¿Por qué las reformas introducidas en el Poder Judicial no han logrado hacer sentir al país que las cosas están cambiando y que avanzamos en forma consistente hacia otro Poder Judicial? Ensayamos una respuesta que tiene que ver con la necesidad de reflexionar no sólo los objetivos de la reforma (el qué se quiere cambiar) sino también el método de cambio (el cómo se van a producir los cambios) y, muy especialmente, el o los sujetos del cambio (el quién o quiénes cambiarán el sistema).

En este sentido, hay razones por el lado de las reformas que se han intentado basadas en un incrementalismo puntual y legalista. Se habla de la reforma judicial pero no hay referencia a un programa, sino a algunas iniciativas en fase de discusión o diseño, y particularmente, se observa a diversos sectores discutiendo reformas en forma aislada, sin el suficiente diálogo entre propuestas. Por el lado de los sujetos observamos que no está claro el actor que debe emprender, o más bien liderizar, las reformas. Ello parece deberse, en parte, a la bicefalia constitucional del Poder Judicial y, a la perdida de legitimidad de los actores judiciales por las pugnas inter-sectoriales y el bajo desempeño del sistema. Ello ha llevado que la mayor parte de las reformas intentadas provengan de afuera y luzcan como una imposición sobre el Pode Judicial, llegándose incluso a plantear públicamente la necesidad de intervenir, eliminar al Consejo de la Judicatura.

Finalmente, frente a este panorama sugerimos algunas ideas para apoyar las reformas. Creemos que las propuestas que circulan, se pueden articular como un Programa Por una Nueva Justicia para Venezuela, que se pueda implementar como un Programa Mínimo y un Programa Máximo de acción, que en los próximos tres años lleve a cabo un conjunto de reformas radicales y claves que difundan cambios en todo el sistema. Se propone el 1 de enero del 2000 como el de la puesta en práctica de los nuevos mecanismos judiciales venezolanos, diseñados en estos tres últimos años del siglo XX.

Esos focos de reforma son: el cambio del proceso penal, el establecimiento de un Situado Judicial y la introducción de la figura del control social en el nombramiento de los Magistrados. Ellos van aparejados con un conjunto de acciones en otros aspectos. El Programa Mínimo es a 1 año y se trata de medidas que no requiern reforma legal ni constitucional, ni grandes inversiones de infraestructuras. El Programa Máximo requiere de reformas legales y constitucionales y grandes inversiones de infraestructura.

En realidad, lo que parece estar en juego aquí, es el problema de los límites entre los poderes, del control que ejercen unos en otros, que ha sido uno de los principales asuntos enfrentados por todas las naciones modernas interesadas en tener seguridad jurídica. En fin, habría que pensar como hacer operativa la idea de los pesos y contrapesos que los poderes ejercen mutuamente, de manera de garantizarle al judicial su puesto en forma escrupulosa. Creemos que en Venezuela, los contrapesos sobre el Poder Judicial han sido exagerados, mientras que el contrapeso que éste ejerce sobre los otros poderes, ha sido menor.

El Sistema Judicial venezolano (SJV) es una vetusta estructura, desfasada tecnológica, jurídica e infraestructuralmente, de la complejidad del entorno nacional e internacional al cual debe responder. Edificaciones tribunalicias inadecuadas y mal llamadas "Palacios" de justicia; procedimientos tradicionales para el manejo de expedientes, personal subcapacitado, archivos poco funcionales y escasamente protegidos, jueces "toderos" (01), tratamiento manual y escrito de los procesos, son sólo algunas de las características que tipifican la situación del actual Poder Judicial venezolano.

La velocidad de los cambios sociales, económicos y políticos que ocurren tanto interna como externamente, han dejado atrás al SJV en su capacidad de respuesta y de adaptación. Si bien históricamente ha habido quejas sobre el rendimiento y pulcritud del sector judicial venezolano, no obstante, su crisis actual ha cobrado un carácter más agudo aproximándose a una crisis total desde finales de los ochenta, tal como lo muestran las cifras y los análisis que se hacen desde diferentes sectores.

El documento que presentamos a continuación se fundamenta en la idea de que, efectivamente, la crisis actual del Poder Judicial o como lo llamaremos posteriormente Sistema de Administración y Gerencia Judicial, es de tipo global. No sólo está profundamente afectado el plano operativo-organizacional (sistema de gestión, recursos humanos y presupuesto) y el ordenamiento jurídico que rige al sistema judicial (conjunto de normas que definen y regulan al sistema judicial), sino que existen abundantes evidencias de hay una crisis en el plano ontológico y valorativo, expresada en el debilitamiento de la idea del derecho tanto en el sistema judicial como en la sociedad. El trabajo está estructurado siguiendo esta delimitación de tres planos: el operativo-organizacional, el jurídico y el ontológico. La investigación está concentrada en los dos primeros.

Esta constatación nos remite a la comparación entre el pasado y el presente del SJV. Quizás el Poder Judicial no ha vivido en el pasado una crisis tan aguda como la actual, aunque se viene hablando de su crisis aún antes de la creación del Consejo de la Judicatura (02). Cerciorarnos acerca de esta afirmación es difícil por cuanto no contamos con investigaciones históricas o alguna que otra historia acerca de la evolución no sólo constitucional sino institucional y administrativa del SJV. Obviamente, no es este el espacio par emprender una tarea semejante, aunque dejamos constancia de la necesidad de mayor investigación sobre la historia del Poder Judicial.

Se tiene la impresión de que el Poder Judicial del pasado, digamos hasta finales de la década de los setenta, era más funcional a las características socio-económicas, políticas y hasta cultural, que el actual, pese a tener sobre si un conjunto de limitaciones o interferencias externas similares a las presentes. Algunos datos que aportamos más abajo, así lo atestiguan. Sin embargo, el nunca óptimo rendimiento histórico del SJV, regular podría decirse, terminó por hundirse en el período de 1989 en adelante, en el marco de la crisis de la modernización que sobre los ingresos y la cultura petrolera, el país había adelantado durante el siglo XX.

Esta crisis generó profundos cambios económicos, sociales y políticos y, con ellos, una dinámica caracterizada por el incremento de la criminalidad, el aumento de la violación a los derechos humanos, el desbordamiento de la corrupción administrativa y la transición hacia una economía de mercado, entre otros, -que adquirieron en 1989 una velocidad sin precedentes- y que pusieron en entredicho al conjunto institucional venezolano, en particular al judicial. Esa crisis ha afectado todas las estructuras del Estado y la sociedad y ha ido incorporando secuencialmente a diversos componentes del sistema político-institucional y social en general.

Como hemos señalado en otra parte (03), Venezuela sufre desde comienzos de los ochenta de una crisis de su proceso de modernización que inevitablemente afecta su sistema político-institucional y a la sociedad en general. Esa crisis comenzó en la economía, siguió en el plano social con el relanzamiento de la pobreza que se había logrado paliar en décadas anteriores; continuó con el sector político y, en su decurso, dejó a las instituciones del Estado en una situación de desfase frente a la realidad. Las instituciones como reguladoras de la vida cotidiana, sufrieron su descarga de crisis, ante el incremento de la problemática a atender y la subcapacitación gerencial de las mismas para afrontarla. Una de esas instituciones es el SJV, cuya crisis particular, medida en forma gruesa con base en la relación demanda-respuesta de servicios judiciales, estalla a finales de los ochenta (04), aún cuando, los testimonios históricos muestran que siempre ha habido una crisis judicial y siempre parecen estar presentes los mismos problemas. Estamos pues, ante una agenda de problemas no resueltos históricamente y trasladados de una generación a otra (05).

En ese sentido, mientras la sociedad crecía socialmente gracias a la modernización, las instituciones respondían relativamente bien, eran funcionales; en buena parte, porque la cantidad de problemas públicos era menor y los recursos presupuestarios holgados. La respuesta a la demanda de servicios públicos no era excelente, pero su retraso era menor. Las instituciones públicas al menos desde la reinstauración de la democracia en 1958, han estado, casi siempre por detrás en la solución de problemas colectivos. Sin embargo, nunca como ahora. Por ejemplo, en materia judicial el retraso tribunalicio en Venezuela para el período 1973-82 fue del 3%, mientras que entre 1983-1993 saltó desmesuradamente a 48% (06).

En la medida que la modernización se estanca y retrocede, las instituciones quedan frente a una cantidad de viejos y nuevos problemas sin capacidad de respuesta. La situación del SJV hoy, es franca y universalmente insatisfactoria. Sus indicadores de productividad y eficiencia están en rojo. Al mismo tiempo su estructura organizativa, no sólo la que administra justicia, sino la que gerencia a los administradores de justicia, se ha quedado rezagada, por no decir obsoleta. La estructura legal con la que opera el SJV adolece de una serie de defectos y desfases con las nuevas realidades, amen muchas incongruencias entre ellas.

Visto con desconfianza tanto por ciudadanos como por actores corporativos, nacionales y extranjeros, el SJV, ha llegado a un punto de no retorno en su necesidad de reforma. Sin embargo, el hecho de que se haya creado un clima de opinión pública favorable -nacional e internacionalmente- no garantiza que la reforma o la "revolución" judicial vaya a prosperar, tal como lo hemos visto desde el momento de iniciar este proyecto (julio 1996) hasta su finalización (diciembre 1996).

En ese corto lapso hemos sido testigos del debate más intenso que, quizás, jamás se haya dado respecto del Poder Judicial en Venezuela, pero también de las enormes dificultades para llevar adelante las reformas. El virtual "empate" de fuerzas al interior del SJV que lleva al bloqueo mutuo en los intentos de reformas y, la poca claridad de los actores internos y externos para implementar los cambios (sorprende que no se tenga un programa claro de medidas de corto, mediano y largo plazo), genera una impresión de imposibilidad de los actores judiciales y no judiciales de alcanzar una cierta cota de transformaciones -algo así como un Programa Mínimo- que puedan servir como hilo conductor y como plataforma de cambios más profundos -algo así como un Programa Máximo-. Ello no es óbice para que se ejecuten algunas medidas puntuales, que pueden ser buenas, pero que ponen de bulto la envergadura de los problemas a enfrentar y el poco efecto que este tipo de medidas tiene en una crisis global de la justicia y el derecho. En este contexto, es pertinente la discusión acerca de las estrategias de cambio mismas, toda vez que una de los aspectos fundamentales del debate, es cómo se transforma el SJV.

Al lado de la crisis de la modernización, debemos señalar el tema de los entrabamientos internos a las reformas que nos coloca frente al factor más importante de la crisis del SJV. Todos estos parámetros de influencia e intervención informales y formales, han llevado a la pérdida de independencia, operatividad y majestad del SJV. El elemento común a todos ellos, es que terminan distorsionando la administración de justicia y como resultado de fondo, trocado en cultura, todas estas intervenciones han debilitado y diluido la idea de derecho como conjunto de normas que existen para regular la vida cotidiana, a través de la sanción a la conducta irregular, y del beneficio colectivo e individual que reporta una sociedad que vive ajustada al derecho. Ello pone en evidencia la pérdida además, de la idea institucional. En la medida que el ejercicio judicial supone o lleva consigo, un intento constante por desviarlo de su única y exclusiva misión (afirmar el derecho como instrumento de la justicia, del control de los actos de individuos y grupos, de regulador sobre el sector público y el privado, dirimir controversias interpersonales o corporativas), en esa medida, se diluye la razón institucional y tienden a ocupar su lugar, la razón particular, de cualquier tipo.

Gran parte de la crisis judicial, tiene como sustrato ontológico el que la sociedad venezolana tiene una maltrecha y a veces, ninguna idea del derecho. Y peor aún, que los administradores de justicia la tengan debilitada o subordinada a otros intereses. Sustentar estas afirmaciones exige una investigación profunda que no podemos adelantar aquí. Sin embargo, es importante señalarlas, debido a que, si bien el cambio de los sistemas puede ayudar a recuperar la idea del derecho, sin embargo, no es garantía de ello. Hace falta trabajar más a fondo con el ser humano, no sólo con el "recurso humano", desde el preescolar hasta el nivel superior y en la familia, en el fortalecimiento de la idea del derecho, así como emprender una campaña de sensibilización permanente, que refuerce la necesidad de apegarnos al derecho, tanto a ciudadanos, magistrados como élites de poder. Aunque, sin duda alguna, el mejor adoctrinamiento es una correcta práctica judicial.

La reiteración y regularidad de estas prácticas intervencionistas y de las conductas asociadas a ellas, ha generado una cultura de la justicia a la medida del poder de quien la solicita; el retraso judicial o la costumbre de que los proceso son lentos, costosos y poco justos, a la cual se van adaptando todos los sectores involucrados: usuarios, jueces y personal auxiliar, abogados, órganos gerenciales del sistema judicial, amen del sistema político y la sociedad en general (07). Todos estamos envueltos y somos usuarios de esa cultura antijurídica, constatando a cada momento la distancia extraordinaria, cada vez más creciente, entre derecho y realidad y, entre ésta y justicia.

Este es el marco de preocupación en el cual asumimos la solicitud del ILDIS, de elaborar un documento posicional sobre el tópico de la crisis judicial y los intentos de superación. En este documento nos concentramos en la sistematización de un diagnóstico de los elementos operativo-organizacional y jurídicos inciden en el desempeño del SJV. Finalmente elaboraremos un conjunto de proposiciones para enfrentar la situación.

Para llevar a cabo el trabajo, se constituyó un grupo de investigación conformado por un Politólogo (encargado del proyecto), un abogado (como asistente jurídico para el tratamiento de los cuellos de botella y los problemas en general que afectan el rendimiento del SJV; y dos auxiliares de investigación profesionales.

El trabajo está dividido en cuatro capítulos. El primero se aboca a los planteamientos conceptuales que manejaremos para el análisis de la realidad judicial. El segundo aporta los elementos mínimos de una periodización del sistema judicial. El tercero trata de un diagnóstico operativo-organizacional y jurídico institucional y el cuarto se refiere a un análisis de las propuestas que están circulando sobre reformas y las que formulamos para enfrentar la situación.

El enfoque político-institucional que manejamos en este trabajo pretende detectar los elementos político-institucionales que inicien en el rendimiento del SJV. Partimos de la premisa de que las instituciones son algo más que normas de derecho escritas, procedimientos y oficinas, sino que son verdaderas guías jurídicas y ontológicas de la vida colectiva. Cuando se debilita la idea del derecho, o es sustituida por la arbitrariedad, la corrupción, las componendas, etc. en esa medida no sólo se está cometiendo un atentado contra el Estado y la sociedad, sino que se está destruyendo la base institucional de la sociedad. A continuación introducimos los elementos principales del enfoque institucional que manejaremos.

1.1 Modernización e Institucionalización

Situamos la crisis de las instituciones judiciales en el marco del agotamiento del modelo de modernización venezolano, ensayado con éxito relativo a lo largo de este siglo, hasta comienzos de la década de los ochenta. El estancamiento de la modernización social sirve como entorno a la dinámica jurídica interna del SJV, dominada por permanentes intervenciones formales e informales de agentes diversos. El modelo político de control del SJV también está agotado, según se desprende de la opinión generalizada de cuantos han tomado la palabra sobre el tema. De allí la necesidad de situar la discusión de las instituciones en general en el contexto del debate sobre la modernización. Porque al fin y al cabo, tener un Poder Judicial moderno es el objetivo reiterado por todos los actores involucrados en su situación actual. Sin embargo, no se tiene claro en que consistiría esta modernización. En lo que sigue discutimos el papel de las instituciones en el marco del ambiente societal y de cara a la necesidad de un nuevo proyecto de modernización que el país estaría requiriendo (08).

El paradigma clásico de la modernización centrado como estaba en ver la marcha universal de la modernidad en sus diversos capítulos nacionales y con todas las mieles del progreso, no se preocupó por las condiciones de sustentación y catalización institucional de las transformaciones. El proceso simplemente -se creía- fluía incesante y autosostenidamente una vez que se iniciaba, sin importar los actores o los agentes y los medios político-institucionales. o mejor dicho, sin actores y sin instrumentos institucionales.

Pero sin duda los procesos de modernización una vez activados, generan una serie de procesos de descomposición y recomposición, presiones y demandas sobre el sistema político, que éste debe canalizar y traducir en respuestas. Una de ellas es la demanda de justicia, especialmente en sociedades crónicamente injustas. Las demandas adquieren el carácter de tareas del sistema para su desarrollo institucional y que de no ser llevadas a cabo, pueden producir situaciones de toda índoles, desde el estrangulamiento de la modernización hasta la anarquía y la anomia, que constituyen diversos tipos de peligros políticos y sociales que pueden dar al traste con el sistema mismo. Las llamaremos tareas del desarrollo político y son tan importantes como las tareas del desarrollo económico.

La necesidad del desarrollo político, entendida como capacidad del sistema para ponerse a tono con la complejidad ambiental, -especialmente en condiciones de modernización- es permanente en la medida que las transformaciones socioeconómicas, sean críticas o benévolas, plantean constantemente nuevas y más complejas responsabilidades ambientales al sistema político. En otras palabras, exigen capacidad de respuesta a éste, lo que significa, en otras palabras, una permanente demanda de institucionalización (09).

La actualización del sistema frente a la cambiante problemática que tiene que enfrentar, supone cuatro grandes procesos de aprendizaje y creación: la diferenciación de estructuras ante la aparición de nuevos problemas (10); la especialización de funciones para responder a problemas cada vez más específicos; la autonomización de las estructuras que permita que la solución de problemas se realice independientemente de los intereses de los involucrados y la secularización de la cultura política, es decir, la desacralización de la política y su liberación de controles sociales y metasociales (11). Visto así, el desarrollo político no es otra cosa que institucionalización del cambio al que están permanentemente expuestos los sistemas, tanto interna como externamente. Por ello, la importancia de una plataforma institucional que permita la canalización de la modernización y de los incesantes cambios que ella produce (12).

La literatura politológica ha detectado cuatro grandes tareas históricas de los sistemas políticos que de acuerdo a cómo sean resueltas darán lugar a uno u otro esquema de desarrollo político o institucional. Estas tareas son: a) la construcción de la nación, consistente en la aparición de unas lealtades nacionales por encima de las lealtades particulares de tribu, facción, región, etc.; b) la construcción del Estado, o el de cómo lograr el monopolio de la violencia en un sólo centro y a partir de ello la penetración en la sociedad a objeto de integrar el territorio y la población y reglamentar y controlar las actividades nacionales, en lo cual juega un papel clave el sistema judicial (13); c) la construcción de una relación entre el Estado y la sociedad a través de la canalización de la participación de los grupos sociales que exigen injerencia en la toma de decisiones; d) la distribución y adjudicación de bienestar (14). Como se puede deducir, estas cuatro tareas exigen una plataforma jurídica (legal, institucional y administrativa) que ayude al sistema a construir el desarrollo político general de la sociedad.

Ese conjunto de tareas constituye en realidad la labor que históricamente realizaron los sistemas políticos europeos en orden a su institucionalización. Tanto en lo sustantivo como en lo operativo, recogen lo que efectivamente ocurrió en el desarrollo de las naciones tempranamente modernizadas. Los países de modernización tardía como Venezuela, se enfrentaron a otra agenda que en algunos aspectos coincide con la de los países de Europa occidental, pero que en lo fundamental opera de otra manera.

Primero la simultaneidad de las tareas del desarrollo político, es decir, el tener que enfrentar al mismo tiempo la mayor parte de las tareas es un rasgo distintivo; en segundo lugar, hay que agregar que estos sistemas políticos deben enfrentar la tarea de construcción de un orden económico igualmente moderno, junto con la construcción de la nación, de la participación y de la distribución y lo que es más complicado, la configuración del Estado mismo en términos democráticos e institucionales, lo cual indica que, junto a las otras tareas, el orden político debe construir también su propia legitimidad (15).

Por supuesto, no se trata de una tarea que se saca por etapas y de una vez y para siempre, sino que una vez que los procesos de construcción se ponen en marcha, todas las labores se entremezclan, de manera que la construcción de la nación, del Estado, de la participación y la distribución, son tareas permanentes por cuanto los resultados no son definitivos debido a que la modernización implica cambios constantes y la eficacia en su logro es desigual. Aunque es posible lograr ciertas cotas de desarrollo institucional permanentes.

En otras palabras, la modernización abre posibilidades a los núcleos poblacionales que se movilizan, mientras que la crisis de la modernización cierra esas posibilidades y estimula la aparición de un conjunto de fenómenos sociales disruptivos que pone en evidencia la importancia de las instituciones y de las limitaciones de éstas en situaciones de cambio vertiginoso por la vía de la des-modernización. Tanto un mundo en proceso de modernización o modernizado, como uno en crisis de modernización, exige, pues, constante construcción y reconstrucción institucional. Ello es fácilmente observable en la situación actual venezolana, donde un conjunto de instituciones está literalmente muerto y otro no funciona adecuadamente.

La construcción de la nación, del Estado democrático y de derecho, de un orden económico, de la participación y de la distribución, son tareas institucionales. Suponen y exigen construir instituciones. A medida que aumenta la movilización social y política de la población, no se trata sólo de crear un Estado nacional en términos del monopolio de la violencia, sino que es preciso producir el marco operativo catalizador de esos procesos que conllevan a menudo una serie de desafíos como la irrupción de las masas, la transición de un tipo de economía a otra, la exigencia de nuevos servicios sociales y, en general, de nuevas funciones administrativas del Estado, que a su vez, "abarca procesos de desorganización y dislocación, (...) surgen constantemente problemas sociales, rupturas y conflictos entre los diversos grupos, y movimientos de protesta y resistencia al cambio"(16).

Todo ello exige canalización institucional. Ella puede conseguirse a través de las viejas instituciones si son suficientemente fuertes para hacerlo, o creando nuevas ante la desproporción entre los nuevos retos y las instituciones tradicionales superadas por ellos. La inteligencia de los sistemas políticos, es darse cuenta cuando es necesario sustituir unas instituciones por otras, cuando liquidar vestigios institucionales, etc.

Huntington ha expuesto un aspecto de este proceso que él considera el asunto central del proceso de institucionalización: "La estabilidad de cualquier sistema de gobierno depende de la relación que existe entre el nivel de participación y el de institucionalización políticas". A medida que aumenta la participación, "la complejidad autonomía, adaptabilidad y coherencia de las instituciones políticas de la sociedad deben crecer también si quieren mantener la estabilidad política". "En los sistemas políticos con bajos niveles de institucionalización y elevados niveles de participación, las fuerzas sociales, utilizando métodos propios, actúan directamente en la esfera política ...se los llama con justicia, pretorianos" (17).

Pero las exigencias institucionales, al menos en un caso como el venezolano, van más allá de responder a la participación o activación de grupos sociales previamente inmovilizados: deben responder a diversos frentes problemáticos simultáneamente. Es decir, deben responder a los impactos de la movilización social como un todo, en la cual, por cierto, el tema del incremento de la participación como agitación descontrolada que desborda los mecanismos institucionales, no fue de los más importantes, con la excepción de la explosión social de 1936.

1.2 ¿Qué son las instituciones?

Como ya hemos señalado, la vieja teoría de la modernización (la de la primera y segunda olas) no asignó mayor importancia a las instituciones. Al igual que otros procesos políticos que se darían automáticamente, las instituciones surgirían de la modernización social. Sin embargo, como hemos señalado previamente la modernización por sí misma no genera desarrollo político-institucional. Como ha señalado Huntington invirtiendo el razonamiento de las viejas teorías de la modernización, el resultado puede ser el contrario: en vez de desarrollo político, la modernización puede producir deterioro político (18).

Es con los teóricos de lo que llamamos la "tercera ola" conceptual de la modernización que lo institucional fue incorporado en el análisis de los procesos de modernización como un concepto central y con vida propia. En buena parte esa negligencia conceptual se debía a la consideración de las instituciones como un epifenómeno o un "efecto" de otros procesos (económicos, modernizadores, etc.) más importantes por su determinación sobre la vida colectiva (19).

Por otra parte, los procesos mismos se percibían como no institucionales, y las instituciones como carentes de contenido material y externas a las dinámicas concretas. En unos casos se veían como un entorno, en otros, como un vigilante de los procesos. Lo cual significaba que las instituciones se conceptualizaban como un momento separado, formal, de las situaciones sociales (en nuestro caso de modernización) y no como parte las mismas. Así la dinámica económica, los cambios sociodemográficos, la expansión de la participación política, entre otros, no suponían una capacidad operativa sobre sus efectos y sus causas, y, en particular sobre su canalización, es decir, sobre su constitución y su dirección. Producían sus efectos, por así decirlo, solas. Esta visión ha quedado en bancarrota en los últimos tiempos debido a los descubrimientos del papel de las instituciones en las transacciones económicas, o como muestra el caso venezolano, las instituciones como generadoras de pobreza y discriminación.

Gran parte de la discusión institucional estuvo preocupada por una correcta estimación del alcance no sólo jurídico sino simbólico e ideológico de las instituciones. Por la extensión y comprensión del concepto. En ese sentido, en los primeros debates con la sociología principalmente norteamericana y, en particular, la parsoniana, se manejó la distinción entre lo instituido y lo instituyente, entre el conjunto de reglas, normas, procedimientos, con los orígenes sociopolíticos del mismo, orientándose la sociología contemporánea por privilegiar lo instituido. "A fuerza de vaciar el concepto de institución de una de sus instancias primitivas (instituir en el sentido de fundar, crear, romper con un orden antiguo y crear uno nuevo), la sociología terminó por identificar la institución con el orden establecido" (20). Así, el análisis institucional es fuertemente criticado y descartado por ideológico, por encubridor de la realidad.

A Parsons se le criticó particularmente su planteamiento de la interiorización de las normas integradoras como lo decisivo de las instituciones. En ese sentido, se acentuó el análisis del carácter simbólico de las instituciones, de las instituciones como cristalización de un imaginario, no sólo como un conjunto de reglas y procedimientos y se planteó la necesidad de un análisis institucional que capte "la acción social en su dinamismo y, sin prejuzgar, acerca del sistema institucional existente, tratar de poner en evidencia dónde está la institución, es decir, las relaciones entre la racionalidad establecida (reglas, formas sociales, códigos) y los acontecimientos, desarrollos, movimientos sociales que se apoyan implícita y explícitamente en la racionalidad establecida y/o la cuestionan" (21).

Es interesante hacer notar como la discusión institucional dio poca relevancia al concepto de Estado, siendo éste uno de los mecanismos institucionales más importantes, aunque no el único. La ausencia del Estado como elemento central de los análisis fue notorio. Sin embargo, las dos últimas décadas han visto una vuelta al Estado como actor relativamente autónomo y significativo para los procesos de modernización. Ello lo ha convertido en objeto de investigación en si mismo, planteándose un conjunto de reflexiones importantes para el tema que nos ocupa (22).

En efecto, la discusión actual acerca del Estado ha avanzado un poco más allá de la preocupación por la naturaleza del mismo (capitalista, dependiente, socialista)para interrogarse acerca de una "efectiva intervención" en la transformación económica y en la distribución, lo cual lleva a plantearse el cómo se configura la estructura institucional del Estado para tratar con sus fines internos, sus relaciones con los factores de poder doméstico y con un orden económico más complejo y exigente. Estas preocupaciones han generado una nueva agenda de investigación que pasa por darle centralidad al análisis de las capacidades del Estado, su autonomía, su adaptabilidad, su complejidad y su coherencia (23).

En síntesis, la edificación de instituciones no es un subproducto de los procesos de modernización, ni ocurre por generación espontánea. Es una dinámica autónoma que forma parte de las tareas estratégicas que el orden político debe desarrollar para controlar los efectos de aquellos -que pueden ser de deterioro más que de desarrollo político- y, orientar el cambio permanente que impone la modernización. Más aún "la institucionalización de todo sistema social... lleva consigo la creación de posibilidades de cambio" (24). ¿Cómo y para qué opera la construcción institucional?. En primer lugar, es preciso definir qué son las instituciones para poder captar su importancia en la estabilidad política y en el rendimiento histórico de las mismas.

Los institucionalistas, tanto los tradicionales como los nuevos, han estado preocupados por captar cómo las relaciones sociales pueden estar sujetas a algún tipo de control y estructura y como éstos inciden en los resultados de las interacciones. La primera formulación de este asunto fue jurídica. Las instituciones, se definían como conjunto de normas de derecho que rigen la vida colectiva. Se concebían constitucionalmente y su máxima expresión llegó a ser la teoría de la separación de poderes.

El funcionamiento de ellas había que buscarlo no en su desempeño real, sino en los códigos legales que las regulaban. Quedaban por fuera no sólo la relación del sistema judicial con la sociedad, sino un conjunto de instituciones extra-legales que también inciden en la interacción humana (25). En pocas palabras, institución era sinónimo de derecho, existían en tanto estuvieran consagradas jurídicamente. Esta aproximación legalista a las instituciones definía el para qué de las mismas y los roles de los funcionarios a cargo, pero ignoraba su desempeño concreto: "la principal ocupación de la burocracia consiste en el mantenimiento de la ley y del orden" (26).

Al ampliar el análisis institucional a la vida social se corrigió parcialmente el determinismo legal llegando a incluirse dentro del análisis, no sólo los aspectos reales del poder, sino los efectos institucionales del juego social, y a destacarse los marcos institucionales que hacen continua o fluida la vida colectiva a la vez que se descubrían los efectos estructuradores y limitantes de las instituciones sobre el proceso social, en especial sobre los costos de la actividad económica (27).

En este sentido, podemos definir una institución como un mecanismo de estructuración de la interacción social. Se estructura limitando, reglando, incentivando y ello se expresa como "normas escritas formales así como en códigos de conducta generalmente no escritos que subyacen y complementan a las reglas formales..." (28) que definen los costos y beneficios de quién viola o cumple con dichas normas. "Por consiguiente, una parte esencial del funcionamiento de las instituciones es lo costoso que resulta conocer las violaciones y aplicar el castigo" (29). Las instituciones son los reguladores de los premios y los castigos sociales y, en tanto tal, son instrumentos reductores de incertidumbre, cuestan tanto económica como socialmente, pero "abaratan" la vida en sociedad.

Pero es necesario para captar bien el significado de las instituciones, distinguir entre los portadores, los usuarios y las instituciones mismas. Los portadores son las organizaciones que encarnan a las instituciones, lo que comunmente se llama administración. Las instituciones son los códigos de conducta formales e informales que regulan la interacción social. Los usuarios son los que "consumen" las normas institucionales, las cuales acotan y limitan las escogencias de esos individuos. Las primeras son los agentes del cambio o la conservación institucional y son también usuarios; las segundas son las reglas subyacentes a la dinámica colectiva (30). Esto permite distinguir entre lo personal, lo organizacional y lo institucional, es decir, entre los individuos que operan las instituciones, el aparato administrativo a través del cual opera y, las normas y reglas formales o informales, que rigen lo anterior. Por ello, cuando lo personal se confunde o sustituye lo institucional, se pierden los reguladores de la vida colectiva y los operadores quedan en entredicho, poniendo a las instituciones en peligro de desaparición.

Los aspectos a destacar de esta teoría son el carácter sancionador, incentivador y "abaratador" de las instituciones. Estas son tales, y su existencia es real, si se percibe claramente el costo de violarlas y el beneficio de no hacerlo, lo cual hace más "barata" la vida rutinaria, tanto en lo individual como en lo colectivo (al no requerir de una dotación institucional individual que, por lo demás, llevaría a un estado hobbesiano). Así, podemos ver en las instituciones las normas que estructuran la relación de ganancias y perdidas sociales y, por tanto, su carácter estratégico para grupos e individuos.

Pero además las instituciones son estimuladoras de la innovación en la medida que no generan "incentivos adversos" a las organizaciones y usuarios que aspiran a realizar sus fines a través de ellas. Es decir, en la medida que los usuarios institucionales no se desvían de ellas para el manejo de sus asuntos, las instituciones pueden guiar la innovación de sus estructuras, exigencia permanente especialmente en situaciones de modernización. De allí que: "1) el marco institucional dará forma a la dirección de la adquisición de conocimiento y de las aptitudes y 2) la dirección será el factor decisivo del desarrollo a largo plazo de esa sociedad" (31). El gran problema de las instituciones en crisis, es que ellas deben conducir su propia innovación, es decir, deben aprender a hacer las cosas de otra manera.

Sin embargo, no siempre las instituciones en crisis aprenden otras pautas de funcionamiento. "...la capacidad de un sistema de decisión política para idear y ejecutar políticas fundamentalmente nuevas destinadas a hacer frente a nuevas condiciones, se relaciona evidentemente con su capacidad de combinar ítems de información de modo de formar nuevas pautas y hallar nuevas soluciones que acaso sea improbable descubrir, pero que resultan importantes una vez que se las descubrió y aplicó...Esa función de inteligencia creadora que opera en la sociedad no se relaciona directamente ni con la coacción ni con la obediencia, pero constituye un aspecto esencial de los recursos intelectuales de los que puede depender la supervivencia del sistema político o social" (32).

La respuesta a la crisis es un proceso de aprendizaje de nuevas pautas de funcionamiento. Pero no cualquier aprendizaje conduce a la salida del atolladero. El aprendizaje puede ser "gatopardiano", patológico o creativo. El sistema puede aprender para quedar igual, para empeorar o para cambiar. "¿Ha sido creativo el aprendizaje de la organización, es decir, ha aumentado ésta su ámbito de entradas posibles de información provenientes del mundo exterior, y de posibles recombinaciones internas?. ¿O tal aprendizaje ha sido meramente viable, es decir, no ha agregado ni quitado nada a las posteriores aptitudes de la organización para el aprendizaje y la autoconducción?. O, finalmente, ¿ha sido patológico el trabajo de aprendizaje de la organización, es decir, ha aprendido algo que haya reducido su aptitud posterior para aprender, o para controlar su propio comportamiento?" (33). Este es en nuestra opinión el asunto crucial de la reforma judicial y de la reforma del Estado en general. Por supuesto, en esa reconversión intelectual de las instituciones inciden todos los factores, estructurales y grupales, que han agotado la vieja caja de saberes jurídicos.

De esta forma las instituciones deben formar un circuito integrado con el ritmo de la sociedad, con sus cambios y configuraciones. No siempre el acoplamiento es total, porque las instituciones, generalmente, no cambian solas (son el resultado de estrategias conscientes de los actores), pero un desfase demasiado pronunciado entre ambas es obviamente peligroso para la viabilidad de la sociedad misma (34). En otras palabras, habría que imaginarse lo que significaría para una sociedad unas instituciones des-incentivadoras, no sancionadoras y, por tanto, no abaratadoras sino encarecedoras de las relaciones sociales.

Por ello hay que introducir el papel de los actores en el cambio institucional. Se puede afirmar que la construcción institucional es una responsabilidad de los actores políticos y no políticos (35). En ese sentido es una actividad estratégica, consciente e intencional. Constituye una elección y un conjunto de decisiones, que definen la originalidad de cualquier proceso de modernización -incluso de los imitativos- especialmente, cuando se sospecha que los vividos por países de modernización tardía son transposiciones o copias de los tempranamente modernizados. Es el manejo político de la modernización lo que permite la singularidad en un mundo guiado por los países más avanzados.

Por más variada y dispersa que sean las corrientes modernizadoras en una nación, corresponde al elemento político canalizar dichas corrientes, impulsarlas o moderarlas. En fin, institucionalizarlas. Este papel ha correspondido al Estado y, dentro de él, a un líder político individual o colectivo, En este último caso hablamos de los partidos políticos. "El partido político es una fuerza de modernización tan fundamental en todas las sociedades contemporáneas que el esquema particular de modernización adoptado por cada una, muy a menudo estará determinado por sus partidos" (36).

La construcción institucional generalmente se deriva de los programas políticos de partidos modernizadores en ascenso que poseen eso que en Venezuela ha venido llamándose últimamente "proyecto de país". De manera que la modernización crea el ambiente necesario, genera exigencias para la creación de instituciones que debe ser asumido por el factor político. La modernización no avanza sola: necesita el impulso de la política. Se configura entre ambas variables una relación de mutua influencia y dependencia, que termina, no obstante, destacando el papel del factor político si, como ya dijimos, la modernización depende de la construcción de instituciones que es una responsabilidad del liderazgo político. Y en países en los cuales la modernización tiene su impulso y condicionamiento fundamental en el Estado, es decir, en la política, esta afirmación es aún de mucho más peso. No decimos que toda la responsabilidad modernizadora e institucionalizadora corresponde a la política, pero si la definición de las líneas maestras por donde transitarán las mismas (37). De allí la crisis cuando la política no orienta los procesos.

En tercer lugar hay que destacar el carácter histórico de las instituciones. Las respuestas que dan los sistemas políticos a las constelaciones de problemas que se enfrentan a lo largo del tiempo, crean instituciones o deberían crearlas. Esas respuestas generan un modo de afrontar situaciones similares. Por ello es importante rastrear en el tiempo el ensamblaje de las instituciones a objeto de detectar las estrategias de construcción institucional, su carácter político, su definición de funciones y la direccionalidad que va asumiendo en los hechos, el tipo de personal promovido, la cultura que se conforma a partir de prácticas constantes y la eficiencia en el desempeño y, sobre todo, su acoplamiento con los ritmos del cambio social.

Una revisión histórica de estos elementos nos puede dar una buena descripción y explicación del por qué en la actualidad las instituciones funcionan de un modo determinado e incluso, puede darnos un panorama de las posibilidades de cambio presentes en una sociedad. "El cambio institucional conforma el modo en que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual, es la clave para entender el cambio histórico" (38). No se trata de establecer una trayectoria lineal a priori sino de determinar qué trayectoria concreta siguen ciertos establecimientos institucionales". No hace falta indicar que necesitamos saber más acerca de las fuerzas que originan un determinado tipo de instituciones políticas con exclusión de otros" (39).

1.3 Principios generales de la construcción institucional

Sin embargo, sea cual sea el establecimiento institucional que se escoja, éste debe tener una serie de rasgos que podrían permitir un acoplamiento relativamente adecuado con la evolución social y política. El principio general que manejamos es que las instituciones deben responder con prontitud a la complejidad ambiental que va generando el proceso de cambio. La complejidad del entorno debe ser respondida por la complejidad del aparato institucional (40). Esto supone al menos los siguientes aspectos que las instituciones deben cuidar: por una parte, la complejidad no es sólo crecimiento cuantitativo de órganos institucionales, sino que supone una diversificación y/o diferenciación adecuada al número e intensidad de las relaciones de esos órganos, que a su vez, se deriva de la velocidad y profundidad de los cambios del entorno social e internacional del Estado.

Esto en sí mismo puede ser una pura formalidad. El sistema institucional, como guía subyacente de la acción nacional, además de tener una complejidad a la altura de la realidad, debe tener capacidad de adaptación (41) a los desafíos del ambiente. Es decir, debe poder permanecer en el tiempo cumpliendo la función que le fue asignada en forma eficiente. Lo opuesto de adaptabilidad es rigidez, es decir, la escasa o nula capacidad de adecuación de la institución a los retos del ambiente. Si una institución se rigidiza frente al entorno, sin duda, cae en una situación de deterioro que, a menos que sufra una intervención reconstructiva, la lleva a su desaparición, aunque no es descartable que aún en esa circunstancia sea mantenida en pie, por razones política o de cualquier otro tipo. Esto lo que plantea es la necesidad de impulsar el cambio histórico de las instituciones "Las necesidades de una época pueden ser satisfechas por un conjunto de instituciones; las necesidades de la siguiente por otro conjunto diferente" (42)

Junto a este criterio está otro que tiene que ver con la necesaria unidad de funcionamiento, es decir, con la coherencia, la situación en la cual las instituciones funcionan con el menor grado posible de discrepancias y disensiones internas entre líderes y funcionarios. "Cuanto más unificada y coherente sea una organización, más institucionalizada está; cuanto mayor es la desunión de la organización, menor es su institucionalización" (43). La coherencia está fuertemente ligada al consenso sobre el papel de la institución, su funcionamiento y la forma de resolver los problemas que le dieron origen.

Por último, las instituciones deben tener existencia independiente frente a los grupos sociales para los cuales trabajan. Es decir, las instituciones deben ser autónomas en el sentido "de que no sean simples expresiones de los intereses de los grupos sociales determinados" (44). Esta precisión encierra un conjunto de efectos sobre el funcionamiento institucional que van desde el ser autónomo de un partido político, una clase social, hasta de un "puñado de dólares". De manera que la carencia de autonomía en cualquiera de sus versiones, es una vía expedita hacia la corrupción institucional. En pocas palabras, la autonomía institucional es altamente necesaria para evitar la vulnerabilidad de las instituciones a la variada gama de influencias externas (45).

El Poder Judicial es y ha sido, a lo largo de su historia, un área del Estado débil, dependiente, manipulable y manejable por poderes externos, formales e informales, políticos, económicos, judiciales y hasta personales. En pocas palabras, el Judicial ha sido siempre, un poder intervenido, sin que ello haya sido óbice para negarle su condición de poder independiente según la fórmula de Montesquieu.

Históricamente, el Poder Judicial venezolano no ha sido un Poder propiamente dicho, es decir, uno que conozca y anule eventualmente los actos de los otros poderes. De hecho, hasta 1936, no tuvo esa función. La Constitución de ese año, asigna a la Corte federal y de Casación, "el conocimiento y eventual anulación de los actos del poder público violatorios de la Constitución. Se complementaba así el proceso hacia la configuración de un verdadero 'poder' judicial" (46). Pese a ello, el Poder judicial ha tenido sobre sí un conjunto de formas de intervención formal e informal que, en la práctica, lo han dejado debilitado y "prisionero" de diferentes estructuras de influencia y poder.

En efecto, el Poder Judicial ha dependido de las dinámicas políticas concretas de cada época y de la forma política -democrática o autoritaria- del Estado. El judicial ha sido un poder secundario, subordinado, constitucional y administrativamente, a las constelaciones de poder epocales. Cualquiera que revise la historia encontrará la reiteración de un cierto síndrome de intervención, tanto constitucional y legal, como política y grupal. Lo que parece cambiar con las épocas, es el parámetro de referencia de la intervención y las "tecnologías" institucionales utilizadas. Así, podemos señalar varios parámetro político-económicos de distorsión e intervención judiciales: el caudillismo decimonónico, el presidencialismo tanto en su versión tradicional como moderna, el militarismo, el grupalismo corporativo (o tribalismo judicial) y el partidismo.

Cada uno de estos parámetros de influencia han tenido un papel en diversos momentos históricos de la evolución nacional, aunque también han operado conjuntamente. Aunque no es objetivo de este documento, realizar una historia del sistema judicial, no obstante, creemos pertinente señalar, al menos, la necesidad de una perspectiva histórica en el tratamiento de este asunto. Así, asomamos aquí los rudimentos de una periodización de la historia del Poder Judicial. Previamente quisiéramos clarificar el apelativo que usaremos al hablar del Poder Judicial.

2.1 Poder Judicial, Sistema Judicial o Sistema de Administración de Justicia: ¿qué nombre le ponemos?

Hasta este punto hemos venido utilizando la denominación Poder Judicial (PJ) y Sistema de Justicia Venezolano (SJV). Pero es importante clarificar la terminología a objeto de tener criterios delimitadores a fin de tener claro el espacio de acción y su naturaleza, de manera que las reformas planteadas tengan a su vez delimitación suficiente. En ese sentido, se usan diversas nomenclaturas: Poder Judicial, Sistema Judicial, Sistema de Administración de Justicia, Rama Judicial, Sector Judicial, sin dejar claro cuál es el alcance de dichas denominaciones. El problema se plantea a la hora de precisar qué entre en la noción Poder Judicial. Si sólo lo que establece la Constitución o todos los demás órganos conexos con el Poder Judicial.

En este trabajo hemos usado Poder Judicial y Sistema Judicial. El primero porque es el que indica la Constitución Nacional de 1961. Según ella, sólo forman parte del PJ la Corte Suprema de Justicia y los Tribunales. En términos estrictos, Poder Judicial es esta red de aplicación de justicia, es decir, la que interpreta y aplica las normas jurídicas y administra sanciones o castigos o resuelve controversias según la ley. Ahora bien, es claro que para cumplir esta función, el Poder Judicial está ligado a una red mayor de organismos con los cuales se establece una relación de colaboración, gerencia o jefatura. Tales órganos son en Venezuela: El Consejo de la Judicatura, máxima cabeza gerencial o administrativa de los Tribunales; el Ministerio Público, encargado de velar por la buena marcha de la administración de justicia; los órganos auxiliares como la Policía Judicial; el Ministerio de Justicia, órgano del Ejecutivo, pero encargado de un área particularmente sensible al rendimiento judicial: las cárceles, el traslado de presos, etc.

Pero además de estas conexiones, el Poder Judicial está inmerso en la estructura del sistema político, como una rama del poder estatal. Sus relaciones con el Legislativo y el Ejecutivo, son fundamentales no sólo para su designación, sino para su operatividad y su rendimiento eficiente.

Visto este mapa institucional entendemos los malentendidos con la nomenclatura. Por ejemplo que cuando se hable de Poder Judicial se incluya al Consejo de la Judicatura, el Ministerio Público, etc. No se trata de pruritos delimitadores, sino de ver cómo llamar a esa red institucional que conforman el Poder Judicial y los demás organismos. Si bien no podemos entrar en mayores consideraciones aquí, nos limitamos a aclarar la nomenclatura que usaremos aquí.

Damos por sentado que en términos estrictos el Poder Judicial es el que indica la Constitución Nacional. Ello también puede recibir el apelativo de Sistema Judicial en el sentido de que son partes interrelacionadas para un mismo fin: el impartir justicia. Pero para incorporar a esos otros componentes de la amplia red institucional de la justicia, debemos agregar otras definiciones. Dado que sólo administran justicia la Corte y los Tribunales, pero para hacerlo están relacionados con otros órganos que sirven para otros propósitos de cara al mismo fin, como el Consejo de la Judicatura, el Ministerio Público y el Ministerio de Justicia, proponemos llamar a esa red Sistema de Administración y Gerencia Judicial, al cual nos referiremos también como Sistema Judicial.

Suponemos que éste funciona como un sistema en virtud de las permanentes interacciones entre actores judiciales y extrajudiciales, -sujetos a reglas formales e informales de funcionamiento-, de cara al hecho fundamental del sistema que consiste en la asignación de un valor social: la justicia. Estas interacciones se configuran en la medida que el sistema está ingresando insumos permanentes en la forma de demanda de justicia que llegan a los centros de decisión del sistema -llamada por algunos, "caja negra"- en los cuales son procesados dando lugar a decisiones y no decisiones, que se conceptúan como productos.

Para procesar las demandas el Sistema de Administración y Gerencia Judicial, cuenta con unas capacidades (materiales e institucionales), unas estructuras de conversión y unas normas o reglas de funcionamiento, cuyo desempeño desencadena la dinámica judicial fundamental y, en relación con la cual, el sistema se retroalimenta, es decir, se informa de cómo se está desempeñando frente al ambiente (47). En este contexto, el rendimiento del sistema se define como las operaciones que realiza aquel en función de reducir la complejidad ambiental determinada por el incremento, tanto en cantidad como en calidad, de las cuestiones judiciales, las cuales están sujetas a la situación social general de la nación. A ello nos hemos referido con el término modernización.

Como consideramos que el judicial no es un sistema autosuficiente "sino que depende de las producciones de los demás subsistemas" (48) entonces buena parte de la vida del sistema está ligada a lo que acontece fuera de él, en otros subsistemas. Tanto en términos de los aportes de otros subsistemas al judicial (presupuesto) como de injerencias (legales, políticas, grupales). Lo dicho lleva, a ver el Poder Judicial envuelto en un complejo juego de interrelaciones e interdependencias con otras esferas, especialmente la política, aunque ella no es la única.

Los sistemas dependiendo de su operatividad, pueden ser fluidos o precarios, llegándose al caso de que no funcionen en realidad como sistemas. Ello, sin embargo, es una cuestión a detectar en cada caso.

Cuando hablamos de administración nos referimos al elemento aplicación de justicia, aunque el uso del término administración implica, a veces, confusiones con la noción administración como gerencia. Incluso lo que es llamado, a veces, administración de justicia, lleva implícito un solapamiento entre la función de aplicación de justicia y la gerencia o administración de los órganos que cumplen esa función. Por ello creemos que para deslindar la administración de justicia de la administración de los órganos que la imparten, habría que agregar el término gerencia judicial. Usamos éste para dar cuenta del manejo administrativo de los órganos del Poder Judicial. Y con él distinguimos la función jurisdiccional de la propiamente gerencial.

Así, el Consejo de la Judicatura no forma parte del Poder Judicial, no administra o no aplica justicia, pero si pertenece al Sistema de Administración y Gerencia Judicial, como órgano rector del cuerpo de jueces y encargado de fijar la política judicial y definir el presupuesto (49). Igualmente ocurre con el resto de los órganos mencionados. Su inclusión en el Sistema de Administración y Gerencia Judicial, es pertinente debido a que al momento de evaluar la eficiencia del Poder Judicial, ésta no es definible sólo por lo que hacen los tribunales y la Corte, sino que depende de cómo funcionen los otros componentes del sistema, especialmente, si tienen funciones tan delicadas como aprobar el presupuesto y designar los magistrados.

Por ello cuando se habla de reforma del Poder Judicial, hay que tener en cuenta la influencia de variables extrajudiciales que son cruciales para el funcionamiento de aquel y que deberían también modificarse al mismo tiempo que se modifica el sistema judicial. Porque: ¿para que serviría un Sistema Judicial reformado si los subsistemas con los cuales está relacionado, y de los cuales depende en realidad, siguen funcionando según el patrón tradicional?

2.2 Etapas en la formación histórica del sistema judicial: de 1830 a 1864

Podemos visualizar tres grandes etapas en la evolución del sistema judicial a partir de 1830. La primera se corresponde con el esquema centro-federal de Estado que va de 1830 a 1864, y crea un Poder Judicial compuesto por de una Corte Suprema, de Cortes Superiores, de Juzgados de Primera Instancia y demás tribunales de ley. Estableció tres Distritos Judiciales con sus respectivas Cortes Superiores. La designación, un tanto engorrosa era compartida entre el Presidente de la República, quien proponía los candidatos, y el Congreso que finalmente los nombraba (50). En la práctica, sin embargo, se constataron las tremendas dificultades para implementar el sistema judicial.

El historiador González Guinán en su revisión de la Memoria del Ministro del Interior, de 1834 y siguientes constata "el estancamiento y abandono en que han caído aquellas medidas organizativas (leyes creadoras de Cortes y Tribunales). La Corte Suprema de Justicia estaba incompleta, no se habían reemplazado oportunamente sus ministros. La única Corte Superior era la que funcionaba en Caracas. Los tribunales civiles y criminales que debían estar funcionando en el país, no existían o estaban acéfalos." Esta situación se mantendría por todo el período, mostrando la precariedad institucional del Poder Judicial que se quería crear y "sobre todo la incompatibilidad entre el diseño formal-jurídico idealista y la indómita mundanidad que le sirve de asiento" (51).

Pero no sólo había impedimentos materiales para el montaje de un verdadero Poder Judicial. La intervención de otros factores de poder, la corrupción grotesca y en general el escándalo parecen haber tenido mucha importancia, según lo cuenta en sus Memorias Pedro Nuñez de Cáceres, Ministro-Presidente de una Corte de Distrito en Caracas. "al entrar en el Tribunal de San Pablo se siente un horror involuntario, una especie de melancolía indefinible, ya sea por el aspecto dentro de aquel lugar, o por la forma atroz que tiene de ser un verdadero taller de penalidades en que todo es por cohecho y dinero, y en donde juez, agentes y ministriles son capaces de todo género de bajeza y falsedades. Así se dice comúnmente que en San Pablo el que más puja obtiene más ventajas" (52).

La estructura de intervención del precario Poder Judicial de esa primera etapa, tiene en el Presidente de la República, militar y Caudillo, su elemento más dinámico. "De una vez sea dicho, para que sirva de clave a muchos sucesos que se irán refiriendo, que el Presidente se mezcla en todo, y pretende dirigir los tribunales a su antojo: apenas no hay negocio en que no influya escribiendo cartas a los jueces para que sentencien como él desea y recomienda. Ha llegado el caso de constituirse agente de un cohecho mandando a Bartolomé Báez, juez parroquial de Santa Resalía (sic), que admitiera quinientos pesos por eludir un decreto de la Corte Superior: pero Báez desechó la propuesta. Así es que hoy nadie tiene independencia y libertad para juzgar según su conciencia, pudiéndose asegurar que si la administración de justicia se ve tan envilecida, y tan depravada, se debe al fatídico influjo que ejerce el General Monagas en los tribunales" (53).

2.2.1 La justicia federal: 1864-1945

La segunda etapa del Poder Judicial queda inaugurada por la Guerra federal. De ella, surgirá una justicia descentralizada, federal, que durará hasta 1945. Se sustituye la Corte Suprema de Justicia por la Alta Corte Federal, integrada por cinco vocales y sus suplentes. "La escogencia de estos Magistrados sería hecha por las Legislaturas de cada Estado las cuales presentarían al Congreso una lista en número igual al de las plazas que debían proveerse y este declararía electo al que reuniera más votos (...) los empates serían decididos por el Congreso." ..."los Tribunales de Justicia de los Estados, se reputarían independientes y por consiguiente las causas que en ellos se iniciaran, conforme a su procedimiento especial y en asuntos de su exclusiva competencia, terminarían en los mismos Estados sin sujeción al examen de ninguna autoridad extraña" (54).

La Constitución de 1881 estableció que la conformación de la Alta Corte Federal se hiciera a partir de la cantidad de Estados de la Federación, habiendo tantos vocales en ella, como Estados. Los candidatos serían presentados por los parlamentos estadales y nombrados por el Congreso. Recalcó la independencia del Poder Judicial. "En 1925 monopolizará el Congreso la designación de los vocales de la Corte Suprema, cancelándose así la tradición iniciada en 1864" (55).

2.2.2 El sistema judicial nacionalizado y los partidos políticos: la justicia en la era de los partidos

La tercera etapa en la historia del Poder Judicial comenzaría con la centralización de la administración judicial y coincide en su casi totalidad con el llamado "Trienio Adeco" (octubre de 1945-1948). No obstante, la medida más importante antecede al régimen de la conocida "Revolución de Octubre". En efecto, el esquema federal de justicia de 1864, ciertamente disminuido, duraría hasta el 5 de mayo de 1945 cuando se produjo la llamada nacionalización de la justicia. La reforma constitucional "reservó a la competencia del Poder Federal todo lo relativo a la administración de la justicia y el Ministerio Público en el territorio nacional" (56).

Esta etapa que va de 1945 a nuestros días, sin que tenga aún fecha de cierre (57), registra una serie de características que vale la pena mencionar, aunque por las limitaciones del Proyecto no podemos entrar a considerarla en detalles. Simplemente formularemos algunas conjeturas sobre la conformación histórica contemporánea del Sistema Judicial Venezolano.

En primer lugar, se sientan las bases y se crea el actual Poder Judicial. La reforma del 45 y la Constitución del 47 introducen los principales componentes de esta historia de más de cincuenta años. Además de la centralización o nacionalización de la justicia, se asoma la necesidad de la Carrera Judicial, se propone la posibilidad de establecer un Consejo Supremo de la Magistratura, que rigiera al Poder Judicial en sentido estricto, se introducen medidas para asegurar la estabilidad e independencia del sistema.

En segundo lugar, aparece el sistema de partidos moderno aún vigente en Venezuela. Este es un hecho fundamental para el esquema histórico que estamos señalando, por cuanto, la dinámica partidista, sus necesidades de implantación y estabilización, amen de sus planteamientos programáticos, van a incidir en forma decisiva en la evolución del Poder Judicial hasta nuestros días. Si bien no podemos desarrollarla aquí, sugerimos como hipótesis interesante a ser investigada, la de que con el sistema de partidos, especialmente, con la reinstauración de la democracia en 1958, puede hablarse de la justicia en la época de los partidos de masas a ser contrastada con la justicia de la época anterior, buena parte de la cual, 27 años al menos, vio desaparecer todo tipo de partido político en el país.

A partir de 1958, las necesidades de estabilización de la democracia acechada por golpes de izquierda y derecha, indujo a los líderes del 58, quienes venían de una amarga experiencia de confrontación en el Trienio Adeco, a buscar la conciliación y a establecer unos mecanismos de acceso al poder y reparto de éste, para casi todos los sectores políticos y sociales, en orden a impedir que la conflictividad política unida a la social, echara de nuevo por tierra el experimento democrático.

Los pactos y acuerdos fueron la herramienta institucional fundamental. Gobierno de coalición y respeto de las cuotas de poder obtenidas en las elecciones por todos las fuerza políticas. Esta dinámica política dirigida por los principales partidos políticos, con la exclusión del Partido Comunista de Venezuela (PCV), va a convertir a éstos, en el casi único canal de acceso al poder político y por esa razón llegaron a penetrar casi todas las esferas de la vida social e institucional.

La lógica que los movía en la década inicial de la democracia era el reparto de cuotas de poder en función del poder electoral de cada fuerza política para que casi ningún sector se sintiera excluido del sistema. El que gana se reparte con el derrotado los principales cargos públicos. Así ha operado en diversas áreas, especialmente a partir de 1969, cuando se llega al llamado Pacto Institucional, no escrito, según el cual el partido ganador se reserva al Presidencia del Congreso y el que llega en segundo lugar, le tocan los cargos jerárquicamente inferiores.

Era muy difícil que el Poder Judicial escapara a esta ingeniería político-institucional. No obstante, no parecía ser un tema acuciante la cuestión judicial en 1958, de cara al posicionamiento de poder de los partidos políticos. Como ha recogido Brito González en entrevistas que hiciera a importantes personeros judiciales, los políticos "reconocieron que durante la dictadura un número considerable de jueces se comportaron con una dignidad y valor ejemplares, y las muy pocas excepciones que se doblegaron y se prestaron a abusos, abandonaron los cargos inmediatamente después de la caída de Pérez Jiménez. Por lo que toca a la opinión de los jueces, los reacomodamientos normales que se sucedieron en el gobierno de transición y los cambios usuales al inicio de cada período constitucional, se realizaron en aquel ambiente de concordia, asignándose cuotas a todos los partidos excepto al comunista (...) En el segundo período de gobierno se mantuvo el estilo aunque no en las mismas proporciones. Una medición de aquellos arreglos iniciales, no es fácil, puesto que los miembros del Poder Judicial -como es sabido- se les prohibe desplegar actividad política notoria. Pero, quienes recuerdan sus filiaciones políticas antes de entrar en la judicatura, los pueden situar sin dificultad. Los hay de los dos partidos mayoritarios, del Frente Democrático Popular y de URD" (58),

De hecho, pese al espíritu antiperezjimenista propio de los primeros años de democracia, ésta heredó los mecanismos de designación de los jueces que había impuesto la dictadura. Esta había concentrado en el Poder Ejecutivo y no en el Congreso la potestad de nombrar los magistrados y los jueces. Estos últimos a través del Ministerio de Justicia. La democracia no sólo continuó con esta práctica, sino que habiendo señalado la necesidad de crear un Consejo de la Judicatura en la Constitución de 1961, sin embargo, se tomarán casi diez años para implementarla. La explicación es política, no jurídica.

Una de los elementos reafirmados por la democracia, entendemos que por obvias razones, es la potestad del Congreso como expresión de la voluntad de los Estados, a designar los magistrados. Esto les da "gran poder sobre la Corte a los principales partidos en el Congreso" (59). Esta potestad constitucional, fue defendida políticamente por AD a la hora de sufrir su primera derrota electoral en 1968, frente a COPEI, en la figura de Rafael Caldera. Este hecho va a generar uno de los capítulos más importantes, y, aún vigente, en nuestra historia judicial.

Acción Democrática presentó el proyecto de ley de creación del Consejo de la Judicatura, aguijoneada por la sospecha de que el nuevo partido de gobierno, siguiendo el modelo dejado por la dictadura de nombrar los jueces a través del Ministerio de Justicia, trataría de controlar la judicatura, como era lógico pensar. Con esta propuesta AD trataba de evitar perder sus bastiones judiciales e impedía que COPEI estableciera el suyo. Parece existir consenso en torno a este viraje histórico dentro de la judicatura y sus efectos posteriores sobre el sistema judicial venezolano, al poner claramente a éste dentro de los linderos de los partidos políticos. Diera la impresión de que si bien la partidización venía operando desde 1958, desde la creación del Consejo de la Judicatura, parece haberse encendido una "luz verde" que abrió una carrera por el control partidista del mismo.

El Presidente de la República vetó el proyecto, pero al fracasar acudió ante la Corte Suprema de Justicia la cual rechazó los alegatos de Caldera en una cerrada votación de 8 a siete, votos suficientemente alineados como para pensar que fueron orientados en forma partidista (60). De manera que el Consejo de la Judicatura, pese a ser una idea bien pensada de cara al logro de un "gobierno" propio de los jueces y evitar intromisiones extrañas, nació en forma precipitada, en un ambiente de politización, que curiosamente se apartó del espíritu del 23 de enero, pese al ofrecimiento de algunos partidos de llegar al acuerdo. Pareciera que a partir de entonces, el poder judicial se convirtió en un escenario plenamente político, trasladando el control del ejecutivo al legislativo.

Algunas opiniones de importantes figuras de la justicia y la política venezolana, así lo demuestran. "¿Desde cuándo y por qué ha venido perdiendo credibilidad tan velózmente la justicia venezolana? Desde la creación del Consejo de la Judicatura, cuando el Poder Judicial se convierte en una suerte de botín de la partidocracia". (Rafael Naranjo Osty, El Universal, 19-7-86). "Desde entonces, los partidos han convertido al poder judicial en una zona de distribución o de acomodación de sus militantes o simpatizantes..."(61). Declaraciones de expresidentes y funcionarios de la Judicatura, corroboran el partidismo. Incluso altos dirigentes de AD, como David Morales Bello, reconocieron que la decisión de 1969 fue precipitada, producto de un "estado de necesidad" (62)

2.3 Justicia y Política

Como hemos visto hay evidentes elementos de una corriente de partidización de la justicia venezolana, desde la aparición de los partidos políticos. Sin embargo, es preciso aclarar las vías de intervención partidista del Poder Judicial, toda vez que el fenómeno no es evidente per se. No es muchas veces un juego claro, sino que viene envuelto bajo formas aparentemente institucionales y, muchas veces, no hay pruebas suficientemente claras, del mismo. E incluso, el partidismo no está donde a veces se cree que opera. Más aún, hay muchas formas de influencia distintas de la de los partidos y que pasan por tal, impidiendo ver otras formas de intervención grupal e individual no partidista, sino corporativa y plutocrática. Nos limitamos a señalar el asunto, porque insistimos que no es éste el espacio donde se pueda ir al fondo del mismo.

Las vías más o menos claras de intervención partidista del Sistema Judicial están definidas constitucional y legalmente. Identificamos dos: el nombramiento de los magistrados, hoy en día, potestad del Congreso y parcialmente compartido con el Ejecutivo y la discusión y negociación del presupuesto del Poder Judicial. Una tercera se configura por la vía de las presiones sobre las sentencias claves de La Corte.

2.3.1 El control político de los nombramientos de los magistrados y jueces

Alguien tiene que nombrar a los magistrados y a los jueces. Hasta ahora se ha probado con designaciones por vía del Ejecutivo, del Legislativo o compartidas. En los años setenta, se sostuvo que la única manera de impedir la partidización y la manipulación de la judicatura, era mediante la selección de los jueces por concurso de oposición y para ello, se pidió la aprobación de la Ley de Carrera Judicial. No obstante, pronto se vio que había maneras de evitar este procedimiento y, nuevamente, volvió a resurgir el problema que se intentó resolver. Sin duda que el concurso de oposición es una de las últimas vías que quedan para sanear el sistema judicial, sin ningún tipo de medida excepcional. Pero aún así, sabemos que los concursos se pueden amañar. Por tanto, el asunto parece estar remitiendo a un control más allá de los muros de la judicatura. Revisemos brevemente las vías que han pavimentado la intervención de los partidos en el Poder Judicial.

La primera vía es histórica, es decir, ha estado presente siempre, intercambiándose el Ejecutivo y el Legislativo y a veces compartiéndola, la potestad de designar a los altos Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de la Judicatura y de otros órganos del Sistema Judicial, como el Ministerio Público. En este sentido, ha sido siempre muy clara a la opinión pública, la negociación que se da entre los partidos en la búsqueda de acuerdos acerca de los candidatos en los momentos de rotación en La Corte. En tiempos de crisis, esta negociación es aún más importante, sobre todo, cuando hay expresidentes de la República sometidos a juicio. El presidente Caldera en una entrevista televisada, explicó en una oportunidad, cómo los grandes jerarcas de los partidos entablaban conversaciones para escoger a los Magistrados.

En buena medida, esto ocurre por dos razones: primero, debido al no suficientemente largo período de magistratura (9 años) de los miembros de la Corte Suprema. Segundo, el otro factor que a todas luces incide gravemente en la partidización de los nombramientos, es que en los mismos no hay, prácticamente, ninguna instancia distinta de la partidista (sea por el Ejecutivo o por el Legislativo) en el proceso de postulación y escogencia de los magistrados. Tan o más importante que quién nombra, es cómo se nombran.

Probadas las vías tradicionales de designación compartida Ejecutivo-Legislativo, y vistos los resultados negativos, debería propugnarse una vía que permita una mayor injerencia y control social sobre el proceso de nombramiento. No se trata de quitarle la potestad al Congreso, sino de hacer intervenir otros criterios de sectores sociales, ajenos a la práctica política, que puedan, por ejemplo, postular candidatos. Y reforzar esta postulación social, con un mayor control de la evaluación por credenciales y méritos de los aspirantes, a través de un escrutinio de los mismos, abierto al público y ante el cual, se pueda sentir la opinión colectiva.

Igualmente habría que pensar en la introducción de la elección popular de magistrados y jueces, que si bien exige importantes niveles de cultura política, tanto en los partidos como en la población, no puede descartarse como una opción valedera y como el inicio de un nuevo aprendizaje ciudadano e institucional. La experiencia con la elección de los Jueces de Paz, debería ser evaluada como un buen precedente en ese sentido, aunque, sin duda la envergadura de esta última no es comparable con la elección popular de un Magistrado de La Corte.

2.3.2 La negociación del presupuesto judicial

El no contar con un porcentaje fijo constitucionalmente, el llamado Situado Judicial, que no pueda ser modificado por ninguna otra instancia del Poder Público, ha propiciado a través de la asignación presupuestaria, la intervención de los otros poderes formales y partidista, en la vida del Poder Judicial. Intervención que hasta ahora no ha servido de mucho por cuanto, el monto presupuestario judicial es uno de los más bajos en la Administración Pública venezolana y en América Latina, después de haber sido de un 3% a comienzos de la democracia, expresando lo poco prioritario que es la inversión en justicia para los otros poderes.

Si bien le corresponde al Consejo de la Judicatura y La Corte Suprema, elaborar sus propios presupuestos, no obstante, el proyecto de presupuesto debe ir al Ejecutivo y luego al Legislativo, instancias donde sufre todo tipo de ajustes. Por tanto, no hay forma de evitar que por esa vía, el Poder Judicial se vea influenciada por los decisores gubernamentales y parlamentarios.

2.3.3 Las presiones y los contactos de diversa índole

Vinculado, tal vez, con la partidización, pero igualmente con lo manipulable e influenciable que ha llegado a ser el sistema judicial, debemos mencionar una vía heterogénea, accesible no sólo a políticos sino a otros sectores, conformada por las presiones y los contactos. Las primeras son las que se usan para tratar de cambiar una decisión judicial. Citemos aquí a Pedro Elías Rodríguez, entrevistado en ejercicio de la Presidencia del Consejo de la Judicatura a finales de los setenta.

"Sí, en el marco de la sociedad en la cual vivimos -que está moralmente cuestionada- se observa que una serie de personalidades del mundo político, económico o de otra índole, aún cuando públicamente hacen votos de moralidad, por detrás apadrinan todo lo contrario. Y son ellos, precisamente, quienes llaman a los jueces para recomendarles casos so pretexto de pertenecer el encausado a un partido político, ser su familiar o amigo íntimo. Este elemento coaccionante impide también que muchos grandes cacaos delincuentes vayan a la cárcel como si van los ciudadanos sin fortuna y sin padrinos" (63).

El segundo mecanismo son los contactos. Hoy prácticamente el Estado venezolano es una inmensa trama de contactos. Los mecanismos institucionales casi no funcionan, o lo hacen tan lentamente, que el usuario debe tener un "contacto" para que le agilice algún trámite. Ya es casi una cultura y una estructura para-institucional la existencia del contacto, "alguien que me ayude"; "que me arregle eso" o "me mueva el asunto". igualmente presente en el Poder Judicial. La gravedad de esto que se ha hecho tan natural, es que el ciudadano se ha acostumbrado a que así funcionan las instituciones. Por esa vía se construyen diversos tipos de clientelas, no sólo las partidistas, sino las grupales y las personales, y dentro de ellas puede encontrarse una gran variedad. De allí a la configuración de un Estado Paralelo al Estado Constitucional y Legal, no hay más que un paso.

2.3.4 La noción del "Estado paralelo" en materia judicial

La ineficiencia procesal, la corrupción, el sistema de contactos, las presiones, el tráfico de influencias, el entrabamiento de los subsistemas entre sí, la penetración de la política y de otros sectores de poder, la tribalización, etc. constituyen el caldo de cultivo apropiado para la proliferación de conductas y prácticas paralelas a las estructuras y conductas formales e institucionales. Estas van minando progresivamente el valor operativo e institucional de las estructuras formales, hasta sustituirlas de hecho, convirtiéndose en el verdadero patrón "institucional" a través del cual se resuelven trámites que por la vía formal no puede lograrse. Ello va conformando un mundo subterráneo donde la violación o el desvío de las normas es fundamental para obtener resultados. Y en la medida que estas estructuras y comportamientos paralelos, se hacen rutinarios y se convierten en ley común, no sólo estamos en presencia de una maquinaria paraoficial de resolución de problemas, sino que por esa vía, se pierden los límites y se diluyen las fronteras entre el delito y el no delito, entre el Estado y el no Estado. A esto llamamos Estado Paralelo.

Es difícil constatar su existencia con suficientes pruebas, por cuanto el mismo opera en el secreto, tras bastidores y, en forma disimulada, sin dejar evidencias suficientes. Pero todo el mundo sabe que la "cosa funciona así". Utiliza recursos, personal y los distintivos oficiales, sea para agilizar un trámite, modificar un expediente, destruir evidencias, o legitimar un acto delictivo. El Estado Paralelo llega así, a ser más "eficiente" que el Estado Legal, que viene a ser un estorbo por su burocratismo formalista, el cual es constantemente evitado o desviado para la tramitación de algún asunto. Habría que hacer un largo acopio de estas prácticas para poder sustentar nuestra afirmación, cosa que no podemos hacer aquí. Pero no parece haber trámite alguno en nuestra administración que no conlleve paralelismos a menos que estemos dispuestos a esperar indefinidamente.

El gran móvil del Estado Paralelo es el cobro de algún "incentivo" monetario por parte del funcionario. O para reforzar amistades, o aceitar contactos. Tiene una variada modalidad de expresión: desde el regalito o el presente navideño, pasando por almuerzos, obsequios de pasajes y bienes privados de diversa categoría. Desconocemos el alcance de este Estado Paralelo, pero presumimos que le está ganado la carrera al otro Estado. Al formal, el constitucional y legal. Hoy, la distancia entre la Constitución Escrita o formal y la Constitución efectiva o real, de la que hablaron los positivistas, está más vigente que nunca.

A nivel judicial, la existencia de esos canales alternos para la administración de justicia, es tema persistente en la opinión pública, pero resulta difícil ponerle coto y se tiene la ilusión de que se le está poniendo con ciertas reformas, cuando en realidad, parece que el Estado Paralelo está enquistado en las estructuras, los procesos y las prácticas de todos los sectores y es el gran foco de deterioro no sólo de la práctica, sino de la noción del derecho. En el fondo, esa es el gran desafío de la sociedad venezolana. Recuperar el Estado constitucional en forma operativa, volver a vivir la dimensión formal y legal de la vida pública y privada. La reforma exigida tiene contornos de gran cirugía de reconstrucción institucional, de "gran viraje".

La prueba pública más importante del funcionamiento adecuado de una institución, es su rendimiento ante la ciudadanía y/o usuarios. Por tanto, el desempeño en la prestación de servicios genera una opinión de los consumidores del mismo, que sirve como mecanismo de retroalimentación de la institución. Este le indica cómo lo está haciendo. Y puede servirle como un indicador de los ajustes que tienen que hacer al servicio que presta. Puede no tomarlo en consideración y dejar que el desempeño se deteriore hasta niveles en los cuales "mejorar" los servicios es imposible y lo que se exige, es una verdadera reconstrucción del sistema. Este es el caso del Sistema de Administración y Gerencia Judicial venezolano.

3.1 El aspecto operativo-organizacional

Por años el sistema judicial venezolano viene arrastrando un déficit de respuesta frente a los problemas propios de su competencia. Se ha acostumbrado a funcionar de una forma determinada -casi siempre retrasado en sus ejecutorias- y dejando problemas sin resolver por años, que a la postre terminan conformando una agenda de problemas históricos no resueltos, que a su vez, se convierten en otros problemas. El sistema judicial parece atrapado en una espiral de ineficacia desde hace mucho tiempo. El ejemplo de las cárceles es uno de los más notorios y en él se mezclan una débil noción del derecho del ciudadano que cae preso, que pareciera dejar de ser ciudadano e incluso ser humano, una vez que pisa una cárcel, con una precaria capacidad operativa-organizacional conjuntamente con una cadena entrabamientos legales e institucionales, que terminan en hechos como los que hemos venido viendo en los últimos años en las cárceles (64).

Ahora bien, cómo analizar la eficiencia operativa del sistema judicial. En primer lugar, debemos tomar en cuenta el entorno del sistema. ¿Cual es la naturaleza del ambiente, nacional e internacional, en el cual actúa el sistema judicial?. En segundo lugar, se debe analizar la capacidad instalada de acción, es decir, con qué instrumentos gerenciales, estructuras jurídicas (65), recursos financieros y personal funciona. En tercer lugar, revisar sus indicadores básicos de desempeño a objeto de precisar tendencias en el rendimiento y comparara éstos con patrones legales -o de otro tipo- de rendimiento. Eso es lo que haremos en este capítulo.

3.1.1 El entorno social y el sistema judicial

La situación social venezolana ha sufrido desde 1983 una grave descomposición, producto de la paralización del nivel de bienestar que los hogares venezolanos venían adquiriendo en décadas anteriores. Los niveles de pobreza extrema y moderada se han disparado según cálculos oficiales o académicos. El Banco Mundial estimó el incremento de la pobreza del 33% en 1982 a 53% en 1989, incluidos los efectos del primer año de reajuste económico. El Censo de la pobreza realizado por la OCEI en 1990, arrojó que del total de población el 44.4% (7.952.404 personas) estaba en situación de pobreza y 3.570.294 en situación de pobreza extrema (66).

A partir de 1989 no sólo se acentuaron los niveles de pobreza, sino que la violencia social y el delito adquirieron un comportamiento creciente, teniendo la explosión del 27 de febrero de ese año, un efecto potenciador de la violencia criminal. La aplicación de medidas de ajuste estructural en la economía en función de la liberación del mercado, la explosión de la corrupción administrativa sin castigo y la violación creciente de los derechos humanos, son algunos de los elementos del "nuevo" entorno socio-institucional donde debe actuar el Sistema Judicial. Este cuadro brevemente descrito es el marco del incremento de la actividad delictual en el país, tal como queda reflejado en la Tabla No. 1.

De acuerdo con la tabla se observa el crecimiento de la tasa de homicidios y la oscilación de la tasa de robos, pero en una cota más elevada que la de los años setenta, se pasa de dos dígitos a tres dígitos en robos y de un dígito a dos en homicidios. Los delitos totales conocidos pasa de tres dígitos a cuatro. Es interesante observar, que hay unos años pico de delitos que coinciden con sucesos de gran envergadura económica y política. Por ejemplo en 1938, año de la devaluación monetaria ("Viernes Negro"), se registran las tasas más altas en robos de toda la serie y la más alta en homicidios, antes de 1992., año de los golpes de Estado. El gráfico No. 1 muestra el comportamiento de la curva. Para 1996, Venezuela aparecía como el sexto país más violento en América Latina, con una tasa de 15 homicidios por cada 100.000 habitantes (67).

3.1.2 Demanda de servicio judicial vs respuesta institucional: la dilación

Este giro del entorno socio-criminal venezolano ha generando una presión sin precedentes sobre el sistema judicial. Esta presión se expresa en la demanda de servicios judiciales. Este indicador es clave para medir la eficiencia en la respuesta judicial. Llamamos demanda de servicio judicial, toda aquella exigencia de respuesta, sea por la vía de los cuerpos policiales como en los tribunales, frente a un determinado problema. Tomaremos tres medidas: la de número de delitos conocidos frente a número de delitos resueltos y la de expedientes ingresados en tribunales versus expedientes resueltos y el número de presos, presos con sentencia y presos esperando sentencia (68).

Sin embargo, es necesario hacer notar que el problema del retardo procesal es viejo y a lo largo de nuestra historia judicial se ha tenido en mente este asunto para tratar de combatirlo. Como dice Báez Finol: "La dilación es un vicio enquistado en la administración de justicia y su presencia la muta en ilusión; para contrarrestar sus nocivos efectos se han arbitrado distintas fórmulas; por lo que respecta a Venezuela, recordamos que ya en la Real Audiencia se adoptaron mecanismos para lograr la prontitud en la expedición de las decisiones judiciales; también en las diversas Constituciones, leyes y decretos promulgados en este país, siempre se ha tenido en mente procurar evitar el retardo en la decisión judicial; pero estas expresiones no siempre, por no decir nunca, estuvieron provistas de efectividad" (69).

La Tabla No. 2 muestra el comportamiento de la primera medida. En efecto, se ha incrementado el número de delitos conocidos mientras que los casos concluidos se estancan, a nivel de los cuerpos policiales.

En relación a la actividad de los Tribunales, las estadísticas que da el Consejo de la Judicatura plantean una productividad diferencial de los mismos, según el tipo de materia. Por ejemplo en materia penal, parece haber una productividad alta, por cuanto los balances anuales señalan una capacidad de resolución mayor que en el área penal. Por tanto en lo penal, según dichas Memorias, no puede hablarse del conocido desfase entre asuntos ingresados y asuntos resueltos. En lo civil, si parece ser un hecho el desfase. En efecto, las estadísticas indican que habría un saldo favorable a los Tribunales de Primera Instancia en lo Penal y a los de Distrito que resuelven más casos de los que ingresan desde 1977, (hoy de municipio) no tanto para los de Parroquia y los Instrucción. Mientras que en lo civil, la Memoria de 1995 nos habla de 230.602 casos ingresados versus 161.252 casos resueltos, una diferencia de 69.350 casos acumulados sin resolver en sólo un año (70).

Sin embargo, para otras fuentes "las estadísticas de los tribunales sobre el procesamiento de los casos no son confiables,especialmente en los tribunales civiles. La tónica predominante es la del retraso procesal. "Los casos acumulados en los Tribunales de Primera Instancia se ha incrementado por un factor de 5 en un período de cinco años, el tiempo para tramitar un caso civil promediando 783 días hábiles, 4.4 veces el tiempo requerido legalmente, y el tiempo para tramitar un proceso penal promediando 1.136 días hábiles, 10.4 veces el tiempo requerido legalmente" (71). La Presidenta de la Corte Suprema de Justicia, señaló la existencia de 600.000 casos acumulados sin resolver, aunque no detalló su información. Lo cual indica que no hay homogeneidad en los datos usados y sus exponentes no aclaran qué tipo de datos están usando.

En cualquier caso, pese a la diferencia de cifras, existe la convicción de que los casos no resueltos se están incrementando en todo tipo y niveles de tribunales, mientras baja el número de jueces por habitante. Por último, hay que agregar que el problema de los retrasos no es sólo potestativo de los tribunales. También La Corte Suprema refleja una serie de retrasos en materia de sentencias, especialmente de lo que se pueden llamar "grandes casos". Vale la pena mencionar aquí, que el valor por caso concluido ha pasado de Bs. 3.873 en 1983 a Bs. 976.315 en 1995 (72).

La tercera medida es la de la población penitenciaria, indicador archiconocido de lo rezagado que está el Sistema Judicial en la solución de casos de su competencia. La Tabla No. 3 nos muestra la evolución en los últimos años. Los datos hablan por sí mismos.

Una medida adicional del incremento de la demanda de servicios judiciales, es el aumento de la actividad de las Defensorías Públicas de Presos, ligada estrechamente al auge delincuencial, tal como vemos en la Tabla No. 4.

La sobrecarga de las Defensorías Públicas es evidente. En 1993. el promedio de procesos por defensor público fue de 291 presos por abogado. En 1995 alcanzó a 348. En algunos Estados, Sucre por ejemplo, la relación es de 625 casos (73).

3.2. Razones del desfase entre demanda y servicio judicial

¿Por qué ocurre esta desproporción entre demanda y respuesta de servicio judicial? Desde el punto de vista operativo-organizacional, la respuesta parece estar ligada, en primer lugar, tanto a la cantidad como a la calidad de los Tribunales. Por una parte, el número de éstos no ha crecido en proporción al crecimiento de la criminalidad; por otra parte, el centro de procesamiento y decisión que es el Tribunal, está tecnológicamente obsoleto [expedientes llevados manualmente, por escrito, "hasta las ratas se lo comen", con carencias y dificultades en servicios, los jueces tienen, muchas veces que comprar los materiales de oficina de su propio bolsillo (74) , etc.^] y el Juez está sobrecargado de actividades (tanto las jurisdiccional como la gerencial). La Tabla No. 5 nos muestra la evolución de la cantidad de tribunales en los últimos años.

De la tabla se desprende que la oferta de Tribunales nuevos está estancada. Ante el incremento del delito, no ha habido construcción suficiente de edificaciones judiciales. El 20% de todos los tribunales está localizado en Caracas y el 60% restante en las áreas urbanas más pobladas (75).Si suponemos que el número de tribunales es el mismo de 1994, la relación habitantes-tribunales sería de 1 tribunal por cada 20.496 habitantes. En 1992 la relación era de 16.686 habitantes por tribunal, según el Consejo de la Judicatura. Sin embargo, en algunas materias la relación es absolutamente impropia. Por ejemplo en tribunales de Familia y Menores (14) la relación es de 1.293.233 habitantes por tribunal.

3.2.1 Los jueces: cantidad y calidad

Estrechamente ligado con el desfase entre demanda y oferta de servicios judiciales, está la cantidad de jueces que existen en Venezuela. Para mayo de 1996, la cantidad total de jueces era de 1.109, 1 juez por cada 20.477 habitantes, aún cuando hay dudas acerca de la actualidad de este dato (76). Esta cifra luce pequeña frente al ritmo de crecimiento de los casos que ingresan en Tribunales de Primera Instancia, los cuales se espera que pasen de 270.000 en 1992 a 450.000 en 1997, de manera que se espera que los casos pendientes alcancen a 150.000. Para que ello no ocurra, se necesitaría emplear 800 jueces más, lo cual exigiría un incremento presupuestario de 75% o 68 millones de $, para el Poder Judicial (77). Mientras el número de jueces se incrementó en un 24% entre 1971-1991, no obstante la relación jueces-número de habitantes disminuyó en un 29% para 1992.

Por otra parte, la calidad del Juez es un asunto muy señalado por la opinión pública. Ella se expresa en su formación jurídica de pre y postgrado y en la forma como ingresa a la carrera judicial (por concurso de oposición, por designación). Se ha dicho por otra parte, que dada la estructura de sueldos de la administración judicial, los mejores abogados no engrosan las filas de la judicatura (78).

La información sobre la formación académica de los jueces es muy poca. Un estudio muestral (79) sobre el nivel educativo y las actividades de los jueces arrojó los siguientes datos. En primer lugar, la procedencia por institución universitaria indica que el 30.1% de los jueces egresó de la Universidad Central de Venezuela (UCV); el 18.7% de la Universidad de Carabobo (UC); el 18.1% de la Universidad Santa María (USM); el 16.7% de la Universidad de Los Andes (ULA) y el 11.4% de la Universidad del Zulia (LUZ). En materia de estudios de postgrado, un tercio de la muestra ha concluido estudios de especialización y maestría y el 8.6% está cursando. El 11.3% de la muestra ha tomado cursos de doctorado y un número mayor -129- ha tomado algún curso corto.

Según los autores del estudio: "Esto es tanto más notable porque no existe una política oficial de pagar por dichos cursos y, en consecuencia, los jueces deben sufragarlos de su bolsillo. Algunos jueces viajan grandes distancias para asistir a las clases. Tampoco el juez que toma un curso de especialización es descargado parcialmente de su trabajo" (80).  Las universidades más recurridas para estudios de postgrado son: Universidad Católica Andrés Bello (63.4%); la USM (23.8%); la UCV (20.8%) y la UC (17.8%). Para realizar los doctorados la USM (33.3%) es la preferida, LUZ (27.3%) y UCV (24.2%).

En relación a los cursos para jueces que dicta La Escuela de la Judicatura, sólo el 24% ha realizado el mismo. Ello indica que los jueces "tienden a no tomar dicho curso y quienes aprueban dicho curso tienden a no convertirse en jueces" (81).

El otro aspecto que incide dramáticamente en la calidad del juez es la forma de su escogencia. Estas pueden ser por concurso de oposición, concurso de credenciales o por designación del Consejo de la Judicatura (82). El concurso de oposición se convirtió en uno de los emblemas de la reforma judicial de los setenta, por cuanto se consideraba que era el medio más idóneo para evitar injerencias extrañas en la designación de los jueces. Una vez aprobada la Ley de Carrera Judicial en 1980, no obstante, los concursos no fueron convocados sino hasta 1991, "realizando ochenta concursos ese año y cuarenta y cuatro en 1992; pero volvió a interrumpirlos hasta 1995. Para 1991, aproximadamente el 52% de los jueces en servicio "regulares" habían entrado al sistema judicial sin someterse al proceso de oposiciones y otro 45% eran jueces 'provisiorios', muchos de los cuales se habían desempeñado como tal por más de 10 años" (83). Es decir, sólo el 3% de los jueces en 1991, lo eran por concurso de oposición (84).

Es interesante, en este sentido, traer a colación la conclusión de los autores del estudio sobre el nivel educativo de los jueces. "Como nos explicaron en distintos casos, la vía más usual parece ser la designación como juez suplente, luego juez provisorio y, con el correr del tiempo, la persona se queda como juez sin haber presentado el concurso previsto en la legislación" (85). En la actualidad, según cifras del Consejo de la Judicatura, existen 411 jueces provisorios, que constituyen el 37% del total de jueces del país.

Por último, quisiéramos mencionar un elemento que incide en la calidad de la actuación del juez. El Juez venezolano no es un funcionario estructuralmente diferenciado y funcionalmente especializado dentro del tribunal, sino que atiende todas las tareas que impone el funcionamiento de éste: las que competen a su cargo, (función jurisdiccional) como las de la administración del mismo (función gerencial). Por ello el juez está sobrecargado (86), y alcanza la figura de juez "todero" señalada por el estudio coordinado por Perdomo.

3.2.2 Los trabajadores y los Tribunales: justicia y salarios

Una variable importante en los últimos 7 años ha sido la situación del personal obrero y empleado de los tribunales. Las condiciones para una función administrativa normal y estable, no han estado presentes. El problema de los bajos salarios y el incumplimiento de pagos por parte de la administración judicial, que a su vez, depende para ello, del ejecutivo y el legislativo, ha llevado a la paralización de los tribunales desde 1989 hasta 1996, en once (11) oportunidades. Si ya el sistema tribunalicio registra un retraso en el procesamiento de expedientes, estos paros agudizan el retraso. El problema en cuestión, forma parte del problema global de los sueldos y salarios de toda la administración de justicia.

3.2.3 ¿Cuánto gana un juez?

"Un juez de tribunal superior, que cuenta con 10 años de experiencia recibe, como sueldo mensual, el equivalente a 600 dólares y, cabe recordar, que a menudo, parte de este monto tiene que utilizarla para la compra de los materiales de oficina que requiere. En el año de 1991, los sueldos reales se situaron un 29% del nivel alcanzado en 1984. Esto sueldos, de por sí ya extremadamente bajos, se redujeron más aún, en términos reales, con la caída del 100% que experimentó la moneda venezolana en 1994 y siguieron sufriendo los embates de una inflación anual que se situó en el orden del 60 a 70%" (87).

No obstante, esta estructura de sueldos está "alterada" positivamente por el cobro del Arancel Judicial, del cual a partir de su revisión, le fue ofrecida "a los integrantes del sistema judicial una regalía, una porción de esos impuestos como remuneración" (88)

3.2.4 ¿Cuánto vale la justicia?: Acceso Social a la justicia

Existen bloqueos institucionales y operativos a la justicia como los que hemos mencionado. Pero también existen obstáculos sociales para el acceso de los ciudadanos a los servicios judiciales. Si bien no hay una idea clara de qué porcentaje de la población nacional tiene acceso a la justicia, el rango de acceso parece estar entre el 4% (89) y el 17% (90) de la población que puede hacer uso de ella. El Colegio de Abogados del Distrito Federal, ha calculado en un 14% el porcentaje de la población que en función de sus recursos económicos puede pagar los honorarios exigidos en un Tribunal (91)

Obviamente este bloqueo social existente en función de la desigualdad social, es reforzado por el cobro por servicios de tribunal. "En materia penal, algunos de los costos establecidos son: una acusación penal por parte no agraviada Bs. 10 mil; diligencias fuera del tribunal entre Bs. 500 y 800; actos con testigos Bs. 1.000; juez asociado Bs. 3.000 por los primeros 5o folios y Bs. 50 por cada uno de los restantes, Bs. 2.500 por sentencia interlocutoria y Bs. 3.500 por sentencia firme; reconocimiento médico Bs. 2.000; experticia psiquiátrica Bs. 5.000; autopsia entre Bs. 5.000 y 10.000; una copia certificada Bs. 300 el primer folio y 50 cada uno de los siguientes; constitución de un tribunal para inspección ocular Bs. 4.500 la hora o fracción; constitución de un tribunal para evacuación de pruebas Bs. 2.000 por hora o fracción; boletas de citación Bs. 500." De lo recaudado en el tribunal por este tipo de cobros, el 45% va a los jueces y demás personal; 50% para el Consejo de la Judicatura, Colegios de Abogados, Impreabogado, etc. y 5% para la Oficina Nacional de Arancel Judicial (92). A estos ingresos, algunos sostienen que habría que agregarle cierto tipo de honorario "espureo", cobrado al margen de la "normalidad" tribunalicia.

3.2.5 Presupuesto Judicial: ¿la causa de todos los mles?

Hemos dejado para el punto final el problema del presupuesto del sistema judicial. Para el tratamiento de éste, debemos recordar la noción de Sistema de Administración y Gerencia Judicial, por cuanto si sólo se toma la administración de justicia (o sea el Poder Judicial en sentido estricto, el presupuesto es uno, pero si se le agrega el resto (el aspecto gerencial) el presupuesto es otro. Asimismo, hay que recordar que al presupuesto aprobado se le agregan los créditos adicionales, siendo por tanto, el presupuesto final no el aprobado, sino uno mayor. Aquí veremos ambos (93). La tabla No. 6 nos da una visión del presupuesto del Sistema de Administración y Gerencia Judicial desde 1989.

Destaca en la Tabla No. 6, que el presupuesto total del Sistema de Administración y Gerencia Judicial está en más del 1%, con tendencia al alza. Sin embargo, nótese que buena parte de ese porcentaje se lo lleva el Ministerio de Justicia, que no es Poder Judicial pero pertenece al sistema e incide significativamente en la marcha de aquel. Al restarle ese porcentaje, el final del Sistema de Administración y Gerencia Judicial es menor. promediando 0.86% en el período, contra 1.5% incluyendo al Ministerio de Justicia

Contrasta este presupuesto con no sólo el del resto de América Latina en relación con el cual se ha dicho es el más bajo (94), sino contra el mismo sector en 1958 cuando alcanzó al 3% (95).Asimismo se compara con el presupuesto judicial de Costa Rica que alcanza al 6% del total nacional. Sin duda, un presupuesto tan bajo impide la necesaria inversión en justicia, tanto en infraestructura como en personal y formación. Pero no hay que creer que ello sería automática por el solo hecho de tener más recursos. Aunque parezca una perogrullada, hay que tener Proyecto de Inversión y más aún, un Proyecto de Justicia para Venezuela, en función del cual invertir los recursos. De no ser así, el gasto improductivo podría ser el resultado. El abandono de la justicia como área de inversión, no se debe sólo a la falta de presupuesto, ha dependido también de la falta de un Proyecto de Justicia o de Nueva Justicia para Venezuela, pese a los intentos de reforma que ha habido. El próximo capítulos estará dedicado a evaluar las propuestas de reforma que se han formulado hasta ahora.

3.3 Diagnóstico jurídico-institucional del Poder Judicial: el diseño constitucional-legal y su incidencia en la efectividad judicial

En esta parte del capítulo nos referiremos a aquellos aspectos de estructuración institucional (diseño y funcionamiento de los distintos componentes del Poder Judicial) y normativo (cuerpo legal-constitucional) que hacen que la dinámica del sistema judicial funcione de una manera disgregada y "feudalizada" y ello incide en su eficiencia. No desarrollaremos este tema en todos sus detalles, sino en sus aspectos más resaltantes, o en aquellos que han sido más comentados por los analistas

3.3.1 El Poder Judicial bicéfalo

La existencia de dos especies de poder judicial, uno de rango constitucional -La Corte Suprema de Justicia- y otro de corte legal -los tribunales que determine la Ley, lleva a una dualidad en el manejo del sistema y la injerencia del Congreso en la organización judicial. Como señala Báez Finol: "Aquí tenemos por un lado a la Corte Suprema de Justicia, colocada en un mundo aparte, vecina a la mansión de los héroes de la nacionalidad, con legislación organizativa propia, régimen funcional y administrativo independiente, y con miembros inmunes a toda pena correctiva de las faltas en que incurran en el ejercicio de sus funciones. Y por el otro, el integrado por los demás tribunales Ordinarios y Especiales..." (96).

Este a su vez está dirigido por otro órgano- el Consejo de la Judicatura- con ley propia, autonomía funcional y financiera. Esto genera una situación en la cual La Corte es el órgano cúpula, el máximo órgano judicial, pero no es el gobierno de la judicatura, que está a cargo de un organismo con autonomía funcional, que lo acerca a una suerte de cuarto poder, pero que no es jurisdiccional sino gerencial y, a su vez, es el encargado de fijar la política judicial del país.

3.3.2 Disgregación institucional y feudalización del Poder Judicial

Lo anterior estimula la fragmentación y disgregación institucional del Poder Judicial. "El problema del sector justicia del Estado, en comparación con los Poderes Legislativos y Ejecutivo, es que mientras éstos últimos (Congreso y Administración) son complejos organizacionales integrados y con fuertes relaciones de jerarquía y tutela entre sus órganos, en cambio el sector justicia está conformado por un complejo disgregado de órganos y organizaciones. Muchos de los órganos que integran este sector justicia pertenecen a estructuras organizacionales distintas e incluso pertenecen a Poderes distintos..." (97).

Si cada una de las esferas del Sistema de Administración y Gerencia Judicial posee autonomía, incluso a nivel de tribunales, obviamente ello favorece el aislamiento y la feudalización de esas esferas, con lo cual se dificulta o se hace imposible una relación medianamente coordinada entre ellos, lo cual a su vez incide en la eficiencia funcional del sistema como un todo. Porque si bien está obligado a funcionar como un sistema en la práctica se opera en el aislamiento intersectorial, con los "celos" respectivos. Incluso hemos detectado que la "feudalización" ocurre al interior mismo de cada institución en la manera cómo se reparten el trabajo los Magistrados. Probablemente, sea ésta una de las razones de lo que podemos llamar "fugas" de eficiencia que ocurren a lo largo de esa red judicial "fracturada". Este punto ha sido destacado por el Banco Mundial como uno de los factores a ser tomados en cuenta en la reforma judicial.

3.3.3 La designación sin control social de los Magistrados de la Corte

La manera como se ha definido constitucionalmente el mecanismo de elección de los Magistrados, sin ninguna injerencia y/o control social, ha hecho que el mismo sea de absoluto dominio del Legislativo, posibilitando una intervención político-partidista excesiva y altamente cuestionada por la opinión pública. "Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia se han convertido en un producto político y periódicamente los medios de comunicación social se encargan de enterarnos con lujo de detalles del deplorable espectáculo de la escogencia de los que quedan o ingresarán, mediante negociaciones de índole político-partidista" (98). No se trata como ya dijimos arriba, de arrebatarle al Congreso la designación, sino de someter la misma a "control social".

3.3.4 ¿Quien controla a los controladores? La imposibilidad de controlar los actos de la Corte Suprema y del Consejo de la Judicatura

La Corte por ser el máximo tribunal no tiene por encima de ella ningún órgano de control. Sus decisiones son inapelables, pese a que, según algunos, se sabe de "la inconstitucionalidad de los actos de la Corte, de los cuales tenemos tantas demostraciones, cometidos ya por error o por vocación política al interpretar de manera interesada el texto constitucional" (99). La idea es que la Corte sin dejar de ser el órgano cúpula del sistema, acepte el "control constitucional sobre sus actos como un medio para garantizar un Estado de Derecho equilibrado y desvinculado de intereses transitorios y subalternos" (100).

En el caso del Consejo de la Judicatura no hay un señalamiento expreso acerca de algún mecanismo de control sobre su actuación, ni del órgano del Poder Público encargado de dicho control. El control a la postre, es decir, al final del período, es político (101).

3.3.5 Duración limitada en los cargos de los Magistrados

Uno de los aspectos institucionales más importantes para el funcionamiento fluido del sistema judicial, es cuánto duran en sus cargos los Magistrados de La Corte (9) y La Judicatura (5) Si "la permanencia en el ejercicio del cargo es una garantía de la independencia de los jueces" (102) entonces una corta duración hace propicia la inestabilidad política de los Magistrados. Más aún en el caso del Consejo de la Judicatura, cuyo nombramiento es en bloque y coincide con la instalación de un nuevo gobierno quinquenal, dándose todas las posibilidades políticas, para que cada gobierno incida en el nombramiento del CJ que le sea más afín.

Ello plantea la necesidad de ampliar los lapsos de duración de los Magistrados de la Corte y de la Judicatura.

3.3.6 Ausencia constitucional de ciertos mecanismos para la celeridad de la justicia

La no previsión de instrumentos como el juicio oral, el sistema acusatorio en favor del inquisitivo y de mecanismos no jurisdiccionales de resolución de conflictos, han coadyuvado en la sobrecarga de los tribunales que constituye el único medio en condiciones de resolver problemas judiciales. En efecto, estas ausencias en el diseño constitucional hace que los procesos sean fundamentalmente escritos, lo cual es más lento, más costoso y menos justo (103).

3.3.7 En Venezuela no hay quien responda por error del sistema

En Venezuela no está contemplada la responsabilidad del Estado por perjuicios causados a los ciudadanos por su rama judicial. Cualquiera puede ser lesionado en sus derechos, privado de su libertad (como ocurre por ejemplo con reclusos técnicamente inocente, pero que pueden estar varios años presos sin sentencia) sin que alguien responda por daños y perjuicios (104).

3.3.8 El control presupuestario del Poder Judicial

Ya hemos señalado que el Poder Judicial se ve obligado a negociar su presupuesto con los otros poderes, por cuanto la Constitución no lo protege con un Situado Constitucional. Ello le da a estos poderes un nivel de injerencia partidista muy alta en el sistema

Si nos atenemos a lo dicho y debatido en la última ola reformista que finalizó con la propuesta de la Alta Comisión de Justicia, por parte del Presidente de la República, pareciera estar planteado una reconstrucción sustancial y procedimental del Sistema de Administración y Gerencia Judicial. En este capítulo formulamos una primera aproximación, dentro de las limitaciones de tiempo que ha tenido este Proyecto, acerca de las propuestas de reforma. Proponemos la necesidad de discutir la metodología de cambio (cómo cambiar), en ese sentido, damos una breve discusión sobre tres metodologías o estrategias, revisamos algunas propuestas de lo que se quiere cambiar y los enfoques utilizados (qué cambiar) y, por último, abordamos el problema de los sujetos del cambio (quién cambia a quién). Creemos que esta tarea debe continuar en función de clarificar la lógica del discurso de cambio y los enfoques del cambio, para así poder formular una visión y un programa de cambio de corto, mediano y largo plazo.

En efecto, por todo lo dicho en estos últimos meses de 1996, el Poder Judicial parece haber llegado a un punto de no retorno en la necesidad de sus reformas. Dado que el mismo está agotado en su capacidad de desempeño relativamente eficiente, los cambios están planteados tanto en lo operativo, como en el diseño jurídico-institucional, así como también en las instituciones conexas con el sistema judicial. Por ello, el tamaño de la tarea ha llevado a algunos a hablar de la necesidad de una "Revolución Judicial", a otros a proponer una Ley de Emergencia, más allá un "golpe" institucional o una Alta Comisión de Justicia. Casi todas estas propuestas tienen dos características en común: primero, se plantean como una acción desde afuera sobre el Poder Judicial; segundo tienen como objetivo fundamental la "depuración" de las "lacras" del mismo.

La ola de debates y la virtual batalla entre las diferentes esferas del Poder Judicial ocurrido aproximadamente entre julio y diciembre de este año, que llevó la discusión y las críticas al sistema a un punto paroxístico, pudieron haber creado la expectativa de que las condiciones estaban dadas para intentar cambios importantes. Sin embargo, el semestre "caliente" que acabamos de vivir, concluyó sin que ninguna de las propuestas formuladas para arrancar las reformas, tuviera acogida.

La intensidad sicológicamente envolvente de la discusión ya pasó y la rutina del sistema judicial recupera su espacio de siempre. Y peor aún, la reforma "continúa" sin que se sepa a ciencia cierta en qué estamos y hacia dónde vamos. Pareciera que se va a ir dando como pueda, "en la medida de lo posible", en particular, según lo dicte el ritmo de los reformadores, en una suerte de incrementalismo impotente, es decir, de un método de cambio que modifica una Ley aquí y otra más allá, o propone una reorganización del CJ aqui, y una experiencia piloto más allá, pero sin que se perciba un efecto global de cambio sobre el sistema. Es decir, sin que la opinión pública y los usuarios noten alguna modificación en el patrón habitual de funcionamiento.

Esto, por supuesto, plantea muchas cosas. La primera es que no hay nada más fácil que crear un sistema que no funcione. Este tiene casi cuarenta años funcionando según ciertos patrones que ya no tienen vitalidad para seguir dirigiendo al sistema. En algún momento funcionó un poco mejor, pero nunca alcanzó niveles de calidad por encima del promedio. La segunda es que la tarea hoy es de mayor envergadura que antes, por la cantidad de problemas, áreas e intereses envueltos. La tercera es que la reforma que se está produciendo realmente -a nivel de propuestas- no está teniendo la suficiente visión de conjunto y coordinación entre las distintas esferas que se están reformando, sino que cada una está haciendo "su" reforma, sin que haya suficiente diálogo interno entre ellas (105).

Una de las lecciones que podemos sacar de esta "guerra de las galaxias" judicial, es que hace falta algo más que deseos y poner sobre la mesa, a veces hasta en forma histérica, los argumentos y los sentimientos. Si algo se dejó ver en el debate es que no sólo no está claro el qué del cambio, sino tampoco el cómo y el quién de los mismos. Por tanto, tan importante como buscar la transformación, es discutir cómo se reformará, qué metodología y estrategias hay que utilizar y dónde están los sujetos que lo harán. Y sobre todo los sujetos que liderizarán el proceso. Ello le da al problema del liderazgo de las reformas un peso fundamental, tanto en el arranque como en el sostenimiento de las reformas.

En efecto, si algo ha quedado claro desde el inicio del gran debate de 1996, es que para que la reforma avance necesita liderazgo. Por liderazgo nos referimos a una corriente personal o colectiva que pueda estimular con autoridad y poder, una dinámica de reforma, dado que el "empastelamiento" interno y la falta de un claro "gobierno" judicial, coloca en un punto relativamente muerto el proceso.

En efecto, al comenzar este proyecto en julio, veíamos como un ingrediente fundamental la carencia de liderazgo al interior del sistema judicial mismo, que pudiera fungir como el animador y de alguna manera el elemento referencial que impulsara los cambios. En la medida que evolucionaba nuestra investigación confirmábamos la impresión inicial. Una de las razones de esta situación reside en que hay un virtual "empate" de fuerzas entre los diferentes componentes del sector, en buena medida explicable por la bicefalia institucional en la que la Constitución coloca al Poder Judicial, al asignarle dos "cúpulas", dos gobiernos. Uno que gobierna jurisdiccionalmente; otro que gobierna administrativamente. Ambos como esferas autónomas y sin relaciones fluidas.

De hecho gran parte de la discusión reciente ha mostrado que entre ambos órganos, hay una velada y, varias veces, confesada tensión por el control del Poder Judicial. La tensión llegó a niveles elevados, cuando de la crítica al Consejo de la Judicatura, se pasó a pedir su eliminación, intervención o destitución de sus Magistrados, tanto de otros sectores del Sistema Judicial, como del Ejecutivo (106). Por otra parte, los cuestionamientos que se hacen al Poder Judicial, interna y externamente, acerca de su falta de idoneidad, han debilitado la legitimidad del mismo, para ponerse a la cabeza de la reforma, aunque pareciera que esta situación aqueja a un sector más que a otro.

Esta falta de liderazgo institucional y político al interior del Poder Judicial, ha llevado a buscar extramuros a quien impulse el proceso de reformas. En este punto es interesante notar que hasta ahora, las iniciativas de reforma han tenido un origen externo. Desde la aprobación del Proyecto de Infraestructura de los Tribunales, financiado por el Banco Mundial, previa motivación de organismos como la COPRE, Cordiplán, pasando por las iniciativas de reforma legal que han surgido en el Congreso, hasta la asunción del liderazgo por parte del Presidente, muestran que los intentos de reforma han surgido en otras áreas. Por supuesto, los órganos rectores del Poder Judicial se han mostrado receptivos a las reformas, aun cuando en no pocas ocasiones, han lucido, especialmente el Consejo de la Judicatura, acorralados por la opinión pública y por otros poderes del Estado.

En ello ha colaborado la disputa al interior del Consejo de la Judicatura, que ha agravado la crisis de liderazgo judicial y ha debilitado su posición como "gobierno" de la judicatura. La propuesta del Presidente Caldera de una Alta Comisión de Justicia, puede verse como una muestra de poca confianza en el CJ para enfrentar las medidas urgentes, de corto plazo, que hay que tomar para resolver tantos casos pendientes. Sin embargo, la propuesta del ejecutivo, parece haber afectado el ritmo o enfriado lo que la Presidenta de la Corte, llamó el "calentamiento de los motores", debido a los problemas de implementación, casi insalvables que tiene la Alta Comisión de Justicia. El problema de liderazgo para las reformas sigue presente, especialmente si el Ejecutivo no avanza hacia un tipo de propuesta más eficaz. Aún no está claro quién habrá de encabezar las reformas. Quizás muchos esperen que el camino para la reforma se vaya haciendo solo, a pesar de los actores. Tenemos muchas dudas acerca de esta estrategia.

En este momento se puede decir que la reforma aún no ha comenzado, pero no se sabe qué es eso que no ha comenzado. No se tiene claro un programa de transformaciones, compartido no sólo en las intenciones (donde todos estamos de acuerdo, lo que llamamos el consenso retórico) sino en las decisiones. En lo que sigue daremos una breve discusión acerca de estos asuntos. En todo caso, sin ánimos de arruinarle el optimismo a nadie, es importante estar conscientes de que no estamos a la vuelta de la esquina de las transformaciones, por las razones que argumentaremos de seguidas.

4.1 Reforma, revolución o radicalismo selectivo: la discusión del método

Cuando se habla de cambios generalmente no se discute sobre cómo cambiar, sino que se postula un estado deseable a lograr y se cree que él llegará sin más ni más. Probablemente en sociedades monistas, no pluralistas, esto sea más fácil. Sin embargo, cualquier discusión sobre reformas institucionales profundas en sistemas democráticos y constitucionales, debe tener en cuenta la tremenda distancia entre el deseo y la posibilidad, entre quién reforma y quién es reformado y entre la necesidad y la eficiencia de la reforma.

No se pueden hacer reformas si los principales actores no participan de ellas. Mucho menos si las reformas son contra ellos, aun cuando estamos conscientes de que las reformas tienen adversarios (107). Ese es el principal problema de las reformas en sistemas de pluralismo fragmentado. Tampoco se puede cambiar todo de un plumazo debido a la cantidad de disposiciones constitucionales, legales, institucionales y políticas que rodean cualquiera esfera de influencia. .

Pero el que esto sea así, no niega que las reformas puedan ser eficientes y consistentes. Es decir, el hecho de que haya muchos intereses, muchos problemas, muchas áreas a reformar, y todo ello "con la gente adentro", manteniendo el servicio, no implica que la reforma no pueda ser en profundidad. El que no se pueda atacar todo de un plumazo, no quiere decir que no se pueda reformar todo. De allí la importancia de discutir sobre los enfoques del cambio. La diferencia entre reformar todo y atacar todo al mismo tiempo es de visión. Se puede reformar todo a partir de un hilo conductor de cambios, en un cronograma de acción por etapas; en cambio atacar todo al mismo tiempo sin visión, es garantía de fracaso.

4.1.1 El incrementalismo puede ser impotente en ciertas condiciones

La situación del Poder Judicial demanda, por lo dicho por todos los sectores, reformas substanciales. En palabras de la subcomisión del Poder Judicial dentro de la Comisión de Reforma Constitucional: "una transformación sustancial de la finalidad, estructura y funcionamiento del sistema judicial venezolano" (108). Frente a esta necesidad tenemos tres posibilidades: la reforma incremental, la revolución judicial y el radicalismo selectivo.

Lo que ha predominado hasta ahora en materia de cambio institucional en el Poder Judicial, es lo que llamamos el incrementalismo reformista. Entendemos por esto, una modalidad de cambiar la realidad en forma puntual, caso por caso, sin atenerse a revisar las relaciones en profundidad de esos casos entre sí y sin evaluar el cambio en el marco de la globalidad de la institución, mucho menos sin tocar el paradigma de funcionamiento. Generalmente la reforma concluye con la introducción de una Ley o la modificación de algún artículo de alguna de ellas. No tiene continuidad porque no está pensada dentro de un cronograma de reformas y lo que termina produciendo es un reajuste parcial de la estructura, casi siempre de tipo legal. Tiene mucho de lo que Lindblom llamó la "ciencia de salir del paso" no en el sentido peyorativo, sino en el de ir allanando escollos, en la medida que se pueda no en la medida que se vayan presentando. En su mejor formulación, toma la forma de la "ingeniería social" planteada por Popper frente a las profecías del historicismo (109), pero en la práctica está muy lejos de la estrategia de cambio aconsejada por Popper, de ir transformando una institución por vez. En realidad el reformismo radical carece de visión, sólo se preocupa por introducir el cambio y adolece de una idea de asuntos claves.

Sin embargo, en sociedades complejas y pluralistas lo que priva es el incrementalismo en distintas modalidades, a veces generando efectos positivos otras veces sin efecto alguno. No rechazamos el incrementalismo reformista sino que creemos que es eficiente en ciertas condiciones, pero no en otras. Como dice Dror, "solamente responde a las necesidades cuando el sistema administrativo en su conjunto actúa en forma satisfactoria, y cuando los paradigmas subyacentes en el ejercicio de gobierno no requieren mejoras. Cuando se hace necesario mejorar ampliamente la capacidad gubernamental y los órganos estatales administrativos deben apoyar y ejecutar cursos de acción política novedosos, las mejoras incrementales resultan poco útiles (110).

Tampoco podemos ceder a la tentación e ilusión autoritaria de tener todas las variables del proceso de cambio bajo control y moderar sus efectos positivos a nuestro antojo. El cambio institucional no es un laboratorio, sino un escenario de pareceres y oposiciones, del cual va resultando un consenso acerca de los caminos a seguir. Claro se puede forzar la situación para que estos consensos lleguen más pronto y sean más claros. El llamado "fujimorazo" es una modalidad de esto. La presión social es otra. Un nuevo liderazgo político con un nuevo proyecto de justicia para Venezuela, es igualmente una vía para forzar un consenso sobre la reforma de un sector tan vital para el país.

El incrementalismo es el patrón que ha predominado en la historia del Poder judicial en el período democrático y, en particular, desde la creación del Consejo de la Judicatura. Una revisión no exhaustiva de las principales reformas incrementales llevadas a cabo después de 1969, nos muestra este patrón de cambio. Por ejemplo, el CJ nació sin el instrumento legal que lo organizara. Este viene a ser promulgado en 1988, casi 20 años después. Durante esos años se promulgan leyes tan importantes como: La Ley Orgánica del Poder Judicial en 1974 y reformada en 1987; La Ley de Carrera Judicial en 1980.

Nadie duda de la importancia de estas leyes, pero parece haber cierto acuerdo en que sus efectos no han sido lo que se esperaban. Nuestro punto es que en buena parte ello se debe a que las condiciones de posibilidad para que esas leyes tuvieran efectos apreciables, era provocando cambios en áreas conexas que no fueron realizados. Esto muestra el puntualismo del incrementalismo al que nos hemos referido. El caso de la Ley de Carrera Judicial, dirigida a introducir la meritocracia en los tribunales a través del concurso de oposición es un ejemplo de que llevar a cabo cambios exclusivamente legales, sin transformar los aspectos operativos con los cuales se aplicarán, puede ser básicamente inútil. Porque una vez que el sistema judicial llega a un punto tan intenso de crisis, ¿es dable esperar que una reforma legal, o infraestructural, sin cambios en los alineamientos político-partidistas del sistema, tenga efecto transformador significativo? ¿O sin modificaciones en el diseño constitucional-legal que como hemos visto incide en la lentitud del sistema?

4.1.2 La revolución judicial: ¿la impotencia de los grandes gestos?

Dado que la opinión pública se aproxima a la certeza de que la tarea de reformar el sistema judicial, es de una envergadura tal, que no se ve cómo realizarla sin cambios dramáticos en el mismo, surgen entonces propuestas "revolucionarias". No se trata de una revolución en el sentido clásico o marxista de la palabra. El discurso de la revolución judicial parece referirse a dos propuestas: por una parte, a amputaciones fundamentales de la estructura judicial y, por otra parte, a grandes gestos depurativos o de "cortadas de cabeza" en el seno del mismo, especialmente en el área de los jueces.

Este método tiene unas características que vale la pena destacar. Por una parte, se concibe como una acción de emergencia producto del colapso del sistema; en segundo lugar, es una operación desde afuera del sistema judicial llevada a cabo por un actor institucional, el Presidente de la República; en tercer lugar, propone un programa de acción donde se mezclan los elementos de corto plazo o programa mínimo, con otros de largo plazo, en el cual se pretende cambiar tanto lo estructural como lo funcional, llegando a proponerse en algunos caso la supresión por decreto presidencial de todo el sistema de administración y gerencia judicial, creando, por supuesto, uno nuevo.

Varios son los problemas que tiene el enfoque de la revolución judicial. En primer lugar, sobrestima el poder del Ejecutivo para llevar a cabo los cambios en la magnitud propuesta. ¿Qué puede hacer el Ejecutivo, en la persona del Presidente, más allá de motivar el ambiente para la reforma? Suponiendo que vea con buenos ojos dictar la Ley de Emergencia Judicial, ¿con qué apoyos contará en el Congreso para aprobar la Ley? ¿Con cuáles equipos trabajará y con qué aliados contará para implementarla?

En segundo lugar, tanto en la versión puramente tribunalicia de la emergencia, es decir, la que apunta a cambiar el juez, pero sin tocar las influencias que hay sobre él, como en la versión amputacionista de todo el sistema, no se plantea nada respecto de la autosostenibilidad de las medidas emprendidas. De ¿cómo hacer para crear un nuevo sistema de las estructuras del anterior supuesto que no se va actuar en un vacío total, sino que habrá que hacerlo con el viejo sistema?

En tercer lugar, se le ha criticado a la propuesta de emergencia su carácter "mágico", es decir, el pretender que con la declaración de emergencia basta para que se desencadene el proceso de cambio, sin tomar en cuenta que puede generar el efecto contrario, el de atrincheramiento de los sectores internos que darán una guerra de trincheras en la defensa de sus posiciones. Por lo demás, el breve lapso (1 año) para que las reformas de emergencia tengan concreción, luce excesivamente poco, tomando en cuenta el conjunto de complejidades constitucionales, legales, institucionales y operativas.

Lo que estaríamos dispuestos a reconocerle al planteamiento amputacionista es el llamar la atención acerca del dramatismo de la salida propuesta en correspondencia con el grado de agudizamiento de la crisis. Es decir, para que las reformas puedan prosperar y se sientan, deben no sólo ser eficaces sino tener un poder de conmoción y convocatoria que atraiga el interés de la opinión pública y de algunos sectores al interior del sistema.

Vistas las limitaciones de un incrementalismo puntualista y legalista y de los grandes gestos amputacionistas, nos inclinamos por un enfoque denominado "radicalismo selectivo". No queremos decir que la situación esté polarizada entre las tesis de la reforma y la revolución judicial. Esta última en realidad no está extendida ni es predominante. En realidad los actores están envueltos y complicados en diversas modalidades de incrementalismo reformista. Por ello, dentro de la preservación del marco constitucional, lo que habría que discutir es cuál enfoque incremental es más efectivo: si el puntual y legalista o el radical que exponemos a continuación.

En efecto, el radicalismo selectivo es una forma de incrementalismo pero a diferencia del que hemos llamado puntual y legalista, se define como la selección de factores claves, es decir, aquellos cuya conformación vértebra y afecta partes significativas, tanto en cantidad como en calidad, de un determinado subsistema y cuya transformación difundiría cambios en el resto de las partes involucradas. Ahora bien, la difusión de cambios en otras áreas, no significa realizar los cambios, sino crear su necesidad urgente, porque como sabemos, los cambios los hacen los actores, no son automáticos.

El radicalismo selectivo supone escoger áreas críticas y programar cambios en forma modular, para así en una serie de esfuerzos progresivos, generar transformaciones que pueden ser lentas, pero que al ir a la raíz de un factor clave, se estarían creando las condiciones para modificaciones en otras áreas. El mejor ejemplo dentro del sistema judicial, es la propuesta del nuevo Código Orgánico Procesal Penal. La misma toca los aspectos operativo-organizacional del sistema, los supuestos jurídicos que lo regulan y tendría un efecto revitalizador de la noción del derecho, por cuanto apunta a una justicia rápida y eficaz. Ahora bien, ese es uno de los hilos que hay que seguir para producir un efecto de conjunto. Pero antes de entrar en materia de propuestas, quisiéramos analizar los enfoques que subyacen a las propuestas de cambio que se han venido formulando.

4.2 Paradigmas subyacentes a las propuestas de reforma

Nos referimos con esto a lo que podemos llamar supuestos o paradigmas de las propuestas, es decir, la filosofía o concepción del mundo que se trasluce de ellas. A los métodos de cambio esbozados en la parte anterior, le corresponden unos paradigmas y /o enfoques que los justifican. Sin pretender aquí un estudio exhaustivo de los mismos, hemos detectado algunos enfoques, que no necesariamente se corresponden con alguno de los métodos, en gran parte, porque muchas propuestas no asumen ninguno de ellos, aunque pueden suscribirlos sin saberlo.

La lista de paradigmas incluye: el paradigma legalista: aquel que considera que cambiando las leyes el resto de los cambios se producen en consecuencia. Muchas veces, no se buscan, en realidad, otros cambios distintos del legal; el paradigma procedimental: es el que considera que introduciendo modificaciones en las formas de operar, por ejemplo, reformando los aranceles judiciales, el órgano tribunalicio va a mejorar su rendimiento; El paradigma infraestructural, según el cual cambiando el escenario físico y mejorando la capacidad administrativa, introduciendo "mejoras" en los procesos, como computadoras , se logra la eficiencia judicial; el paradigma depurativo consistente en la necesidad de que hay que "sanear", "limpiar" de elementos malsanos, léase corruptos, al Poder Judicial. Es la propuesta de una gran "purga", o de la reducción cuantitativa del Estado, después de la cual vendría la eficiencia; por último tenemos el paradigma del gran corte: no se puede hacer nada sino se dicta una Ley de Emergencia o se le asesta un "golpe" institucional al Poder Judicial, es decir, a los jueces, grandes "culpables" de la situación actual.

Insistimos que no se trata de que cada propuesta cumple al pie de la letra un paradigma, sino que formularlos de esta manera permite darnos cuenta de lo que subyace a nuestras propuestas como orientación acerca de la forma cómo deben funcionar las cosas del mundo. Por supuesto, la materia de la reforma es susceptible de una división del trabajo: aquellos que hacen leyes, los que se abocan a lo administrativo, etc.

En realidad lo que queremos poner de bulto aquí, es la necesidad de una visión integral, radical, no espontaneista del cambio, que pueda modularse en un programa de corto, mediano y largo plazo y que incluya desde los elementos operativos, pasando por los legales, presupuestarios, políticos hasta los humanos. No poseemos tal programa y tampoco sentimos que esté presente en la discusión que hemos visto entre julio y diciembre de este año, pero hay que construirlo. Pese a todo, todo el mundo habla de la reforma judicial, que la misma no avanza, pero muy pocos tienen claro de qué reforma están hablando. A continuación describimos brevemente los principales cuerpos de propuesta que está circulando en la sociedad venezolana.

4.3 ¿Qué reformas están andando?

No tenemos el espacio ni el tiempo para hacer un recuento pormenorizado de las iniciativas en marcha de cara a la reforma. Circulan desde hace varios meses distintas propuestas de reforma del Poder Judicial. Unas oficiales y otras extra-oficiales. Aquí nos referiremos a las que provienen de algunos de los Poderes Públicos. En términos estrictos aún no hay reformas en ejecución, sino delimitación de propuestas, diseño de políticas. Algunas están más avanzadas que otras; el plazo de realización de unas es largo como el del Nuevo Código de Procesamiento Penal; otras han sido paralizadas hasta el año que viene (como la de los Tribunales Pilotos de tipo Corporativo).

En efecto, como propuestas que aún esperan de mayor discusión y aprobación para su ejecución están: el nuevo Código Orgánico Procesal Penal que discute la Comisión Legislativa a cargo de Luis Enrique Oberto; el Informe de la subcomisión Especial del Senado para el Estudio de la Reforma Constitucional del Poder Judicial y Ministerio Público, que preside Hilarión Cardozo; la propuesta de la Ley de Reforma de la Ley Orgánica del Consejo de la Judicatura de la Comisión Especial para la Legislación en Materia de Disciplina Judicial; la propuesta de Reorganización jurídico-institucional del Consejo de la Judicatura y, por último, la propuesta del Presidente de la República de crear una Alta Comisión de Justicia, así como de implementar una serie de medidas inmediatas a fin de evacuar la cantidad de expedientes acumulados en los tribunales. Por continuar y, en realidad reanimar, están el Proyecto del Banco Mundial sobre Infraestructura Judicial, del cual se había iniciado la experiencia piloto de nuevos Tribunales en el Estado Miranda y, por implementar, la Propuesta de Reorientación de la Escuela de la Judicatura.

En esto consiste el mapa de la reforma judicial. Ello indica que el proceso apenas comienza. Algunos se han quejado, con preocupación, acerca de la lentitud conque avanzan las reformas. Como señaló la COPRE, "Modificación del Código Procesal Penal se nos puede empantanar" (112). El próximo año comenzará con cierto camino andado, pero sin los acuerdos necesarios para poner a rodar el proceso rápidamente. Hecho este breve recuento de los enfoques y las propuestas que hay en circulación, planteamos a continuación un conjunto de ideas acerca de propuestas para seguir enfrentando la reforma judicial.

4.4 Propuestas para la reforma del Poder Judicial

Con estas propuestas cerramos esta primera aproximación a la situación del Sistema de Administración y Gerencia Judicial. Lo que sigue no constituye nada nuevo en materia de sugerencias, sino, tal vez, otra manera de plantearlas. En realidad, en materia de propuestas pareciera que casi todo está dicho. Aquí quisiéramos hacer el planteamiento de asumir un método: el radicalismo selectivo y aplicar un Programa de acción de corto y largo plazo, contentivo de un Programa Mínimo y Máximo, que ataque los aspectos operativo-organizacional, jurídico-institucional y de injerencia política del sistema judicial.

Proponemos que se tome el año 2.000 como fecha última para la cual ya deberían estar desarrollados tanto el Programa Mínimo como el Máximo. Para enero del 2000, podría estarse poniendo en funcionamiento todo el diseño constitucional-legal y operativo-organizacional del nuevo Poder Judicial venezolano y de la Nueva Justicia Venezolana. Es decir, tendríamos 3 años para implementar las principales medidas que esbozamos a continuación.

El programa de acción debe estar inserto en un Proyecto de País y, específicamente, dentro de un Proyecto de Nueva Justicia para Venezuela, dirigido a dar seguridad al ciudadano dentro de un concepto integral, es decir, no sólo como seguridad policial, sino como seguridad social en general. En ese sentido, la reforma judicial debe hacer atractiva y segura la justicia, no sólo para el inversionista foráneo, sino para el hombre común venezolano, de manera que él también pueda invertir en confianza, en fe, acerca de sus instituciones. El Poder Judicial que queremos no sólo debe ser ágil, sino también capaz de recuperar la idea del derecho como conjunto de deberes y sanciones, cuya violación resulta costosísima para quien lo haga.

Denominamos Programa mínimo un conjunto de medidas de corto plazo (1 año) a ser emprendidas dentro de una concepción de radicalismo selectivo y que no requieren reformas constitucionales ni legales, ni construcción de infraestructura más allá de un año. Obviamente, algunas medidas pueden extenderse en su realización en un plazo mayor. Denominamos Programa Máximo un conjunto de medidas a largo plazo (3 años) que requieran reformas constitucionales y legales y requieran grandes inversiones de infraestructura.

Tanto el Programa Mínimo como el Máximo toman dos o tres hilos conductores radicales de acción que de trabajarse en profundidad, difundirían cambios en otras esferas. Esos tres hilos son: la reforma del proceso penal, la inclusión del Situado Judicial en 5% y la introducción del control social en el nombramiento de Magistrados. Creemos que estos son los elementos dinamizadores de las transformaciones, no son las únicas pero son las vertebrales.

* Reorganización del Consejo de la Judicatura en función de la Propuesta realizada por Chemonic International (113);

* Realización de los concursos de oposición de los miembros del Poder Judicial a objeto de regularizar la situación de los 411 jueces provisorios y de la inmensa mayoría que no han presentado concurso;

* Incremento del Presupuesto del Poder Judicial hasta un 3% en los próximos años, a objeto de poder emprender una serie de medidas

* Apertura de más tribunales en función de copar la demanda futura y de resolver casos atrasados;

* Escogencia por Concurso de un número mayor de jueces, se necesitarán 800 en los próximos años,

* Implementación de la reorganización de la Escuela de la Judicatura

* Culminar el modelo de nuevo tribunal corporativo en el marco del Proyecto de Infraestructura y validarlo en 1977, a objeto de generalizarlo en los siguientes dos años, a fin de ejecutar el Proyecto del Banco Mundial:

* Designación de un mayor número de jueces itinerantes y jueces especiales, a objeto de agilizar los procesos pendientes;

Programa Máximo (3 años)

Este programa no excluye la realización del mínimo, pueden darse simultáneamente. Lo que se requiere es que cada Poder Público realice su tarea con celeridad. Es necesario que entre todas las instancias que ejecutan medidas haya un diálogo permanente, que se puede asegurar creando una especie de Mesa de Coordinación de Reformas en la cual se encuentren cada cierto tiempo para evaluar lo que se está haciendo. Decimos esto porque notamos que hasta ahora, los pasos que se vienen dando, carecen casi por completo de esta instancia de conversación interpropuestas.

* Adelantar la Reforma Constitucional y dentro de ella, incorporar las propuestas de la Comisión Cardozo acerca del Poder Judicial. Estas son:

- Definir la administración de justicia como un servicio público esencial

- Introducir el Principio de la Unidad Jurisdiccional, "con la finalidad de regular mediante una sola ley orgánica toda la organización y estructura del sistema judicial." Esta propuesta es fundamental de cara a resolver los problemas de disgregación institucional y feudalización intrasectorial;

- Incorporar los Principios de Celeridad y Eficacia Procesal, especialmente la oralidad procedimental;

- Incluir la Justicia de Paz y otros instrumentos alternativos de resolución de conflictos;

- Incluir la figura del control social en la designación de los Magistrados de La Corte y del Consejo de la Judicatura;

- Incluir la Responsabilidad del Estado ante el ciudadano por daños y perjuicios causados por la administración de Justicia;

- Incluir la prohibición de militancia partidista y gremial

- Incluir la figura del Situado Judicial en el 5% del presupuesto nacional

* Completar y ejecutar el Nuevo Código Orgánico Procesal Penal;

* Concluir la modernización de los Tribunales de todo el país;

* Construcción de nuevas edificaciones penitenciarias y tribunalicias;

* Realizar la Reforma de la Ley Orgánica de la Judicatura;

Estas propuestas pueden ponerse en un cronograma de trabajo donde se especifique la tarea, el objetivo, la meta a lograr, los recursos necesarios, los responsables y el plazo, dentro de los tres años que proponemos para realizarla.

Hemos descrito simplemente la propuesta, en el entendido de que ella se entiende en el marco de lo dicho en el diagnóstico. La posibilidad de trabajar sobre ellas -para hacer una propuesta global y coherente, donde se detallen los aspectos constitucionales, legales y operativos, así como los recursos y los encargados- queda abierta y es, en realidad, necesaria.

Finalmente, solo resta agregar que la realización de este Programa dependerá de una serie de factores políticos-institucionales. En primer lugar, dependerá del interés y la voluntad política de los sectores dirigentes; en segundo lugar, del logro de un grado de consenso adecuado y operativo que permita internarse en la "espesura" del sistema, en ese sentido, la idea de crear una Mesa de Diálogo de la Reforma, podría significar un elemento dinamizador; en tercer lugar, de una mayor iniciativa programable en acciones por parte de las cúpulas del Poder Judicial, ya no sólo como críticos de la situación sino como los líderes de la solución, de manera de vencer la imagen de que el Poder Judicial no se puede reformar a si mismo. También hay que agregar que nada haríamos reformando al sistema judicial, si el resto del sistema institucional relacionado o que "colabora" con él, no se reforma de la misma manera. Podríamos tener una isla de excelencia en medio de un mar de entropía.

A lo largo de este documento hemos revisado la situación del Poder Judicial y más aún, del Sistema de Administración y Gerencia Judicial. Las conclusiones a las cuales podemos arribar son:

En primer lugar, la crisis del Poder Judicial afecta tanto los aspecto operativo-organizacionales, los jurídico-institucionales y el ontológico. Es decir, hay una crisis de desempeño expresado en la acumulación de expedientes y en la falta de decisiones en diversas materias del servicio judicial; en el diseño constitucional-legal que crea dos "gobiernos" judiciales y estimula la disgregación institucional amen de otras deficiencias que alimentan la lentitud procesal; y en la idea del derecho mismo tras tantos años de mala administración de justicia, que han llevado a que la idea del derecho como un conjunto de normas cuya violación es costosa para quien lo hace, sea fácilmente prescindible en demasiados planos de la vida colectiva. Tal síndrome ataca tanto a ciudadanos como gobernantes, usuarios de la justicia como administradores de ella.

En segundo lugar, bajo el estímulo de una mala administración de justicia, ha venido prosperando un Estado Paralelo: aquellas vías "alternas" que toman ciudadanos y actores judiciales en función de proveerse de justicia.

En tercer lugar, el Estado Paralelo tiene su mejor expresión en las estadísticas vitales del Poder Judicial, tal como lo mostramos en el capítulo tres. Todo ese cuadro explica la necesidad de plantearse la reforma judicial. No se trata sólo de que por necesidad de adecuar las estructuras judiciales a la economía de mercado, tengamos que dar una reforma. Evidentemente, este elemento y la preocupación del FMI y del BM por el reajuste económico, es la variable desencadenante de un proceso, que de cualquier manera había que emprender ante el colapso del Poder Judicial frente a un nuevo cuadro socio-criminal que se ha constituido con el auge de la actividad delictiva, el "boom" de la corrupción administrativa y la violación de los derechos humanos. Teníamos razones propias internas para reformar nuestra justicia. El Proyecto del Banco Mundial, sólo precipitó la oportunidad de su realización.

Por último, creemos que debe abordarse la reforma judicial con un Programa Mínimo y Máximo en un lapso de tres años, teniendo el 2000 como un año que por su simbolismo, y si se trabaja, desde enero de 1997 en ello, la fecha tope para poner en marcha una nueva justicia para Venezuela.

Notas

(03)     Véase Luis Salamanca, Crisis de la modernización y crisis de la democracia, 1996. En prensa.

(04)    Partimos de la idea de que el rendimiento de una institución se mide por sus resultados. En el caso del Poder Judicial resultados quiere decir no sólo número de decisiones tomadas por los jueces, sino que dado que el producto del que hablamos es una medida de la justicia, estas decisiones deben ser además justas, oportunas y de bajo costo. Pero además hay otra dimensión que afecta el rendimiento del Poder Judicial. Se trata de que tan importante como la toma de decisiones, es la claridad de las reglas jurídicas que norman las actividades de una nación. Tanto la de los ciudadanos comunes como la de los sectores económicos. Obviamente, decir esto implica achacarle al Poder Judicial (Corte Suprema de Justicia y Tribunales) responsabilidades de otros poderes, como el Legislativo o el Ejecutivo. Por tanto, aquí se tendrá como medida del rendimiento del Poder Judicial la eficacia (la producción de decisiones sin tomar en consideración su costo, en tiempo y recursos monetarios) y la eficiencia ( la toma de decisiones tomando en cuenta los costos de tiempo y dinero).

(05)    El tema carcelario ha llegado a tener entidad de agenda perpetua en su no resolución. Francisco Canestri en un trabajo realizado en 1964 y publicado en 1975, recordó en la nota preliminar una afirmación de José Luis Vethencourt: "resulta preocupante que veamos aquí a una tercera generación de Criminólogos (...) plantearse los mismos problemas." V. Francisco Canestri, "Planificación Nacional Penitenciaria" en Rev. Criminológico, No. 3,Maracaibo, 1975, p.145.

(06)    Véase Edgardo Buscaglia, Jr. "Judicial Reform in Latin America; The Obstacles Ahead" cit. en Provea El Banco Mundial y la Reforma Judicial en Venezuela, Caracas, Comité de Abogados Para los Derechos Humanos/Provea, 1996, p. 10.

(07)    Pese a todo ello, no se cuenta con una historia de las instituciones judiciales en el país. De su conformación  constitucional-legal, de su relación con la sociedad, ni de sus aspectos operativos y presupuestarios. Obviamente, una tal historia escapa a nuestras posibilidades.

(08)    La discusión que hacemos en esta parte, sigue nuestro trabajo: Crisis de la modernización y crisis de la democracia, pp. 31-45.

(09)    Eisenstadt vio tempranamente la necesidad de institucionalización para absorber el cambio, como uno de los elementos que la anterior teoría de la modernización había dejado de lado. Véase, S.N. Eisenstadt, Ensayos sobre el cambio social y la modernización, Madrid, Tecnos, 1970. En él se recogen diversos artículos escritos a partir de 1962; también Modernización. Movimientos de protesta y cambio social. Buenos Aires, Amorrortu, 1972. Ed original de 1966.

(10)    En el debate contra las viejas teorías de la modernización, se ha argumentado como uno de los errores de la misma el hecho de considerar la diferenciación como el proceso fundamental de la modernización. Lo que habría que destacar es que algunos cambios se dan por diferenciación, mientras que otros operan de otra manera. Además, recordando a Marx, Charles Tilly se pregunta si la concentración de capitales, producto de la diferenciación de tareas industriales, no es más importante que la diferenciación misma. La argumentación de Tilly contra el supuesto de la diferenciación es poco clara e insuficiente, porque no la niega, sino que trata de decir que hay otras formas de cambio y en fin: "El punto central es el siguiente: en este sentido abstracto, ningún proceso resulta ser fundamental. En una etapa histórica concreta, ciertos procesos históricos específicos dominan los cambios que afectan a una población o región concreta". Véase, Charles Tilly, Grandes estructuras, procesos amplios, comparaciones enormes, Madrid, Alianza, 1991, p. 69. (Subrayado del autor).

(11)    La temática del desarrollo político aparece en la década de los sesenta y ha dado lugar a una extensa literatura parte de la cual tomamos como base de nuestras apreciaciones. Véase J. La Palombara y otros. Burocracia y Desarrollo Político, Buenos Aires, Paidós, 1970. Edición original de 1963; G.A. Almond, G.B. Powell (h), Política Comparada, Buenos Aires, Paidós, 1978, 2 edición. Edición original de 1966. Véase especialmente caps 2 y 11. Para una evaluación reciente de los estudios sobre desarrollo político, Myron Weiner/Samuel Huntigton, Understanding Political Development, ob cit.

(12)    Volver sobre estos tópicos "funcionalistas" puede sonar demodé, pero independientemente del funcionalismo, la importancia de ellos en orden a explicar el rendimiento y la estabilidad del sistema, ha hecho poner de nuevo el tema sobre el tapete.

(13)    "La construcción del Estado está asociada, por lo general, con un incremento significativo de las capacidades normativas y extractivas del sistema politico, con el desarrollo de una burocracia dominante y centralizada, relacionada, a su vez, con el crecimiento de esas capacidades, y con el surgimiento de actitudes de obediencia por parte de la población lo cual, por su parte, se halla estrechamente vinculado con la existencia de la burocracia". Véase, G. A. Almond, G. B. Powell, ob cit. p. 39.

(14)    Véase G. A. Almond y G.B. Powell, ob cit. pp. 38-43 y 262-269. Como puede observarse hemos introducido una variación lingüística al hablar de construcción de una relación entre el Estado y la sociedad para tratar el problema de la participación. Igualmente al ver la construcción del Estado como la búsqueda, siguiendo a Weber, del monopolio de la violencia en un solo centro.

(15)    El punto es muy importante. Se refiere a cuál es la incidencia del Estado y la sociedad civil en el proceso económico en Europa y en Venezuela. Nuestro punto es que la intervención del Estado en las economías industriales ocurre cuando ya, producto de la acción de la burguesía, hay una estructura económica relativamente estructurada, mientras que en un caso como Venezuela, el Estado cumple un papel no sólo de interventor sino de constructor de una economía capitalista. La respuesta ha sido que el Estado siempre ha estado involucrado en el proceso económico, aún en sus etapas más embrionarias. Sin embargo, estudios recientes sobre el asunto han detectado una etapa temprana de actividad económica al margen del poder político, más bien paralela a la lenta formación de los Estados nacionales europeos: "La red mercantil que va extendiéndose en Europa entre el siglo xi y XIV se desarrolla en buena medida al margen de las estructuras establecidas del poder político... Sin embargo, entre los siglos XIII y XIV, el tránsito de la economía de mercado al capitalismo supone en muchos sentidos el fortalecimiento de las relaciones entre Estado y economía." Véase, Ugo Pipitone, La salida del atraso. Un estudio histórico comparativo, México D.F., Fondo de Cultura Económica/ CIDE, 1995, p.61.

(16)    Véase, S.N. Eisenstadt, Modernización. Movimientos de protesta y cambio social, ob cit. p. 41.

(17)    Véase Samuel P. Huntington, El orden político en..., ob. cit. pp. 80-81.

(18)    Véase Samuel P. Huntington, El orden político... ob cit; "Desarrollo Político y Deterioro Político", en Teresa Carnero Arbat (ed.), Modernización, desarrollo político y cambio social, ob cit. pp.167-220. Ed. original 1965.

(19)    Para una discusión filosófica sobre las instituciones, véase René Lourau, El análisis institucional. Buenos Aires, Amorrortu, 1975.

(20)    Ibidem, p. 137.

(21)    Ibidem, p. 144.

(22)    Véase Peter Evans et alii, Bringing the State Back In, Cambridge, Cambridge University Press, 1985.

(25)    Para un tratamiento de la perspectiva institucional tradicional, Véase David Easton, Política Moderna,México D.F. Editorial Letras S.A., 1968, caps. 6-7.

(26)    Véase J. La Palombara, ob. cit. p. 23.

(27)    Para un análisis de la relación entre instituciones y economía véanse, Todd G. Buchholz, Nuevas Ideas de Economistas de Ayer, México, Edit. El Ateneo, 1993; Douglas C. North, Instituciones, cambio y desempeño económico, ob. cit., cap. 8.

(28)    Los códigos no escritos suponen un respeto por la costumbre y la tradición como generadores de "normas" de conductas, que en muchas partes, complementan o ayudan al derecho formal, y que por tanto, se consideran "instituciones".

(29)    Véase D. North, ob. cit. p. 14.

(30)    Ibidem, pp. 15-16.

(31)    Ibidem, p. 105.

(32)    Véase Karl W. Deustch, Los Nervios del Gobierno, Buenos Aires, Paidós, 1980, p. 188. Subrayado del autor.

(33)    Ibidem, pp.193-194.

(34)    Para North, la fuente fundamental de cambio es la modificación de los precios relativos. "El caso es que los cambios relativos de precio alteran los incentivos de los individuos en la interacción humana, y la única fuente adicional de un cambio así es un cambio de gustos". Ibidem, p. 111. Pero, habría que preguntarse, es suficiente esta presión para que los actores políticos asuman el cambio institucional. ¿Por qué cuesta tanto a los políticos introducir cambios institucionales, según vemos en la política venezolana?

(35)    Echamos de menos en las teorías de la modernización de la tercera ola la presencia de sujeto político que encarne la ingeniería institucional. Es como si la construcción institucional se diera sola o por generación espontánea.

(36)    Ibidem, p, 156. Sobre este punto volveremos a la hora de describir los cambios que se han producido en las funciones de los partidos en Venezuela.

(37)    Como dice Apter: "por lo tanto, es obvio que en los sistemas que se modernizan los partidos no se ven limitados al rol más o menos pasivo de transmitir las aspiraciones privadas a los realizadores de la política pública. Tampoco están al servicio del acopio cuantitativo y fiel de las diversas expresiones de deseos, creencias y opinión. Muy por lo contrario, los partidos políticos de una sociedad en proceso de modernización desempeñan un activo rol promotor de la formación de ideas nuevas, del establecimiento de una red de comunicaciones para esas ideas y de la vinculación del público con los líderes de manera tal que creen, movilicen y dirijan el poder." Ibidem, p. 161.

(38)    Véase Douglas North, Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, ob cit. p. 13. Según North, el presente y el futuro están conectados al pasado por la mediación institucional.

(39)    Joseph La Palombara, "Burocracia y Desarrollo Político. Consideraciones Generales." en J. La Palombara y otros, Burocracia y Desarrollo Político, ob cit. p. 17.

(40)    Para una revisión de la noción de complejidad véase, Manuel García Pelayo, Las transformaciones del Estado contemporáneo, Madrid, Alianza Universidad, 1977, pp.157-183.

(41)    En esto sigo a Huntington, "Desarrollo político y deterioro político", ob. cit. pp.177-181.

(42)    Ibidem, p. 184. Introduzco la noción de eficiencia porque considero que la pura permanencia en el tiempo de una institución no es suficiente prueba de su adpatabilidad. Se puede mantener una institución ineficiente por razones políticas.

(43)    Ibidem, p. 188.

(44)    Ibidem, p. 186.

(45)    Para un tratamiento de la autonomía de los Estados democráticos, véase Eric A. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State, ob. cit.

(46)    Véase José Brito González, "Consideraciones acerca de la idea y concreción del Consejo de la Judicatura en el marco del Estado Contemporáneo" en Politeia, No. 7, UCV, 1978, p.233.

(47)    La síntesis que acabamos de realizar debe mucho a un conjunto de autores que han desarrollado el enfoque sistémico. Véanse, Ludwig Von Bertalanffy, Teoría General de los Sistemas, México, D.F., Fondo de Cultura Económica, 1986. Ed. original: 1968; David Easton, Esquema para el análisis político, Buenos Aires, Amorrortu, 1989. Ed. original: 1965. Asimismo nos hemos apoyado en algunos intentos de renovación de la teoría de sistemas, V. "Teoría parsoniana actual: en busca de una nueva síntesis", en: Anthony Giddens, Jonathan Turner y otros, La Teoría social hoy, Madrid, Alianza, 1990, pp. 155-204.

(48)    Véase, Richard Munch, art. cit. en ob. cit, p. 167.

(49)    En realidad el Consejo de la Judicatura, forma parte de los órganos de la Administración Pública con autonomía funcional, que lo acerca mucho a la figura de un "cuarto" poder. Agradezco aquí las observaciones de la Profesora Eloisa Avellaneda respecto de la naturaleza jurídica del Consejo.

(50)    Para los detalles, véase Vincencio Báez Finol "El Poder Judicial en Venezuela", conferencia dictada en la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, 1992, p. 234.

(51)    Véase J. Brito González, art. cit. p. 230.

(52)    Véase Pedro Nuñez de Cáceres, Memorias, Caracas, FUNRES, 1993, p. 45.

(53)    Ibidem, p. 46.

(54)    Véase V. Báez Finol, ob. cit. p. 249.

(55)    V. Brito González, art. cit. p. 233.

(56)    V. Báez Finol, ob. cit. p. 261.

(57)    Los acontecimientos que vienen desencadenándose desde 1989 y la batalla actual por reformar el judicial, pudieran estar indicando el fin de esa etapa. De lograrse el conjunto de reformas que están planteadas, es posible que pueda hablarse de una nueva etapa en la justicia venezolana. Sin embargo, aún no se ha producido ese hecho o conjunto de hechos que declare el inicio de la nueva era judicial.

(58)    Véase Brito González, art. cit. pp. 242-243. Este señalamiento pone en el tapete que la partidización del poder judicial no es sólo un asunto adeco-copeyana, sino que ampliamente partidista. Partido que obtiene poder electoral, partido que busca tener su propia ala judicial.

(59)    Véase, R. Lynn Kelley, "Venezuelan constitutional forms and realities" en: John D. Martz y David J. Myers (eds.) New York, Praeger Publishers, 1977, p. 43.

(60)    Un recuento de las posiciones de los sectores involucrados está en J. Brito González, art. cit. pp.244-254.

(61)    Véase el libro de Mariolga Quintero, Justicia y Realidad, Caracas, UCV, 1988, p. 60.

(62)    Cit. en Brito González, p. 280. También Alfredo Peña. Democracia y Reforma del Estado, Caracas, Ed. Jurídica Venezolana, 1978, Quinta Parte, para ver una muestra de las opiniones acerca de la "crisis" del Poder Judicial y de la necesidad de una reforma "integral".

(63)    Véase Alfredo Peña. Entrevista a Pedro Elías Rodríguez, en Democracia y Reforma del Estado, ob. cit. p. 493.

(64)    Los sucesos de La Planta, donde murieron 25 reclusos calcinados es una radiografía del sistema en su totalidad. ¿Qué idea del derecho tenían los funcionarios que encerraron a los presos y dejaron que murieran quemados? ¿Qué sistema de gestión es ese que termina resolviendo algún problema de indisciplina o de motín de presos, con la muerte de los mismos? ¿Qué tipo de manejo institucional es ese que permite que unos pocos funcionarios subalternos decidan la vida de 25 personas y luego no haya responsables institucionales, sino responsables de facto? Las cárceles venezolanas son el emblema de un sistema de justicia inexistente, de una agenda olvidada y perpetua, en la cual las tres dimensiones que estamos analizando (la ontológica o idea del derecho, la operativa y la jurídico-institucional) están ya no colapsadas, sino desaparecidas.

(65)    Este punto se analizará por separado en el próximo capítulo.

⁽⁶⁶⁾    Véase OCEI, Mapa de la Pobreza, Caracas, OCEI, 1993, p.19.

(67)    Los datos fueron aportados por Jack Castro, El Universal, 19-8-96, p. 4-21. Argentina es el país menos violento en A.L. y Colombia el más violento. EE.UU. tiene una tasa de 6 homicidios por 100.000 habs., siendo Suecia y Suiza los menos violentos en el mundo con 1.5 homicidios por habs.

⁽⁶⁸⁾    Es importante hacer constar las dificultades con las estadísticas en este campo: dispersas, poco sistemáticas, contradictorias, etc.

⁽⁶⁹⁾    Vincencio Báez Finol, art. cit. p. 305.

(70)    Véase Consejo de la Judicatura, Memoria y Cuenta 1995, p. 250.

⁽⁷¹⁾    Véase, Banco Mundial, Informe de Evaluación de Factibilidad. Venezuela Proyecto de Infraestructura Judicial, julio 15, 1992.

⁽⁷²⁾    Los cálculos son del Comisario Rafael Rivero Muñoz, en El Nacional, 18-2-96, D-7.

(73)    Véase Provea, El Banco Mundial y la reforma judicial en Venezuela, ob. cit. p. 43.

⁽⁷⁴⁾    Gisela Parra, Conferencia en Foro Internacional sobre Reformas en el Poder Judicial, 28-30 de octubre de 1996.

⁽⁷⁵⁾    Banco Mundial, doc. cit.

⁽⁷⁶⁾    Véase Rogelio Pérez Perdomo y otros, art. cit. p. 8

⁽⁷⁷⁾    Banco Mundial, doc. cit.

(78)   Allan Brewer-Carías, Conferencia 28-30 de octubre de 1996.

⁽⁷⁹⁾    Los datos que siguen son tomados de Rogelio Pérez Perdomo et al., doc. cit. pp 26-29.

⁽⁸⁰⁾    Rogelio Pérez Perdomo y otros, doc. cit. p.27.

⁽⁸²⁾    Para los detalles de los mecanismos de selección véase, Julio César Fernández Toro, "Estudio sobre el marco jurídico del sistema de administración de justicia", 1966, mimeo, pp. 29-30.

⁽⁸³⁾    Julio César Fernández, Estudio sobre el nombramiento y Control de Magistrados jueces y Fiscales" cit. en Provea El Banco Mundial... art. cit. p. 33.

⁽⁸⁴⁾    Es importante traer a colación los tipos de jueces que hay según la Ley. Titular: es el que ha concursado por oposición y obtenido la mayor calificación y es designado por el CJ. Suplente: son los que quedan de segundo o tercero en las oposiciones y son designados como suplentes del titular. Provisorio: Es un juez interino designado por el CJ en tribunales sin juez, debido a que ha habido concurso de oposición, por haberlo declarado desierto o no contar con un juez titular. Asociados: son los designados dentro del proceso judicial por solicitud de una de las partes para colaborar en la sentencia definitiva. Conjueces: son los nombrados por el CJ para suplir licencias y otras faltas temporales, cuando se agotan los suplentes.

⁽⁸⁵⁾    Rogelio Pérez Perdomo, coord. doc. cit. p. 32.

⁽⁸⁶⁾    Gisela Parra, conf. cit.

⁽⁸⁷⁾    Provea/Comité de Abogados por los Derechos Humanos, doc. cit. p. 30.

⁽⁸⁹⁾    Dato tomado de la Fundación EnCambio

⁽⁹⁰⁾    Pedro Miguel Reyes, art. cit. p. 53.

⁽⁹¹⁾    Véase Provea, Situación de los Derechos Humanos en Venezuela. Informe Anual, 1993-1994, Caracas, 1994, p. 84.

⁽⁹²⁾    Idem. Es interesante acotar la observación de Pedro Miguel Reyes sobre el Arancel Judicial. "El arancel judicial es anacronismo que aún sobrevive en nuestro sistema, es un viejo impuesto de origen medieval, que en la mayoría de los piases del mundo ha desaparecido, nosotros en el inicio del siglo XXI aún soportamos esa rémora." art. cit. p. 53.

⁽⁹³⁾    Creemos que es lo correcto, por cuanto muchos usan en unos casos un porcentaje (el del Poder Judicial), en otros casos, usan otro (el de todo el sistema).

⁽⁹⁴⁾    Gisela Parra conf. cit.

⁽⁹⁵⁾    Banco Mundial, doc. cit.

⁽⁹⁶⁾    Vincencio Báez Finol, "El Poder Judicial en Venezuela", conferencia cit. pp. 293-294.

⁽⁹⁷⁾    Fernández Julio César, art. cit. p. 1.

⁽⁹⁸⁾    Báez Finol, art. cit. p. 297.

⁽⁹⁹⁾    Pedro Miguel Reyes, art. cit. p.59.

⁽¹⁰⁰⁾  Idem.

⁽¹⁰¹⁾  Julio César Fernández, art. cit. p. 32.

⁽¹⁰²⁾  Báez Finol, p. 295.

⁽¹⁰³⁾  Julio César Fernández, art. cit. pp. 11-12.

⁽¹⁰⁴⁾  Es interesante constatar que el proyecto de Reforma Constitucional en su área de Poder Judicial y Ministerio Público, introduce el principio de responsabilidad del Estado por el servicio de la administración de justicia. Véase, Comisión de Reforma Constitucional. Sub Comisión de Reforma del Poder Judicial. "Informe de la subcomisión Especial para el Estudio de la Reforma Constitucional del Poder Judicial y Ministerio Público", 9-10-96.

⁽¹⁰⁵⁾  Nótese, por ejemplo, que las propuestas de la Subcomisión del Poder Judicial dentro de la Reforma Constitucional hace propuestas en un sentido, mientras que la Cámara de Diputados propone una reforma de la Ley del Consejo de la Judicatura que apunta en otro sentido.

⁽¹⁰⁶⁾  Los enfrentamientos han tenido como protagonistas al Fiscal General de la República, la Presidenta de La Corte Suprema de Justicia ("Hay que recobrar la unidad del Poder Judicial con la Corte Suprema a la cabeza" El Universal, 3-7-96, p. 1-8), el Ministro de Cordiplán y el Ministerio de Justicia.

⁽¹⁰⁷⁾  Me refiero aquí a un manejo tendencioso del adversario, dirigido a definir el culpable de que las cosas no funcionen, el "malo de la partida", al cual se le satiniza en el entendido de que él es el responsable de que todo marche como lo hace. Noto que en el caso del Poder Judicial, algunos intentan convertir a los jueces en el culpable. sin darse cuenta, consciente o inconscientemente, por ser un sistema interconectado con otros, el problema es sistémico, no de un componente. Incluso más allá, hay variables más importantes dentro del mismo sistema. ¿Qué es más importante, la partidización del sistema o la incompetencia de los jueces?

⁽¹⁰⁸⁾  Ibidem, p. 3.

⁽¹⁰⁹⁾  Véase Karl R. Popper, La Miseria del Historicismo, Madrid, Alianza, 1973, p. 59.

⁽¹¹⁰⁾  Véase Yehezkel Dror, Enfrentando el futuro, México, Fondo de Cultura Económica, 1993, p. 190.

⁽¹¹¹⁾  La noción del radicalismo selectivo es de Yehezkel Dror, Enfrentando el futuro, ob. cit. pp. 105-106 y 189-190.

⁽¹¹²⁾  El Universal, 13-12-96, p. 1-14.

⁽¹¹⁴⁾  Véase Julio César Fernández, doc. cit. anexo, pp. 62-68.

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Tilly, Charles, Grandes estructuras, procesos amplios, comparaciones enormes, Madrid, Alianza, 1991.

El documento que se presenta a continuación está dirigido a captar en forma sistemática los ingredientes de esa crisis. Para lograr ese objetivo, el proyecto se fundamenta en la hipótesis de que hay razones político-institucionales (partidistas, burocracia, grupos económicos, calidad profesional y ética del funcionariado, tráfico de influencia, redes de contactos etc.) que obstaculizan no sólo las reformas sistémicas, sino que perturban y desvían la rutina judicial, haciendo que la imparcialidad, la transparencia y el acceso social a la justicia, no sean los valores rectores en la administración de justicia, todo lo cual configura un síndrome de inseguridad jurídica creciente.

En ese sentido, se propone entender la crisis como un hecho global que afecta los aspectos operativo-organizacionales (fundamentalmente los Tribunales y las instituciones de "colaboración" en la prestación de justicia), los jurídico-institucionales (cuerpo de normas constitucionales y legales más el diseño institucional del sistema judicial; y en lo que llamamos la dimensión ontológica del derecho, expresada en el deterioro que parece tener en la sociedad venezolana, sus élites y el mismo Poder Judicial, la idea misma del derecho como conjunto de normas que regulan la vida colectiva y le dan cohesión social a una nación.

La historia del poder judicial en Venezuela ha sido un permanente intento por desviar la recta aplicación de las normas. De allí la importancia de revisar la conformación histórica de las instituciones judiciales. Lo que tenemos hoy, es consecuencia de un diseño constitucional y una práctica judicial cargada con tantas interferencias, que difícilmente sin rastrear las mismas en su configuración histórica, no entenderíamos lo que acontece en el seno del sistema de justicia venezolano.

Por otra parte, en el marco de la ineficiencia, la corrupción, las influencias partidistas y no partidistas, etc. parece haber venido constituyéndose un Estado Paralelo, que compite con el Estado Formal, en todos los frentes. Hasta ese punto llega la gravedad de la situación del Poder Judicial, que comparte con el resto de las instituciones estatales. La crisis judicial no es aislada, forma parte del cuadro de descomposición institucional que vive el país.

Esta descomposición se da en el marco de la crisis del proceso de modernización social que Venezuela vivió en este siglo hasta comienzos de los ochenta. El nunca óptimo nivel de desempeño del sistema judicial, terminó de hundirse en el marco del retroceso de la modernización y a la luz de nuevas dinámicas sociales e institucionales entre las cuales destacamos: el auge delictivo, el incremento desorbitado de la corrupción, la creciente violación de los derechos humanos y el avance hacia una economía de mercado. Estas nuevas realidades generaron una mayor demanda de servicios judiciales que no ha podido ser respondida por un sistema judicial pensado para otras realidades sociales frente a las cuales fue relativamente funcional.

Pero además debemos señalar que el descuido de las instituciones venezolanas en general, el no chequear constantemente su desarrollo, llevó al desmoronamiento de instituciones algunas de las cuales fueron consideradas de las mejores en otro momento en América Latina.

En este contexto, las medidas de rendimiento del sistema judicial muestran una estructura desfasada y rezagada de los problemas que tiene que enfrentar. Con una vetusta estructura, ajena a las nuevas tecnologías de procesamiento, con presupuestos excesivamente pequeños, con edificaciones tribunalicias, mal llamadas Palacios, con personal poco capacitado, con juicios escritos y expedientes llevados a mano, con pocos tribunales y jueces insuficientes en cantidad para atender la demanda, muy pocos con concurso de oposición, etc. el sistema judicial marcha al ritmo de una rutina divorciada de la realidad social y económica del país.

Frente a ese cuadro de problemas, se han intentado ciertas reformas. Se han introducido reformas concretas y otras han sido planteadas sin que, hasta el momento, se hayan puesto en práctica. En cualquier caso el efecto global de las reformas sigue sin notarse en la administración cotidiana de la justicia. Los intentos de reforma que se han intentado hasta ahora, no han logrado generar la impresión colectiva, nacional e internacional, de que el sistema judicial está cambiando y que se sienten efectos positivos en la población y en los agentes económicos nacionales e internacionales. Salvo alguna que otra decisión judicial puntual, cada vez más escasas, que genera opinión pública favorable, la nota predominante de la misma es la queja recurrente acerca del fracaso en la administración de justicia.

Obviamente se impone la pregunta lógica: ¿Por qué las reformas introducidas en el Poder Judicial no han logrado hacer sentir al país que las cosas están cambiando y que avanzamos en forma consistente hacia otro Poder Judicial? Ensayamos una respuesta que tiene que ver con la necesidad de reflexionar no sólo los objetivos de la reforma (el qué se quiere cambiar) sino también el método de cambio (el cómo se van a producir los cambios) y, muy especialmente, el o los sujetos del cambio (el quién o quiénes cambiarán el sistema).

En este sentido, hay razones por el lado de las reformas que se han intentado basadas en un incrementalismo puntual y legalista. Se habla de la reforma judicial pero no hay referencia a un programa, sino a algunas iniciativas en fase de discusión o diseño, y particularmente, se observa a diversos sectores discutiendo reformas en forma aislada, sin el suficiente diálogo entre propuestas. Por el lado de los sujetos observamos que no está claro el actor que debe emprender, o más bien liderizar, las reformas. Ello parece deberse, en parte, a la bicefalia constitucional del Poder Judicial y, a la perdida de legitimidad de los actores judiciales por las pugnas inter-sectoriales y el bajo desempeño del sistema. Ello ha llevado que la mayor parte de las reformas intentadas provengan de afuera y luzcan como una imposición sobre el Pode Judicial, llegándose incluso a plantear públicamente la necesidad de intervenir, eliminar al Consejo de la Judicatura.

Finalmente, frente a este panorama sugerimos algunas ideas para apoyar las reformas. Creemos que las propuestas que circulan, se pueden articular como un Programa Por una Nueva Justicia para Venezuela, que se pueda implementar como un Programa Mínimo y un Programa Máximo de acción, que en los próximos tres años lleve a cabo un conjunto de reformas radicales y claves que difundan cambios en todo el sistema. Se propone el 1 de enero del 2000 como el de la puesta en práctica de los nuevos mecanismos judiciales venezolanos, diseñados en estos tres últimos años del siglo XX.

Esos focos de reforma son: el cambio del proceso penal, el establecimiento de un Situado Judicial y la introducción de la figura del control social en el nombramiento de los Magistrados. Ellos van aparejados con un conjunto de acciones en otros aspectos. El Programa Mínimo es a 1 año y se trata de medidas que no requiern reforma legal ni constitucional, ni grandes inversiones de infraestructuras. El Programa Máximo requiere de reformas legales y constitucionales y grandes inversiones de infraestructura.

En realidad, lo que parece estar en juego aquí, es el problema de los límites entre los poderes, del control que ejercen unos en otros, que ha sido uno de los principales asuntos enfrentados por todas las naciones modernas interesadas en tener seguridad jurídica. En fin, habría que pensar como hacer operativa la idea de los pesos y contrapesos que los poderes ejercen mutuamente, de manera de garantizarle al judicial su puesto en forma escrupulosa. Creemos que en Venezuela, los contrapesos sobre el Poder Judicial han sido exagerados, mientras que el contrapeso que éste ejerce sobre los otros poderes, ha sido menor.

El Sistema Judicial venezolano (SJV) es una vetusta estructura, desfasada tecnológica, jurídica e infraestructuralmente, de la complejidad del entorno nacional e internacional al cual debe responder. Edificaciones tribunalicias inadecuadas y mal llamadas "Palacios" de justicia; procedimientos tradicionales para el manejo de expedientes, personal subcapacitado, archivos poco funcionales y escasamente protegidos, jueces "toderos" (01), tratamiento manual y escrito de los procesos, son sólo algunas de las características que tipifican la situación del actual Poder Judicial venezolano.

La velocidad de los cambios sociales, económicos y políticos que ocurren tanto interna como externamente, han dejado atrás al SJV en su capacidad de respuesta y de adaptación. Si bien históricamente ha habido quejas sobre el rendimiento y pulcritud del sector judicial venezolano, no obstante, su crisis actual ha cobrado un carácter más agudo aproximándose a una crisis total desde finales de los ochenta, tal como lo muestran las cifras y los análisis que se hacen desde diferentes sectores.

El documento que presentamos a continuación se fundamenta en la idea de que, efectivamente, la crisis actual del Poder Judicial o como lo llamaremos posteriormente Sistema de Administración y Gerencia Judicial, es de tipo global. No sólo está profundamente afectado el plano operativo-organizacional (sistema de gestión, recursos humanos y presupuesto) y el ordenamiento jurídico que rige al sistema judicial (conjunto de normas que definen y regulan al sistema judicial), sino que existen abundantes evidencias de hay una crisis en el plano ontológico y valorativo, expresada en el debilitamiento de la idea del derecho tanto en el sistema judicial como en la sociedad. El trabajo está estructurado siguiendo esta delimitación de tres planos: el operativo-organizacional, el jurídico y el ontológico. La investigación está concentrada en los dos primeros.

Esta constatación nos remite a la comparación entre el pasado y el presente del SJV. Quizás el Poder Judicial no ha vivido en el pasado una crisis tan aguda como la actual, aunque se viene hablando de su crisis aún antes de la creación del Consejo de la Judicatura (02). Cerciorarnos acerca de esta afirmación es difícil por cuanto no contamos con investigaciones históricas o alguna que otra historia acerca de la evolución no sólo constitucional sino institucional y administrativa del SJV. Obviamente, no es este el espacio par emprender una tarea semejante, aunque dejamos constancia de la necesidad de mayor investigación sobre la historia del Poder Judicial.

Se tiene la impresión de que el Poder Judicial del pasado, digamos hasta finales de la década de los setenta, era más funcional a las características socio-económicas, políticas y hasta cultural, que el actual, pese a tener sobre si un conjunto de limitaciones o interferencias externas similares a las presentes. Algunos datos que aportamos más abajo, así lo atestiguan. Sin embargo, el nunca óptimo rendimiento histórico del SJV, regular podría decirse, terminó por hundirse en el período de 1989 en adelante, en el marco de la crisis de la modernización que sobre los ingresos y la cultura petrolera, el país había adelantado durante el siglo XX.

Esta crisis generó profundos cambios económicos, sociales y políticos y, con ellos, una dinámica caracterizada por el incremento de la criminalidad, el aumento de la violación a los derechos humanos, el desbordamiento de la corrupción administrativa y la transición hacia una economía de mercado, entre otros, -que adquirieron en 1989 una velocidad sin precedentes- y que pusieron en entredicho al conjunto institucional venezolano, en particular al judicial. Esa crisis ha afectado todas las estructuras del Estado y la sociedad y ha ido incorporando secuencialmente a diversos componentes del sistema político-institucional y social en general.

Como hemos señalado en otra parte (03), Venezuela sufre desde comienzos de los ochenta de una crisis de su proceso de modernización que inevitablemente afecta su sistema político-institucional y a la sociedad en general. Esa crisis comenzó en la economía, siguió en el plano social con el relanzamiento de la pobreza que se había logrado paliar en décadas anteriores; continuó con el sector político y, en su decurso, dejó a las instituciones del Estado en una situación de desfase frente a la realidad. Las instituciones como reguladoras de la vida cotidiana, sufrieron su descarga de crisis, ante el incremento de la problemática a atender y la subcapacitación gerencial de las mismas para afrontarla. Una de esas instituciones es el SJV, cuya crisis particular, medida en forma gruesa con base en la relación demanda-respuesta de servicios judiciales, estalla a finales de los ochenta (04), aún cuando, los testimonios históricos muestran que siempre ha habido una crisis judicial y siempre parecen estar presentes los mismos problemas. Estamos pues, ante una agenda de problemas no resueltos históricamente y trasladados de una generación a otra (05).

En ese sentido, mientras la sociedad crecía socialmente gracias a la modernización, las instituciones respondían relativamente bien, eran funcionales; en buena parte, porque la cantidad de problemas públicos era menor y los recursos presupuestarios holgados. La respuesta a la demanda de servicios públicos no era excelente, pero su retraso era menor. Las instituciones públicas al menos desde la reinstauración de la democracia en 1958, han estado, casi siempre por detrás en la solución de problemas colectivos. Sin embargo, nunca como ahora. Por ejemplo, en materia judicial el retraso tribunalicio en Venezuela para el período 1973-82 fue del 3%, mientras que entre 1983-1993 saltó desmesuradamente a 48% (06).

En la medida que la modernización se estanca y retrocede, las instituciones quedan frente a una cantidad de viejos y nuevos problemas sin capacidad de respuesta. La situación del SJV hoy, es franca y universalmente insatisfactoria. Sus indicadores de productividad y eficiencia están en rojo. Al mismo tiempo su estructura organizativa, no sólo la que administra justicia, sino la que gerencia a los administradores de justicia, se ha quedado rezagada, por no decir obsoleta. La estructura legal con la que opera el SJV adolece de una serie de defectos y desfases con las nuevas realidades, amen muchas incongruencias entre ellas.

Visto con desconfianza tanto por ciudadanos como por actores corporativos, nacionales y extranjeros, el SJV, ha llegado a un punto de no retorno en su necesidad de reforma. Sin embargo, el hecho de que se haya creado un clima de opinión pública favorable -nacional e internacionalmente- no garantiza que la reforma o la "revolución" judicial vaya a prosperar, tal como lo hemos visto desde el momento de iniciar este proyecto (julio 1996) hasta su finalización (diciembre 1996).

En ese corto lapso hemos sido testigos del debate más intenso que, quizás, jamás se haya dado respecto del Poder Judicial en Venezuela, pero también de las enormes dificultades para llevar adelante las reformas. El virtual "empate" de fuerzas al interior del SJV que lleva al bloqueo mutuo en los intentos de reformas y, la poca claridad de los actores internos y externos para implementar los cambios (sorprende que no se tenga un programa claro de medidas de corto, mediano y largo plazo), genera una impresión de imposibilidad de los actores judiciales y no judiciales de alcanzar una cierta cota de transformaciones -algo así como un Programa Mínimo- que puedan servir como hilo conductor y como plataforma de cambios más profundos -algo así como un Programa Máximo-. Ello no es óbice para que se ejecuten algunas medidas puntuales, que pueden ser buenas, pero que ponen de bulto la envergadura de los problemas a enfrentar y el poco efecto que este tipo de medidas tiene en una crisis global de la justicia y el derecho. En este contexto, es pertinente la discusión acerca de las estrategias de cambio mismas, toda vez que una de los aspectos fundamentales del debate, es cómo se transforma el SJV.

Al lado de la crisis de la modernización, debemos señalar el tema de los entrabamientos internos a las reformas que nos coloca frente al factor más importante de la crisis del SJV. Todos estos parámetros de influencia e intervención informales y formales, han llevado a la pérdida de independencia, operatividad y majestad del SJV. El elemento común a todos ellos, es que terminan distorsionando la administración de justicia y como resultado de fondo, trocado en cultura, todas estas intervenciones han debilitado y diluido la idea de derecho como conjunto de normas que existen para regular la vida cotidiana, a través de la sanción a la conducta irregular, y del beneficio colectivo e individual que reporta una sociedad que vive ajustada al derecho. Ello pone en evidencia la pérdida además, de la idea institucional. En la medida que el ejercicio judicial supone o lleva consigo, un intento constante por desviarlo de su única y exclusiva misión (afirmar el derecho como instrumento de la justicia, del control de los actos de individuos y grupos, de regulador sobre el sector público y el privado, dirimir controversias interpersonales o corporativas), en esa medida, se diluye la razón institucional y tienden a ocupar su lugar, la razón particular, de cualquier tipo.

Gran parte de la crisis judicial, tiene como sustrato ontológico el que la sociedad venezolana tiene una maltrecha y a veces, ninguna idea del derecho. Y peor aún, que los administradores de justicia la tengan debilitada o subordinada a otros intereses. Sustentar estas afirmaciones exige una investigación profunda que no podemos adelantar aquí. Sin embargo, es importante señalarlas, debido a que, si bien el cambio de los sistemas puede ayudar a recuperar la idea del derecho, sin embargo, no es garantía de ello. Hace falta trabajar más a fondo con el ser humano, no sólo con el "recurso humano", desde el preescolar hasta el nivel superior y en la familia, en el fortalecimiento de la idea del derecho, así como emprender una campaña de sensibilización permanente, que refuerce la necesidad de apegarnos al derecho, tanto a ciudadanos, magistrados como élites de poder. Aunque, sin duda alguna, el mejor adoctrinamiento es una correcta práctica judicial.

La reiteración y regularidad de estas prácticas intervencionistas y de las conductas asociadas a ellas, ha generado una cultura de la justicia a la medida del poder de quien la solicita; el retraso judicial o la costumbre de que los proceso son lentos, costosos y poco justos, a la cual se van adaptando todos los sectores involucrados: usuarios, jueces y personal auxiliar, abogados, órganos gerenciales del sistema judicial, amen del sistema político y la sociedad en general (07). Todos estamos envueltos y somos usuarios de esa cultura antijurídica, constatando a cada momento la distancia extraordinaria, cada vez más creciente, entre derecho y realidad y, entre ésta y justicia.

Este es el marco de preocupación en el cual asumimos la solicitud del ILDIS, de elaborar un documento posicional sobre el tópico de la crisis judicial y los intentos de superación. En este documento nos concentramos en la sistematización de un diagnóstico de los elementos operativo-organizacional y jurídicos inciden en el desempeño del SJV. Finalmente elaboraremos un conjunto de proposiciones para enfrentar la situación.

Para llevar a cabo el trabajo, se constituyó un grupo de investigación conformado por un Politólogo (encargado del proyecto), un abogado (como asistente jurídico para el tratamiento de los cuellos de botella y los problemas en general que afectan el rendimiento del SJV; y dos auxiliares de investigación profesionales.

El trabajo está dividido en cuatro capítulos. El primero se aboca a los planteamientos conceptuales que manejaremos para el análisis de la realidad judicial. El segundo aporta los elementos mínimos de una periodización del sistema judicial. El tercero trata de un diagnóstico operativo-organizacional y jurídico institucional y el cuarto se refiere a un análisis de las propuestas que están circulando sobre reformas y las que formulamos para enfrentar la situación.

El enfoque político-institucional que manejamos en este trabajo pretende detectar los elementos político-institucionales que inicien en el rendimiento del SJV. Partimos de la premisa de que las instituciones son algo más que normas de derecho escritas, procedimientos y oficinas, sino que son verdaderas guías jurídicas y ontológicas de la vida colectiva. Cuando se debilita la idea del derecho, o es sustituida por la arbitrariedad, la corrupción, las componendas, etc. en esa medida no sólo se está cometiendo un atentado contra el Estado y la sociedad, sino que se está destruyendo la base institucional de la sociedad. A continuación introducimos los elementos principales del enfoque institucional que manejaremos.

1.1 Modernización e Institucionalización

Situamos la crisis de las instituciones judiciales en el marco del agotamiento del modelo de modernización venezolano, ensayado con éxito relativo a lo largo de este siglo, hasta comienzos de la década de los ochenta. El estancamiento de la modernización social sirve como entorno a la dinámica jurídica interna del SJV, dominada por permanentes intervenciones formales e informales de agentes diversos. El modelo político de control del SJV también está agotado, según se desprende de la opinión generalizada de cuantos han tomado la palabra sobre el tema. De allí la necesidad de situar la discusión de las instituciones en general en el contexto del debate sobre la modernización. Porque al fin y al cabo, tener un Poder Judicial moderno es el objetivo reiterado por todos los actores involucrados en su situación actual. Sin embargo, no se tiene claro en que consistiría esta modernización. En lo que sigue discutimos el papel de las instituciones en el marco del ambiente societal y de cara a la necesidad de un nuevo proyecto de modernización que el país estaría requiriendo (08).

El paradigma clásico de la modernización centrado como estaba en ver la marcha universal de la modernidad en sus diversos capítulos nacionales y con todas las mieles del progreso, no se preocupó por las condiciones de sustentación y catalización institucional de las transformaciones. El proceso simplemente -se creía- fluía incesante y autosostenidamente una vez que se iniciaba, sin importar los actores o los agentes y los medios político-institucionales. o mejor dicho, sin actores y sin instrumentos institucionales.

Pero sin duda los procesos de modernización una vez activados, generan una serie de procesos de descomposición y recomposición, presiones y demandas sobre el sistema político, que éste debe canalizar y traducir en respuestas. Una de ellas es la demanda de justicia, especialmente en sociedades crónicamente injustas. Las demandas adquieren el carácter de tareas del sistema para su desarrollo institucional y que de no ser llevadas a cabo, pueden producir situaciones de toda índoles, desde el estrangulamiento de la modernización hasta la anarquía y la anomia, que constituyen diversos tipos de peligros políticos y sociales que pueden dar al traste con el sistema mismo. Las llamaremos tareas del desarrollo político y son tan importantes como las tareas del desarrollo económico.

La necesidad del desarrollo político, entendida como capacidad del sistema para ponerse a tono con la complejidad ambiental, -especialmente en condiciones de modernización- es permanente en la medida que las transformaciones socioeconómicas, sean críticas o benévolas, plantean constantemente nuevas y más complejas responsabilidades ambientales al sistema político. En otras palabras, exigen capacidad de respuesta a éste, lo que significa, en otras palabras, una permanente demanda de institucionalización (09).

La actualización del sistema frente a la cambiante problemática que tiene que enfrentar, supone cuatro grandes procesos de aprendizaje y creación: la diferenciación de estructuras ante la aparición de nuevos problemas (10); la especialización de funciones para responder a problemas cada vez más específicos; la autonomización de las estructuras que permita que la solución de problemas se realice independientemente de los intereses de los involucrados y la secularización de la cultura política, es decir, la desacralización de la política y su liberación de controles sociales y metasociales (11). Visto así, el desarrollo político no es otra cosa que institucionalización del cambio al que están permanentemente expuestos los sistemas, tanto interna como externamente. Por ello, la importancia de una plataforma institucional que permita la canalización de la modernización y de los incesantes cambios que ella produce (12).

La literatura politológica ha detectado cuatro grandes tareas históricas de los sistemas políticos que de acuerdo a cómo sean resueltas darán lugar a uno u otro esquema de desarrollo político o institucional. Estas tareas son: a) la construcción de la nación, consistente en la aparición de unas lealtades nacionales por encima de las lealtades particulares de tribu, facción, región, etc.; b) la construcción del Estado, o el de cómo lograr el monopolio de la violencia en un sólo centro y a partir de ello la penetración en la sociedad a objeto de integrar el territorio y la población y reglamentar y controlar las actividades nacionales, en lo cual juega un papel clave el sistema judicial (13); c) la construcción de una relación entre el Estado y la sociedad a través de la canalización de la participación de los grupos sociales que exigen injerencia en la toma de decisiones; d) la distribución y adjudicación de bienestar (14). Como se puede deducir, estas cuatro tareas exigen una plataforma jurídica (legal, institucional y administrativa) que ayude al sistema a construir el desarrollo político general de la sociedad.

Ese conjunto de tareas constituye en realidad la labor que históricamente realizaron los sistemas políticos europeos en orden a su institucionalización. Tanto en lo sustantivo como en lo operativo, recogen lo que efectivamente ocurrió en el desarrollo de las naciones tempranamente modernizadas. Los países de modernización tardía como Venezuela, se enfrentaron a otra agenda que en algunos aspectos coincide con la de los países de Europa occidental, pero que en lo fundamental opera de otra manera.

Primero la simultaneidad de las tareas del desarrollo político, es decir, el tener que enfrentar al mismo tiempo la mayor parte de las tareas es un rasgo distintivo; en segundo lugar, hay que agregar que estos sistemas políticos deben enfrentar la tarea de construcción de un orden económico igualmente moderno, junto con la construcción de la nación, de la participación y de la distribución y lo que es más complicado, la configuración del Estado mismo en términos democráticos e institucionales, lo cual indica que, junto a las otras tareas, el orden político debe construir también su propia legitimidad (15).

Por supuesto, no se trata de una tarea que se saca por etapas y de una vez y para siempre, sino que una vez que los procesos de construcción se ponen en marcha, todas las labores se entremezclan, de manera que la construcción de la nación, del Estado, de la participación y la distribución, son tareas permanentes por cuanto los resultados no son definitivos debido a que la modernización implica cambios constantes y la eficacia en su logro es desigual. Aunque es posible lograr ciertas cotas de desarrollo institucional permanentes.

En otras palabras, la modernización abre posibilidades a los núcleos poblacionales que se movilizan, mientras que la crisis de la modernización cierra esas posibilidades y estimula la aparición de un conjunto de fenómenos sociales disruptivos que pone en evidencia la importancia de las instituciones y de las limitaciones de éstas en situaciones de cambio vertiginoso por la vía de la des-modernización. Tanto un mundo en proceso de modernización o modernizado, como uno en crisis de modernización, exige, pues, constante construcción y reconstrucción institucional. Ello es fácilmente observable en la situación actual venezolana, donde un conjunto de instituciones está literalmente muerto y otro no funciona adecuadamente.

La construcción de la nación, del Estado democrático y de derecho, de un orden económico, de la participación y de la distribución, son tareas institucionales. Suponen y exigen construir instituciones. A medida que aumenta la movilización social y política de la población, no se trata sólo de crear un Estado nacional en términos del monopolio de la violencia, sino que es preciso producir el marco operativo catalizador de esos procesos que conllevan a menudo una serie de desafíos como la irrupción de las masas, la transición de un tipo de economía a otra, la exigencia de nuevos servicios sociales y, en general, de nuevas funciones administrativas del Estado, que a su vez, "abarca procesos de desorganización y dislocación, (...) surgen constantemente problemas sociales, rupturas y conflictos entre los diversos grupos, y movimientos de protesta y resistencia al cambio"(16).

Todo ello exige canalización institucional. Ella puede conseguirse a través de las viejas instituciones si son suficientemente fuertes para hacerlo, o creando nuevas ante la desproporción entre los nuevos retos y las instituciones tradicionales superadas por ellos. La inteligencia de los sistemas políticos, es darse cuenta cuando es necesario sustituir unas instituciones por otras, cuando liquidar vestigios institucionales, etc.

Huntington ha expuesto un aspecto de este proceso que él considera el asunto central del proceso de institucionalización: "La estabilidad de cualquier sistema de gobierno depende de la relación que existe entre el nivel de participación y el de institucionalización políticas". A medida que aumenta la participación, "la complejidad autonomía, adaptabilidad y coherencia de las instituciones políticas de la sociedad deben crecer también si quieren mantener la estabilidad política". "En los sistemas políticos con bajos niveles de institucionalización y elevados niveles de participación, las fuerzas sociales, utilizando métodos propios, actúan directamente en la esfera política ...se los llama con justicia, pretorianos" (17).

Pero las exigencias institucionales, al menos en un caso como el venezolano, van más allá de responder a la participación o activación de grupos sociales previamente inmovilizados: deben responder a diversos frentes problemáticos simultáneamente. Es decir, deben responder a los impactos de la movilización social como un todo, en la cual, por cierto, el tema del incremento de la participación como agitación descontrolada que desborda los mecanismos institucionales, no fue de los más importantes, con la excepción de la explosión social de 1936.

1.2 ¿Qué son las instituciones?

Como ya hemos señalado, la vieja teoría de la modernización (la de la primera y segunda olas) no asignó mayor importancia a las instituciones. Al igual que otros procesos políticos que se darían automáticamente, las instituciones surgirían de la modernización social. Sin embargo, como hemos señalado previamente la modernización por sí misma no genera desarrollo político-institucional. Como ha señalado Huntington invirtiendo el razonamiento de las viejas teorías de la modernización, el resultado puede ser el contrario: en vez de desarrollo político, la modernización puede producir deterioro político (18).

Es con los teóricos de lo que llamamos la "tercera ola" conceptual de la modernización que lo institucional fue incorporado en el análisis de los procesos de modernización como un concepto central y con vida propia. En buena parte esa negligencia conceptual se debía a la consideración de las instituciones como un epifenómeno o un "efecto" de otros procesos (económicos, modernizadores, etc.) más importantes por su determinación sobre la vida colectiva (19).

Por otra parte, los procesos mismos se percibían como no institucionales, y las instituciones como carentes de contenido material y externas a las dinámicas concretas. En unos casos se veían como un entorno, en otros, como un vigilante de los procesos. Lo cual significaba que las instituciones se conceptualizaban como un momento separado, formal, de las situaciones sociales (en nuestro caso de modernización) y no como parte las mismas. Así la dinámica económica, los cambios sociodemográficos, la expansión de la participación política, entre otros, no suponían una capacidad operativa sobre sus efectos y sus causas, y, en particular sobre su canalización, es decir, sobre su constitución y su dirección. Producían sus efectos, por así decirlo, solas. Esta visión ha quedado en bancarrota en los últimos tiempos debido a los descubrimientos del papel de las instituciones en las transacciones económicas, o como muestra el caso venezolano, las instituciones como generadoras de pobreza y discriminación.

Gran parte de la discusión institucional estuvo preocupada por una correcta estimación del alcance no sólo jurídico sino simbólico e ideológico de las instituciones. Por la extensión y comprensión del concepto. En ese sentido, en los primeros debates con la sociología principalmente norteamericana y, en particular, la parsoniana, se manejó la distinción entre lo instituido y lo instituyente, entre el conjunto de reglas, normas, procedimientos, con los orígenes sociopolíticos del mismo, orientándose la sociología contemporánea por privilegiar lo instituido. "A fuerza de vaciar el concepto de institución de una de sus instancias primitivas (instituir en el sentido de fundar, crear, romper con un orden antiguo y crear uno nuevo), la sociología terminó por identificar la institución con el orden establecido" (20). Así, el análisis institucional es fuertemente criticado y descartado por ideológico, por encubridor de la realidad.

A Parsons se le criticó particularmente su planteamiento de la interiorización de las normas integradoras como lo decisivo de las instituciones. En ese sentido, se acentuó el análisis del carácter simbólico de las instituciones, de las instituciones como cristalización de un imaginario, no sólo como un conjunto de reglas y procedimientos y se planteó la necesidad de un análisis institucional que capte "la acción social en su dinamismo y, sin prejuzgar, acerca del sistema institucional existente, tratar de poner en evidencia dónde está la institución, es decir, las relaciones entre la racionalidad establecida (reglas, formas sociales, códigos) y los acontecimientos, desarrollos, movimientos sociales que se apoyan implícita y explícitamente en la racionalidad establecida y/o la cuestionan" (21).

Es interesante hacer notar como la discusión institucional dio poca relevancia al concepto de Estado, siendo éste uno de los mecanismos institucionales más importantes, aunque no el único. La ausencia del Estado como elemento central de los análisis fue notorio. Sin embargo, las dos últimas décadas han visto una vuelta al Estado como actor relativamente autónomo y significativo para los procesos de modernización. Ello lo ha convertido en objeto de investigación en si mismo, planteándose un conjunto de reflexiones importantes para el tema que nos ocupa (22).

En efecto, la discusión actual acerca del Estado ha avanzado un poco más allá de la preocupación por la naturaleza del mismo (capitalista, dependiente, socialista)para interrogarse acerca de una "efectiva intervención" en la transformación económica y en la distribución, lo cual lleva a plantearse el cómo se configura la estructura institucional del Estado para tratar con sus fines internos, sus relaciones con los factores de poder doméstico y con un orden económico más complejo y exigente. Estas preocupaciones han generado una nueva agenda de investigación que pasa por darle centralidad al análisis de las capacidades del Estado, su autonomía, su adaptabilidad, su complejidad y su coherencia (23).

En síntesis, la edificación de instituciones no es un subproducto de los procesos de modernización, ni ocurre por generación espontánea. Es una dinámica autónoma que forma parte de las tareas estratégicas que el orden político debe desarrollar para controlar los efectos de aquellos -que pueden ser de deterioro más que de desarrollo político- y, orientar el cambio permanente que impone la modernización. Más aún "la institucionalización de todo sistema social... lleva consigo la creación de posibilidades de cambio" (24). ¿Cómo y para qué opera la construcción institucional?. En primer lugar, es preciso definir qué son las instituciones para poder captar su importancia en la estabilidad política y en el rendimiento histórico de las mismas.

Los institucionalistas, tanto los tradicionales como los nuevos, han estado preocupados por captar cómo las relaciones sociales pueden estar sujetas a algún tipo de control y estructura y como éstos inciden en los resultados de las interacciones. La primera formulación de este asunto fue jurídica. Las instituciones, se definían como conjunto de normas de derecho que rigen la vida colectiva. Se concebían constitucionalmente y su máxima expresión llegó a ser la teoría de la separación de poderes.

El funcionamiento de ellas había que buscarlo no en su desempeño real, sino en los códigos legales que las regulaban. Quedaban por fuera no sólo la relación del sistema judicial con la sociedad, sino un conjunto de instituciones extra-legales que también inciden en la interacción humana (25). En pocas palabras, institución era sinónimo de derecho, existían en tanto estuvieran consagradas jurídicamente. Esta aproximación legalista a las instituciones definía el para qué de las mismas y los roles de los funcionarios a cargo, pero ignoraba su desempeño concreto: "la principal ocupación de la burocracia consiste en el mantenimiento de la ley y del orden" (26).

Al ampliar el análisis institucional a la vida social se corrigió parcialmente el determinismo legal llegando a incluirse dentro del análisis, no sólo los aspectos reales del poder, sino los efectos institucionales del juego social, y a destacarse los marcos institucionales que hacen continua o fluida la vida colectiva a la vez que se descubrían los efectos estructuradores y limitantes de las instituciones sobre el proceso social, en especial sobre los costos de la actividad económica (27).

En este sentido, podemos definir una institución como un mecanismo de estructuración de la interacción social. Se estructura limitando, reglando, incentivando y ello se expresa como "normas escritas formales así como en códigos de conducta generalmente no escritos que subyacen y complementan a las reglas formales..." (28) que definen los costos y beneficios de quién viola o cumple con dichas normas. "Por consiguiente, una parte esencial del funcionamiento de las instituciones es lo costoso que resulta conocer las violaciones y aplicar el castigo" (29). Las instituciones son los reguladores de los premios y los castigos sociales y, en tanto tal, son instrumentos reductores de incertidumbre, cuestan tanto económica como socialmente, pero "abaratan" la vida en sociedad.

Pero es necesario para captar bien el significado de las instituciones, distinguir entre los portadores, los usuarios y las instituciones mismas. Los portadores son las organizaciones que encarnan a las instituciones, lo que comunmente se llama administración. Las instituciones son los códigos de conducta formales e informales que regulan la interacción social. Los usuarios son los que "consumen" las normas institucionales, las cuales acotan y limitan las escogencias de esos individuos. Las primeras son los agentes del cambio o la conservación institucional y son también usuarios; las segundas son las reglas subyacentes a la dinámica colectiva (30). Esto permite distinguir entre lo personal, lo organizacional y lo institucional, es decir, entre los individuos que operan las instituciones, el aparato administrativo a través del cual opera y, las normas y reglas formales o informales, que rigen lo anterior. Por ello, cuando lo personal se confunde o sustituye lo institucional, se pierden los reguladores de la vida colectiva y los operadores quedan en entredicho, poniendo a las instituciones en peligro de desaparición.

Los aspectos a destacar de esta teoría son el carácter sancionador, incentivador y "abaratador" de las instituciones. Estas son tales, y su existencia es real, si se percibe claramente el costo de violarlas y el beneficio de no hacerlo, lo cual hace más "barata" la vida rutinaria, tanto en lo individual como en lo colectivo (al no requerir de una dotación institucional individual que, por lo demás, llevaría a un estado hobbesiano). Así, podemos ver en las instituciones las normas que estructuran la relación de ganancias y perdidas sociales y, por tanto, su carácter estratégico para grupos e individuos.

Pero además las instituciones son estimuladoras de la innovación en la medida que no generan "incentivos adversos" a las organizaciones y usuarios que aspiran a realizar sus fines a través de ellas. Es decir, en la medida que los usuarios institucionales no se desvían de ellas para el manejo de sus asuntos, las instituciones pueden guiar la innovación de sus estructuras, exigencia permanente especialmente en situaciones de modernización. De allí que: "1) el marco institucional dará forma a la dirección de la adquisición de conocimiento y de las aptitudes y 2) la dirección será el factor decisivo del desarrollo a largo plazo de esa sociedad" (31). El gran problema de las instituciones en crisis, es que ellas deben conducir su propia innovación, es decir, deben aprender a hacer las cosas de otra manera.

Sin embargo, no siempre las instituciones en crisis aprenden otras pautas de funcionamiento. "...la capacidad de un sistema de decisión política para idear y ejecutar políticas fundamentalmente nuevas destinadas a hacer frente a nuevas condiciones, se relaciona evidentemente con su capacidad de combinar ítems de información de modo de formar nuevas pautas y hallar nuevas soluciones que acaso sea improbable descubrir, pero que resultan importantes una vez que se las descubrió y aplicó...Esa función de inteligencia creadora que opera en la sociedad no se relaciona directamente ni con la coacción ni con la obediencia, pero constituye un aspecto esencial de los recursos intelectuales de los que puede depender la supervivencia del sistema político o social" (32).

La respuesta a la crisis es un proceso de aprendizaje de nuevas pautas de funcionamiento. Pero no cualquier aprendizaje conduce a la salida del atolladero. El aprendizaje puede ser "gatopardiano", patológico o creativo. El sistema puede aprender para quedar igual, para empeorar o para cambiar. "¿Ha sido creativo el aprendizaje de la organización, es decir, ha aumentado ésta su ámbito de entradas posibles de información provenientes del mundo exterior, y de posibles recombinaciones internas?. ¿O tal aprendizaje ha sido meramente viable, es decir, no ha agregado ni quitado nada a las posteriores aptitudes de la organización para el aprendizaje y la autoconducción?. O, finalmente, ¿ha sido patológico el trabajo de aprendizaje de la organización, es decir, ha aprendido algo que haya reducido su aptitud posterior para aprender, o para controlar su propio comportamiento?" (33). Este es en nuestra opinión el asunto crucial de la reforma judicial y de la reforma del Estado en general. Por supuesto, en esa reconversión intelectual de las instituciones inciden todos los factores, estructurales y grupales, que han agotado la vieja caja de saberes jurídicos.

De esta forma las instituciones deben formar un circuito integrado con el ritmo de la sociedad, con sus cambios y configuraciones. No siempre el acoplamiento es total, porque las instituciones, generalmente, no cambian solas (son el resultado de estrategias conscientes de los actores), pero un desfase demasiado pronunciado entre ambas es obviamente peligroso para la viabilidad de la sociedad misma (34). En otras palabras, habría que imaginarse lo que significaría para una sociedad unas instituciones des-incentivadoras, no sancionadoras y, por tanto, no abaratadoras sino encarecedoras de las relaciones sociales.

Por ello hay que introducir el papel de los actores en el cambio institucional. Se puede afirmar que la construcción institucional es una responsabilidad de los actores políticos y no políticos (35). En ese sentido es una actividad estratégica, consciente e intencional. Constituye una elección y un conjunto de decisiones, que definen la originalidad de cualquier proceso de modernización -incluso de los imitativos- especialmente, cuando se sospecha que los vividos por países de modernización tardía son transposiciones o copias de los tempranamente modernizados. Es el manejo político de la modernización lo que permite la singularidad en un mundo guiado por los países más avanzados.

Por más variada y dispersa que sean las corrientes modernizadoras en una nación, corresponde al elemento político canalizar dichas corrientes, impulsarlas o moderarlas. En fin, institucionalizarlas. Este papel ha correspondido al Estado y, dentro de él, a un líder político individual o colectivo, En este último caso hablamos de los partidos políticos. "El partido político es una fuerza de modernización tan fundamental en todas las sociedades contemporáneas que el esquema particular de modernización adoptado por cada una, muy a menudo estará determinado por sus partidos" (36).

La construcción institucional generalmente se deriva de los programas políticos de partidos modernizadores en ascenso que poseen eso que en Venezuela ha venido llamándose últimamente "proyecto de país". De manera que la modernización crea el ambiente necesario, genera exigencias para la creación de instituciones que debe ser asumido por el factor político. La modernización no avanza sola: necesita el impulso de la política. Se configura entre ambas variables una relación de mutua influencia y dependencia, que termina, no obstante, destacando el papel del factor político si, como ya dijimos, la modernización depende de la construcción de instituciones que es una responsabilidad del liderazgo político. Y en países en los cuales la modernización tiene su impulso y condicionamiento fundamental en el Estado, es decir, en la política, esta afirmación es aún de mucho más peso. No decimos que toda la responsabilidad modernizadora e institucionalizadora corresponde a la política, pero si la definición de las líneas maestras por donde transitarán las mismas (37). De allí la crisis cuando la política no orienta los procesos.

En tercer lugar hay que destacar el carácter histórico de las instituciones. Las respuestas que dan los sistemas políticos a las constelaciones de problemas que se enfrentan a lo largo del tiempo, crean instituciones o deberían crearlas. Esas respuestas generan un modo de afrontar situaciones similares. Por ello es importante rastrear en el tiempo el ensamblaje de las instituciones a objeto de detectar las estrategias de construcción institucional, su carácter político, su definición de funciones y la direccionalidad que va asumiendo en los hechos, el tipo de personal promovido, la cultura que se conforma a partir de prácticas constantes y la eficiencia en el desempeño y, sobre todo, su acoplamiento con los ritmos del cambio social.

Una revisión histórica de estos elementos nos puede dar una buena descripción y explicación del por qué en la actualidad las instituciones funcionan de un modo determinado e incluso, puede darnos un panorama de las posibilidades de cambio presentes en una sociedad. "El cambio institucional conforma el modo en que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual, es la clave para entender el cambio histórico" (38). No se trata de establecer una trayectoria lineal a priori sino de determinar qué trayectoria concreta siguen ciertos establecimientos institucionales". No hace falta indicar que necesitamos saber más acerca de las fuerzas que originan un determinado tipo de instituciones políticas con exclusión de otros" (39).

1.3 Principios generales de la construcción institucional

Sin embargo, sea cual sea el establecimiento institucional que se escoja, éste debe tener una serie de rasgos que podrían permitir un acoplamiento relativamente adecuado con la evolución social y política. El principio general que manejamos es que las instituciones deben responder con prontitud a la complejidad ambiental que va generando el proceso de cambio. La complejidad del entorno debe ser respondida por la complejidad del aparato institucional (40). Esto supone al menos los siguientes aspectos que las instituciones deben cuidar: por una parte, la complejidad no es sólo crecimiento cuantitativo de órganos institucionales, sino que supone una diversificación y/o diferenciación adecuada al número e intensidad de las relaciones de esos órganos, que a su vez, se deriva de la velocidad y profundidad de los cambios del entorno social e internacional del Estado.

Esto en sí mismo puede ser una pura formalidad. El sistema institucional, como guía subyacente de la acción nacional, además de tener una complejidad a la altura de la realidad, debe tener capacidad de adaptación (41) a los desafíos del ambiente. Es decir, debe poder permanecer en el tiempo cumpliendo la función que le fue asignada en forma eficiente. Lo opuesto de adaptabilidad es rigidez, es decir, la escasa o nula capacidad de adecuación de la institución a los retos del ambiente. Si una institución se rigidiza frente al entorno, sin duda, cae en una situación de deterioro que, a menos que sufra una intervención reconstructiva, la lleva a su desaparición, aunque no es descartable que aún en esa circunstancia sea mantenida en pie, por razones política o de cualquier otro tipo. Esto lo que plantea es la necesidad de impulsar el cambio histórico de las instituciones "Las necesidades de una época pueden ser satisfechas por un conjunto de instituciones; las necesidades de la siguiente por otro conjunto diferente" (42)

Junto a este criterio está otro que tiene que ver con la necesaria unidad de funcionamiento, es decir, con la coherencia, la situación en la cual las instituciones funcionan con el menor grado posible de discrepancias y disensiones internas entre líderes y funcionarios. "Cuanto más unificada y coherente sea una organización, más institucionalizada está; cuanto mayor es la desunión de la organización, menor es su institucionalización" (43). La coherencia está fuertemente ligada al consenso sobre el papel de la institución, su funcionamiento y la forma de resolver los problemas que le dieron origen.

Por último, las instituciones deben tener existencia independiente frente a los grupos sociales para los cuales trabajan. Es decir, las instituciones deben ser autónomas en el sentido "de que no sean simples expresiones de los intereses de los grupos sociales determinados" (44). Esta precisión encierra un conjunto de efectos sobre el funcionamiento institucional que van desde el ser autónomo de un partido político, una clase social, hasta de un "puñado de dólares". De manera que la carencia de autonomía en cualquiera de sus versiones, es una vía expedita hacia la corrupción institucional. En pocas palabras, la autonomía institucional es altamente necesaria para evitar la vulnerabilidad de las instituciones a la variada gama de influencias externas (45).

El Poder Judicial es y ha sido, a lo largo de su historia, un área del Estado débil, dependiente, manipulable y manejable por poderes externos, formales e informales, políticos, económicos, judiciales y hasta personales. En pocas palabras, el Judicial ha sido siempre, un poder intervenido, sin que ello haya sido óbice para negarle su condición de poder independiente según la fórmula de Montesquieu.

Históricamente, el Poder Judicial venezolano no ha sido un Poder propiamente dicho, es decir, uno que conozca y anule eventualmente los actos de los otros poderes. De hecho, hasta 1936, no tuvo esa función. La Constitución de ese año, asigna a la Corte federal y de Casación, "el conocimiento y eventual anulación de los actos del poder público violatorios de la Constitución. Se complementaba así el proceso hacia la configuración de un verdadero 'poder' judicial" (46). Pese a ello, el Poder judicial ha tenido sobre sí un conjunto de formas de intervención formal e informal que, en la práctica, lo han dejado debilitado y "prisionero" de diferentes estructuras de influencia y poder.

En efecto, el Poder Judicial ha dependido de las dinámicas políticas concretas de cada época y de la forma política -democrática o autoritaria- del Estado. El judicial ha sido un poder secundario, subordinado, constitucional y administrativamente, a las constelaciones de poder epocales. Cualquiera que revise la historia encontrará la reiteración de un cierto síndrome de intervención, tanto constitucional y legal, como política y grupal. Lo que parece cambiar con las épocas, es el parámetro de referencia de la intervención y las "tecnologías" institucionales utilizadas. Así, podemos señalar varios parámetro político-económicos de distorsión e intervención judiciales: el caudillismo decimonónico, el presidencialismo tanto en su versión tradicional como moderna, el militarismo, el grupalismo corporativo (o tribalismo judicial) y el partidismo.

Cada uno de estos parámetros de influencia han tenido un papel en diversos momentos históricos de la evolución nacional, aunque también han operado conjuntamente. Aunque no es objetivo de este documento, realizar una historia del sistema judicial, no obstante, creemos pertinente señalar, al menos, la necesidad de una perspectiva histórica en el tratamiento de este asunto. Así, asomamos aquí los rudimentos de una periodización de la historia del Poder Judicial. Previamente quisiéramos clarificar el apelativo que usaremos al hablar del Poder Judicial.

2.1 Poder Judicial, Sistema Judicial o Sistema de Administración de Justicia: ¿qué nombre le ponemos?

Hasta este punto hemos venido utilizando la denominación Poder Judicial (PJ) y Sistema de Justicia Venezolano (SJV). Pero es importante clarificar la terminología a objeto de tener criterios delimitadores a fin de tener claro el espacio de acción y su naturaleza, de manera que las reformas planteadas tengan a su vez delimitación suficiente. En ese sentido, se usan diversas nomenclaturas: Poder Judicial, Sistema Judicial, Sistema de Administración de Justicia, Rama Judicial, Sector Judicial, sin dejar claro cuál es el alcance de dichas denominaciones. El problema se plantea a la hora de precisar qué entre en la noción Poder Judicial. Si sólo lo que establece la Constitución o todos los demás órganos conexos con el Poder Judicial.

En este trabajo hemos usado Poder Judicial y Sistema Judicial. El primero porque es el que indica la Constitución Nacional de 1961. Según ella, sólo forman parte del PJ la Corte Suprema de Justicia y los Tribunales. En términos estrictos, Poder Judicial es esta red de aplicación de justicia, es decir, la que interpreta y aplica las normas jurídicas y administra sanciones o castigos o resuelve controversias según la ley. Ahora bien, es claro que para cumplir esta función, el Poder Judicial está ligado a una red mayor de organismos con los cuales se establece una relación de colaboración, gerencia o jefatura. Tales órganos son en Venezuela: El Consejo de la Judicatura, máxima cabeza gerencial o administrativa de los Tribunales; el Ministerio Público, encargado de velar por la buena marcha de la administración de justicia; los órganos auxiliares como la Policía Judicial; el Ministerio de Justicia, órgano del Ejecutivo, pero encargado de un área particularmente sensible al rendimiento judicial: las cárceles, el traslado de presos, etc.

Pero además de estas conexiones, el Poder Judicial está inmerso en la estructura del sistema político, como una rama del poder estatal. Sus relaciones con el Legislativo y el Ejecutivo, son fundamentales no sólo para su designación, sino para su operatividad y su rendimiento eficiente.

Visto este mapa institucional entendemos los malentendidos con la nomenclatura. Por ejemplo que cuando se hable de Poder Judicial se incluya al Consejo de la Judicatura, el Ministerio Público, etc. No se trata de pruritos delimitadores, sino de ver cómo llamar a esa red institucional que conforman el Poder Judicial y los demás organismos. Si bien no podemos entrar en mayores consideraciones aquí, nos limitamos a aclarar la nomenclatura que usaremos aquí.

Damos por sentado que en términos estrictos el Poder Judicial es el que indica la Constitución Nacional. Ello también puede recibir el apelativo de Sistema Judicial en el sentido de que son partes interrelacionadas para un mismo fin: el impartir justicia. Pero para incorporar a esos otros componentes de la amplia red institucional de la justicia, debemos agregar otras definiciones. Dado que sólo administran justicia la Corte y los Tribunales, pero para hacerlo están relacionados con otros órganos que sirven para otros propósitos de cara al mismo fin, como el Consejo de la Judicatura, el Ministerio Público y el Ministerio de Justicia, proponemos llamar a esa red Sistema de Administración y Gerencia Judicial, al cual nos referiremos también como Sistema Judicial.

Suponemos que éste funciona como un sistema en virtud de las permanentes interacciones entre actores judiciales y extrajudiciales, -sujetos a reglas formales e informales de funcionamiento-, de cara al hecho fundamental del sistema que consiste en la asignación de un valor social: la justicia. Estas interacciones se configuran en la medida que el sistema está ingresando insumos permanentes en la forma de demanda de justicia que llegan a los centros de decisión del sistema -llamada por algunos, "caja negra"- en los cuales son procesados dando lugar a decisiones y no decisiones, que se conceptúan como productos.

Para procesar las demandas el Sistema de Administración y Gerencia Judicial, cuenta con unas capacidades (materiales e institucionales), unas estructuras de conversión y unas normas o reglas de funcionamiento, cuyo desempeño desencadena la dinámica judicial fundamental y, en relación con la cual, el sistema se retroalimenta, es decir, se informa de cómo se está desempeñando frente al ambiente (47). En este contexto, el rendimiento del sistema se define como las operaciones que realiza aquel en función de reducir la complejidad ambiental determinada por el incremento, tanto en cantidad como en calidad, de las cuestiones judiciales, las cuales están sujetas a la situación social general de la nación. A ello nos hemos referido con el término modernización.

Como consideramos que el judicial no es un sistema autosuficiente "sino que depende de las producciones de los demás subsistemas" (48) entonces buena parte de la vida del sistema está ligada a lo que acontece fuera de él, en otros subsistemas. Tanto en términos de los aportes de otros subsistemas al judicial (presupuesto) como de injerencias (legales, políticas, grupales). Lo dicho lleva, a ver el Poder Judicial envuelto en un complejo juego de interrelaciones e interdependencias con otras esferas, especialmente la política, aunque ella no es la única.

Los sistemas dependiendo de su operatividad, pueden ser fluidos o precarios, llegándose al caso de que no funcionen en realidad como sistemas. Ello, sin embargo, es una cuestión a detectar en cada caso.

Cuando hablamos de administración nos referimos al elemento aplicación de justicia, aunque el uso del término administración implica, a veces, confusiones con la noción administración como gerencia. Incluso lo que es llamado, a veces, administración de justicia, lleva implícito un solapamiento entre la función de aplicación de justicia y la gerencia o administración de los órganos que cumplen esa función. Por ello creemos que para deslindar la administración de justicia de la administración de los órganos que la imparten, habría que agregar el término gerencia judicial. Usamos éste para dar cuenta del manejo administrativo de los órganos del Poder Judicial. Y con él distinguimos la función jurisdiccional de la propiamente gerencial.

Así, el Consejo de la Judicatura no forma parte del Poder Judicial, no administra o no aplica justicia, pero si pertenece al Sistema de Administración y Gerencia Judicial, como órgano rector del cuerpo de jueces y encargado de fijar la política judicial y definir el presupuesto (49). Igualmente ocurre con el resto de los órganos mencionados. Su inclusión en el Sistema de Administración y Gerencia Judicial, es pertinente debido a que al momento de evaluar la eficiencia del Poder Judicial, ésta no es definible sólo por lo que hacen los tribunales y la Corte, sino que depende de cómo funcionen los otros componentes del sistema, especialmente, si tienen funciones tan delicadas como aprobar el presupuesto y designar los magistrados.

Por ello cuando se habla de reforma del Poder Judicial, hay que tener en cuenta la influencia de variables extrajudiciales que son cruciales para el funcionamiento de aquel y que deberían también modificarse al mismo tiempo que se modifica el sistema judicial. Porque: ¿para que serviría un Sistema Judicial reformado si los subsistemas con los cuales está relacionado, y de los cuales depende en realidad, siguen funcionando según el patrón tradicional?

2.2 Etapas en la formación histórica del sistema judicial: de 1830 a 1864

Podemos visualizar tres grandes etapas en la evolución del sistema judicial a partir de 1830. La primera se corresponde con el esquema centro-federal de Estado que va de 1830 a 1864, y crea un Poder Judicial compuesto por de una Corte Suprema, de Cortes Superiores, de Juzgados de Primera Instancia y demás tribunales de ley. Estableció tres Distritos Judiciales con sus respectivas Cortes Superiores. La designación, un tanto engorrosa era compartida entre el Presidente de la República, quien proponía los candidatos, y el Congreso que finalmente los nombraba (50). En la práctica, sin embargo, se constataron las tremendas dificultades para implementar el sistema judicial.

El historiador González Guinán en su revisión de la Memoria del Ministro del Interior, de 1834 y siguientes constata "el estancamiento y abandono en que han caído aquellas medidas organizativas (leyes creadoras de Cortes y Tribunales). La Corte Suprema de Justicia estaba incompleta, no se habían reemplazado oportunamente sus ministros. La única Corte Superior era la que funcionaba en Caracas. Los tribunales civiles y criminales que debían estar funcionando en el país, no existían o estaban acéfalos." Esta situación se mantendría por todo el período, mostrando la precariedad institucional del Poder Judicial que se quería crear y "sobre todo la incompatibilidad entre el diseño formal-jurídico idealista y la indómita mundanidad que le sirve de asiento" (51).

Pero no sólo había impedimentos materiales para el montaje de un verdadero Poder Judicial. La intervención de otros factores de poder, la corrupción grotesca y en general el escándalo parecen haber tenido mucha importancia, según lo cuenta en sus Memorias Pedro Nuñez de Cáceres, Ministro-Presidente de una Corte de Distrito en Caracas. "al entrar en el Tribunal de San Pablo se siente un horror involuntario, una especie de melancolía indefinible, ya sea por el aspecto dentro de aquel lugar, o por la forma atroz que tiene de ser un verdadero taller de penalidades en que todo es por cohecho y dinero, y en donde juez, agentes y ministriles son capaces de todo género de bajeza y falsedades. Así se dice comúnmente que en San Pablo el que más puja obtiene más ventajas" (52).

La estructura de intervención del precario Poder Judicial de esa primera etapa, tiene en el Presidente de la República, militar y Caudillo, su elemento más dinámico. "De una vez sea dicho, para que sirva de clave a muchos sucesos que se irán refiriendo, que el Presidente se mezcla en todo, y pretende dirigir los tribunales a su antojo: apenas no hay negocio en que no influya escribiendo cartas a los jueces para que sentencien como él desea y recomienda. Ha llegado el caso de constituirse agente de un cohecho mandando a Bartolomé Báez, juez parroquial de Santa Resalía (sic), que admitiera quinientos pesos por eludir un decreto de la Corte Superior: pero Báez desechó la propuesta. Así es que hoy nadie tiene independencia y libertad para juzgar según su conciencia, pudiéndose asegurar que si la administración de justicia se ve tan envilecida, y tan depravada, se debe al fatídico influjo que ejerce el General Monagas en los tribunales" (53).

2.2.1 La justicia federal: 1864-1945

La segunda etapa del Poder Judicial queda inaugurada por la Guerra federal. De ella, surgirá una justicia descentralizada, federal, que durará hasta 1945. Se sustituye la Corte Suprema de Justicia por la Alta Corte Federal, integrada por cinco vocales y sus suplentes. "La escogencia de estos Magistrados sería hecha por las Legislaturas de cada Estado las cuales presentarían al Congreso una lista en número igual al de las plazas que debían proveerse y este declararía electo al que reuniera más votos (...) los empates serían decididos por el Congreso." ..."los Tribunales de Justicia de los Estados, se reputarían independientes y por consiguiente las causas que en ellos se iniciaran, conforme a su procedimiento especial y en asuntos de su exclusiva competencia, terminarían en los mismos Estados sin sujeción al examen de ninguna autoridad extraña" (54).

La Constitución de 1881 estableció que la conformación de la Alta Corte Federal se hiciera a partir de la cantidad de Estados de la Federación, habiendo tantos vocales en ella, como Estados. Los candidatos serían presentados por los parlamentos estadales y nombrados por el Congreso. Recalcó la independencia del Poder Judicial. "En 1925 monopolizará el Congreso la designación de los vocales de la Corte Suprema, cancelándose así la tradición iniciada en 1864" (55).

2.2.2 El sistema judicial nacionalizado y los partidos políticos: la justicia en la era de los partidos

La tercera etapa en la historia del Poder Judicial comenzaría con la centralización de la administración judicial y coincide en su casi totalidad con el llamado "Trienio Adeco" (octubre de 1945-1948). No obstante, la medida más importante antecede al régimen de la conocida "Revolución de Octubre". En efecto, el esquema federal de justicia de 1864, ciertamente disminuido, duraría hasta el 5 de mayo de 1945 cuando se produjo la llamada nacionalización de la justicia. La reforma constitucional "reservó a la competencia del Poder Federal todo lo relativo a la administración de la justicia y el Ministerio Público en el territorio nacional" (56).

Esta etapa que va de 1945 a nuestros días, sin que tenga aún fecha de cierre (57), registra una serie de características que vale la pena mencionar, aunque por las limitaciones del Proyecto no podemos entrar a considerarla en detalles. Simplemente formularemos algunas conjeturas sobre la conformación histórica contemporánea del Sistema Judicial Venezolano.

En primer lugar, se sientan las bases y se crea el actual Poder Judicial. La reforma del 45 y la Constitución del 47 introducen los principales componentes de esta historia de más de cincuenta años. Además de la centralización o nacionalización de la justicia, se asoma la necesidad de la Carrera Judicial, se propone la posibilidad de establecer un Consejo Supremo de la Magistratura, que rigiera al Poder Judicial en sentido estricto, se introducen medidas para asegurar la estabilidad e independencia del sistema.

En segundo lugar, aparece el sistema de partidos moderno aún vigente en Venezuela. Este es un hecho fundamental para el esquema histórico que estamos señalando, por cuanto, la dinámica partidista, sus necesidades de implantación y estabilización, amen de sus planteamientos programáticos, van a incidir en forma decisiva en la evolución del Poder Judicial hasta nuestros días. Si bien no podemos desarrollarla aquí, sugerimos como hipótesis interesante a ser investigada, la de que con el sistema de partidos, especialmente, con la reinstauración de la democracia en 1958, puede hablarse de la justicia en la época de los partidos de masas a ser contrastada con la justicia de la época anterior, buena parte de la cual, 27 años al menos, vio desaparecer todo tipo de partido político en el país.

A partir de 1958, las necesidades de estabilización de la democracia acechada por golpes de izquierda y derecha, indujo a los líderes del 58, quienes venían de una amarga experiencia de confrontación en el Trienio Adeco, a buscar la conciliación y a establecer unos mecanismos de acceso al poder y reparto de éste, para casi todos los sectores políticos y sociales, en orden a impedir que la conflictividad política unida a la social, echara de nuevo por tierra el experimento democrático.

Los pactos y acuerdos fueron la herramienta institucional fundamental. Gobierno de coalición y respeto de las cuotas de poder obtenidas en las elecciones por todos las fuerza políticas. Esta dinámica política dirigida por los principales partidos políticos, con la exclusión del Partido Comunista de Venezuela (PCV), va a convertir a éstos, en el casi único canal de acceso al poder político y por esa razón llegaron a penetrar casi todas las esferas de la vida social e institucional.

La lógica que los movía en la década inicial de la democracia era el reparto de cuotas de poder en función del poder electoral de cada fuerza política para que casi ningún sector se sintiera excluido del sistema. El que gana se reparte con el derrotado los principales cargos públicos. Así ha operado en diversas áreas, especialmente a partir de 1969, cuando se llega al llamado Pacto Institucional, no escrito, según el cual el partido ganador se reserva al Presidencia del Congreso y el que llega en segundo lugar, le tocan los cargos jerárquicamente inferiores.

Era muy difícil que el Poder Judicial escapara a esta ingeniería político-institucional. No obstante, no parecía ser un tema acuciante la cuestión judicial en 1958, de cara al posicionamiento de poder de los partidos políticos. Como ha recogido Brito González en entrevistas que hiciera a importantes personeros judiciales, los políticos "reconocieron que durante la dictadura un número considerable de jueces se comportaron con una dignidad y valor ejemplares, y las muy pocas excepciones que se doblegaron y se prestaron a abusos, abandonaron los cargos inmediatamente después de la caída de Pérez Jiménez. Por lo que toca a la opinión de los jueces, los reacomodamientos normales que se sucedieron en el gobierno de transición y los cambios usuales al inicio de cada período constitucional, se realizaron en aquel ambiente de concordia, asignándose cuotas a todos los partidos excepto al comunista (...) En el segundo período de gobierno se mantuvo el estilo aunque no en las mismas proporciones. Una medición de aquellos arreglos iniciales, no es fácil, puesto que los miembros del Poder Judicial -como es sabido- se les prohibe desplegar actividad política notoria. Pero, quienes recuerdan sus filiaciones políticas antes de entrar en la judicatura, los pueden situar sin dificultad. Los hay de los dos partidos mayoritarios, del Frente Democrático Popular y de URD" (58),

De hecho, pese al espíritu antiperezjimenista propio de los primeros años de democracia, ésta heredó los mecanismos de designación de los jueces que había impuesto la dictadura. Esta había concentrado en el Poder Ejecutivo y no en el Congreso la potestad de nombrar los magistrados y los jueces. Estos últimos a través del Ministerio de Justicia. La democracia no sólo continuó con esta práctica, sino que habiendo señalado la necesidad de crear un Consejo de la Judicatura en la Constitución de 1961, sin embargo, se tomarán casi diez años para implementarla. La explicación es política, no jurídica.

Una de los elementos reafirmados por la democracia, entendemos que por obvias razones, es la potestad del Congreso como expresión de la voluntad de los Estados, a designar los magistrados. Esto les da "gran poder sobre la Corte a los principales partidos en el Congreso" (59). Esta potestad constitucional, fue defendida políticamente por AD a la hora de sufrir su primera derrota electoral en 1968, frente a COPEI, en la figura de Rafael Caldera. Este hecho va a generar uno de los capítulos más importantes, y, aún vigente, en nuestra historia judicial.

Acción Democrática presentó el proyecto de ley de creación del Consejo de la Judicatura, aguijoneada por la sospecha de que el nuevo partido de gobierno, siguiendo el modelo dejado por la dictadura de nombrar los jueces a través del Ministerio de Justicia, trataría de controlar la judicatura, como era lógico pensar. Con esta propuesta AD trataba de evitar perder sus bastiones judiciales e impedía que COPEI estableciera el suyo. Parece existir consenso en torno a este viraje histórico dentro de la judicatura y sus efectos posteriores sobre el sistema judicial venezolano, al poner claramente a éste dentro de los linderos de los partidos políticos. Diera la impresión de que si bien la partidización venía operando desde 1958, desde la creación del Consejo de la Judicatura, parece haberse encendido una "luz verde" que abrió una carrera por el control partidista del mismo.

El Presidente de la República vetó el proyecto, pero al fracasar acudió ante la Corte Suprema de Justicia la cual rechazó los alegatos de Caldera en una cerrada votación de 8 a siete, votos suficientemente alineados como para pensar que fueron orientados en forma partidista (60). De manera que el Consejo de la Judicatura, pese a ser una idea bien pensada de cara al logro de un "gobierno" propio de los jueces y evitar intromisiones extrañas, nació en forma precipitada, en un ambiente de politización, que curiosamente se apartó del espíritu del 23 de enero, pese al ofrecimiento de algunos partidos de llegar al acuerdo. Pareciera que a partir de entonces, el poder judicial se convirtió en un escenario plenamente político, trasladando el control del ejecutivo al legislativo.

Algunas opiniones de importantes figuras de la justicia y la política venezolana, así lo demuestran. "¿Desde cuándo y por qué ha venido perdiendo credibilidad tan velózmente la justicia venezolana? Desde la creación del Consejo de la Judicatura, cuando el Poder Judicial se convierte en una suerte de botín de la partidocracia". (Rafael Naranjo Osty, El Universal, 19-7-86). "Desde entonces, los partidos han convertido al poder judicial en una zona de distribución o de acomodación de sus militantes o simpatizantes..."(61). Declaraciones de expresidentes y funcionarios de la Judicatura, corroboran el partidismo. Incluso altos dirigentes de AD, como David Morales Bello, reconocieron que la decisión de 1969 fue precipitada, producto de un "estado de necesidad" (62)

2.3 Justicia y Política

Como hemos visto hay evidentes elementos de una corriente de partidización de la justicia venezolana, desde la aparición de los partidos políticos. Sin embargo, es preciso aclarar las vías de intervención partidista del Poder Judicial, toda vez que el fenómeno no es evidente per se. No es muchas veces un juego claro, sino que viene envuelto bajo formas aparentemente institucionales y, muchas veces, no hay pruebas suficientemente claras, del mismo. E incluso, el partidismo no está donde a veces se cree que opera. Más aún, hay muchas formas de influencia distintas de la de los partidos y que pasan por tal, impidiendo ver otras formas de intervención grupal e individual no partidista, sino corporativa y plutocrática. Nos limitamos a señalar el asunto, porque insistimos que no es éste el espacio donde se pueda ir al fondo del mismo.

Las vías más o menos claras de intervención partidista del Sistema Judicial están definidas constitucional y legalmente. Identificamos dos: el nombramiento de los magistrados, hoy en día, potestad del Congreso y parcialmente compartido con el Ejecutivo y la discusión y negociación del presupuesto del Poder Judicial. Una tercera se configura por la vía de las presiones sobre las sentencias claves de La Corte.

2.3.1 El control político de los nombramientos de los magistrados y jueces

Alguien tiene que nombrar a los magistrados y a los jueces. Hasta ahora se ha probado con designaciones por vía del Ejecutivo, del Legislativo o compartidas. En los años setenta, se sostuvo que la única manera de impedir la partidización y la manipulación de la judicatura, era mediante la selección de los jueces por concurso de oposición y para ello, se pidió la aprobación de la Ley de Carrera Judicial. No obstante, pronto se vio que había maneras de evitar este procedimiento y, nuevamente, volvió a resurgir el problema que se intentó resolver. Sin duda que el concurso de oposición es una de las últimas vías que quedan para sanear el sistema judicial, sin ningún tipo de medida excepcional. Pero aún así, sabemos que los concursos se pueden amañar. Por tanto, el asunto parece estar remitiendo a un control más allá de los muros de la judicatura. Revisemos brevemente las vías que han pavimentado la intervención de los partidos en el Poder Judicial.

La primera vía es histórica, es decir, ha estado presente siempre, intercambiándose el Ejecutivo y el Legislativo y a veces compartiéndola, la potestad de designar a los altos Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de la Judicatura y de otros órganos del Sistema Judicial, como el Ministerio Público. En este sentido, ha sido siempre muy clara a la opinión pública, la negociación que se da entre los partidos en la búsqueda de acuerdos acerca de los candidatos en los momentos de rotación en La Corte. En tiempos de crisis, esta negociación es aún más importante, sobre todo, cuando hay expresidentes de la República sometidos a juicio. El presidente Caldera en una entrevista televisada, explicó en una oportunidad, cómo los grandes jerarcas de los partidos entablaban conversaciones para escoger a los Magistrados.

En buena medida, esto ocurre por dos razones: primero, debido al no suficientemente largo período de magistratura (9 años) de los miembros de la Corte Suprema. Segundo, el otro factor que a todas luces incide gravemente en la partidización de los nombramientos, es que en los mismos no hay, prácticamente, ninguna instancia distinta de la partidista (sea por el Ejecutivo o por el Legislativo) en el proceso de postulación y escogencia de los magistrados. Tan o más importante que quién nombra, es cómo se nombran.

Probadas las vías tradicionales de designación compartida Ejecutivo-Legislativo, y vistos los resultados negativos, debería propugnarse una vía que permita una mayor injerencia y control social sobre el proceso de nombramiento. No se trata de quitarle la potestad al Congreso, sino de hacer intervenir otros criterios de sectores sociales, ajenos a la práctica política, que puedan, por ejemplo, postular candidatos. Y reforzar esta postulación social, con un mayor control de la evaluación por credenciales y méritos de los aspirantes, a través de un escrutinio de los mismos, abierto al público y ante el cual, se pueda sentir la opinión colectiva.

Igualmente habría que pensar en la introducción de la elección popular de magistrados y jueces, que si bien exige importantes niveles de cultura política, tanto en los partidos como en la población, no puede descartarse como una opción valedera y como el inicio de un nuevo aprendizaje ciudadano e institucional. La experiencia con la elección de los Jueces de Paz, debería ser evaluada como un buen precedente en ese sentido, aunque, sin duda la envergadura de esta última no es comparable con la elección popular de un Magistrado de La Corte.

2.3.2 La negociación del presupuesto judicial

El no contar con un porcentaje fijo constitucionalmente, el llamado Situado Judicial, que no pueda ser modificado por ninguna otra instancia del Poder Público, ha propiciado a través de la asignación presupuestaria, la intervención de los otros poderes formales y partidista, en la vida del Poder Judicial. Intervención que hasta ahora no ha servido de mucho por cuanto, el monto presupuestario judicial es uno de los más bajos en la Administración Pública venezolana y en América Latina, después de haber sido de un 3% a comienzos de la democracia, expresando lo poco prioritario que es la inversión en justicia para los otros poderes.

Si bien le corresponde al Consejo de la Judicatura y La Corte Suprema, elaborar sus propios presupuestos, no obstante, el proyecto de presupuesto debe ir al Ejecutivo y luego al Legislativo, instancias donde sufre todo tipo de ajustes. Por tanto, no hay forma de evitar que por esa vía, el Poder Judicial se vea influenciada por los decisores gubernamentales y parlamentarios.

2.3.3 Las presiones y los contactos de diversa índole

Vinculado, tal vez, con la partidización, pero igualmente con lo manipulable e influenciable que ha llegado a ser el sistema judicial, debemos mencionar una vía heterogénea, accesible no sólo a políticos sino a otros sectores, conformada por las presiones y los contactos. Las primeras son las que se usan para tratar de cambiar una decisión judicial. Citemos aquí a Pedro Elías Rodríguez, entrevistado en ejercicio de la Presidencia del Consejo de la Judicatura a finales de los setenta.

"Sí, en el marco de la sociedad en la cual vivimos -que está moralmente cuestionada- se observa que una serie de personalidades del mundo político, económico o de otra índole, aún cuando públicamente hacen votos de moralidad, por detrás apadrinan todo lo contrario. Y son ellos, precisamente, quienes llaman a los jueces para recomendarles casos so pretexto de pertenecer el encausado a un partido político, ser su familiar o amigo íntimo. Este elemento coaccionante impide también que muchos grandes cacaos delincuentes vayan a la cárcel como si van los ciudadanos sin fortuna y sin padrinos" (63).

El segundo mecanismo son los contactos. Hoy prácticamente el Estado venezolano es una inmensa trama de contactos. Los mecanismos institucionales casi no funcionan, o lo hacen tan lentamente, que el usuario debe tener un "contacto" para que le agilice algún trámite. Ya es casi una cultura y una estructura para-institucional la existencia del contacto, "alguien que me ayude"; "que me arregle eso" o "me mueva el asunto". igualmente presente en el Poder Judicial. La gravedad de esto que se ha hecho tan natural, es que el ciudadano se ha acostumbrado a que así funcionan las instituciones. Por esa vía se construyen diversos tipos de clientelas, no sólo las partidistas, sino las grupales y las personales, y dentro de ellas puede encontrarse una gran variedad. De allí a la configuración de un Estado Paralelo al Estado Constitucional y Legal, no hay más que un paso.

2.3.4 La noción del "Estado paralelo" en materia judicial

La ineficiencia procesal, la corrupción, el sistema de contactos, las presiones, el tráfico de influencias, el entrabamiento de los subsistemas entre sí, la penetración de la política y de otros sectores de poder, la tribalización, etc. constituyen el caldo de cultivo apropiado para la proliferación de conductas y prácticas paralelas a las estructuras y conductas formales e institucionales. Estas van minando progresivamente el valor operativo e institucional de las estructuras formales, hasta sustituirlas de hecho, convirtiéndose en el verdadero patrón "institucional" a través del cual se resuelven trámites que por la vía formal no puede lograrse. Ello va conformando un mundo subterráneo donde la violación o el desvío de las normas es fundamental para obtener resultados. Y en la medida que estas estructuras y comportamientos paralelos, se hacen rutinarios y se convierten en ley común, no sólo estamos en presencia de una maquinaria paraoficial de resolución de problemas, sino que por esa vía, se pierden los límites y se diluyen las fronteras entre el delito y el no delito, entre el Estado y el no Estado. A esto llamamos Estado Paralelo.

Es difícil constatar su existencia con suficientes pruebas, por cuanto el mismo opera en el secreto, tras bastidores y, en forma disimulada, sin dejar evidencias suficientes. Pero todo el mundo sabe que la "cosa funciona así". Utiliza recursos, personal y los distintivos oficiales, sea para agilizar un trámite, modificar un expediente, destruir evidencias, o legitimar un acto delictivo. El Estado Paralelo llega así, a ser más "eficiente" que el Estado Legal, que viene a ser un estorbo por su burocratismo formalista, el cual es constantemente evitado o desviado para la tramitación de algún asunto. Habría que hacer un largo acopio de estas prácticas para poder sustentar nuestra afirmación, cosa que no podemos hacer aquí. Pero no parece haber trámite alguno en nuestra administración que no conlleve paralelismos a menos que estemos dispuestos a esperar indefinidamente.

El gran móvil del Estado Paralelo es el cobro de algún "incentivo" monetario por parte del funcionario. O para reforzar amistades, o aceitar contactos. Tiene una variada modalidad de expresión: desde el regalito o el presente navideño, pasando por almuerzos, obsequios de pasajes y bienes privados de diversa categoría. Desconocemos el alcance de este Estado Paralelo, pero presumimos que le está ganado la carrera al otro Estado. Al formal, el constitucional y legal. Hoy, la distancia entre la Constitución Escrita o formal y la Constitución efectiva o real, de la que hablaron los positivistas, está más vigente que nunca.

A nivel judicial, la existencia de esos canales alternos para la administración de justicia, es tema persistente en la opinión pública, pero resulta difícil ponerle coto y se tiene la ilusión de que se le está poniendo con ciertas reformas, cuando en realidad, parece que el Estado Paralelo está enquistado en las estructuras, los procesos y las prácticas de todos los sectores y es el gran foco de deterioro no sólo de la práctica, sino de la noción del derecho. En el fondo, esa es el gran desafío de la sociedad venezolana. Recuperar el Estado constitucional en forma operativa, volver a vivir la dimensión formal y legal de la vida pública y privada. La reforma exigida tiene contornos de gran cirugía de reconstrucción institucional, de "gran viraje".

La prueba pública más importante del funcionamiento adecuado de una institución, es su rendimiento ante la ciudadanía y/o usuarios. Por tanto, el desempeño en la prestación de servicios genera una opinión de los consumidores del mismo, que sirve como mecanismo de retroalimentación de la institución. Este le indica cómo lo está haciendo. Y puede servirle como un indicador de los ajustes que tienen que hacer al servicio que presta. Puede no tomarlo en consideración y dejar que el desempeño se deteriore hasta niveles en los cuales "mejorar" los servicios es imposible y lo que se exige, es una verdadera reconstrucción del sistema. Este es el caso del Sistema de Administración y Gerencia Judicial venezolano.

3.1 El aspecto operativo-organizacional

Por años el sistema judicial venezolano viene arrastrando un déficit de respuesta frente a los problemas propios de su competencia. Se ha acostumbrado a funcionar de una forma determinada -casi siempre retrasado en sus ejecutorias- y dejando problemas sin resolver por años, que a la postre terminan conformando una agenda de problemas históricos no resueltos, que a su vez, se convierten en otros problemas. El sistema judicial parece atrapado en una espiral de ineficacia desde hace mucho tiempo. El ejemplo de las cárceles es uno de los más notorios y en él se mezclan una débil noción del derecho del ciudadano que cae preso, que pareciera dejar de ser ciudadano e incluso ser humano, una vez que pisa una cárcel, con una precaria capacidad operativa-organizacional conjuntamente con una cadena entrabamientos legales e institucionales, que terminan en hechos como los que hemos venido viendo en los últimos años en las cárceles (64).

Ahora bien, cómo analizar la eficiencia operativa del sistema judicial. En primer lugar, debemos tomar en cuenta el entorno del sistema. ¿Cual es la naturaleza del ambiente, nacional e internacional, en el cual actúa el sistema judicial?. En segundo lugar, se debe analizar la capacidad instalada de acción, es decir, con qué instrumentos gerenciales, estructuras jurídicas (65), recursos financieros y personal funciona. En tercer lugar, revisar sus indicadores básicos de desempeño a objeto de precisar tendencias en el rendimiento y comparara éstos con patrones legales -o de otro tipo- de rendimiento. Eso es lo que haremos en este capítulo.

3.1.1 El entorno social y el sistema judicial

La situación social venezolana ha sufrido desde 1983 una grave descomposición, producto de la paralización del nivel de bienestar que los hogares venezolanos venían adquiriendo en décadas anteriores. Los niveles de pobreza extrema y moderada se han disparado según cálculos oficiales o académicos. El Banco Mundial estimó el incremento de la pobreza del 33% en 1982 a 53% en 1989, incluidos los efectos del primer año de reajuste económico. El Censo de la pobreza realizado por la OCEI en 1990, arrojó que del total de población el 44.4% (7.952.404 personas) estaba en situación de pobreza y 3.570.294 en situación de pobreza extrema (66).

A partir de 1989 no sólo se acentuaron los niveles de pobreza, sino que la violencia social y el delito adquirieron un comportamiento creciente, teniendo la explosión del 27 de febrero de ese año, un efecto potenciador de la violencia criminal. La aplicación de medidas de ajuste estructural en la economía en función de la liberación del mercado, la explosión de la corrupción administrativa sin castigo y la violación creciente de los derechos humanos, son algunos de los elementos del "nuevo" entorno socio-institucional donde debe actuar el Sistema Judicial. Este cuadro brevemente descrito es el marco del incremento de la actividad delictual en el país, tal como queda reflejado en la Tabla No. 1.

De acuerdo con la tabla se observa el crecimiento de la tasa de homicidios y la oscilación de la tasa de robos, pero en una cota más elevada que la de los años setenta, se pasa de dos dígitos a tres dígitos en robos y de un dígito a dos en homicidios. Los delitos totales conocidos pasa de tres dígitos a cuatro. Es interesante observar, que hay unos años pico de delitos que coinciden con sucesos de gran envergadura económica y política. Por ejemplo en 1938, año de la devaluación monetaria ("Viernes Negro"), se registran las tasas más altas en robos de toda la serie y la más alta en homicidios, antes de 1992., año de los golpes de Estado. El gráfico No. 1 muestra el comportamiento de la curva. Para 1996, Venezuela aparecía como el sexto país más violento en América Latina, con una tasa de 15 homicidios por cada 100.000 habitantes (67).

3.1.2 Demanda de servicio judicial vs respuesta institucional: la dilación

Este giro del entorno socio-criminal venezolano ha generando una presión sin precedentes sobre el sistema judicial. Esta presión se expresa en la demanda de servicios judiciales. Este indicador es clave para medir la eficiencia en la respuesta judicial. Llamamos demanda de servicio judicial, toda aquella exigencia de respuesta, sea por la vía de los cuerpos policiales como en los tribunales, frente a un determinado problema. Tomaremos tres medidas: la de número de delitos conocidos frente a número de delitos resueltos y la de expedientes ingresados en tribunales versus expedientes resueltos y el número de presos, presos con sentencia y presos esperando sentencia (68).

Sin embargo, es necesario hacer notar que el problema del retardo procesal es viejo y a lo largo de nuestra historia judicial se ha tenido en mente este asunto para tratar de combatirlo. Como dice Báez Finol: "La dilación es un vicio enquistado en la administración de justicia y su presencia la muta en ilusión; para contrarrestar sus nocivos efectos se han arbitrado distintas fórmulas; por lo que respecta a Venezuela, recordamos que ya en la Real Audiencia se adoptaron mecanismos para lograr la prontitud en la expedición de las decisiones judiciales; también en las diversas Constituciones, leyes y decretos promulgados en este país, siempre se ha tenido en mente procurar evitar el retardo en la decisión judicial; pero estas expresiones no siempre, por no decir nunca, estuvieron provistas de efectividad" (69).

La Tabla No. 2 muestra el comportamiento de la primera medida. En efecto, se ha incrementado el número de delitos conocidos mientras que los casos concluidos se estancan, a nivel de los cuerpos policiales.

En relación a la actividad de los Tribunales, las estadísticas que da el Consejo de la Judicatura plantean una productividad diferencial de los mismos, según el tipo de materia. Por ejemplo en materia penal, parece haber una productividad alta, por cuanto los balances anuales señalan una capacidad de resolución mayor que en el área penal. Por tanto en lo penal, según dichas Memorias, no puede hablarse del conocido desfase entre asuntos ingresados y asuntos resueltos. En lo civil, si parece ser un hecho el desfase. En efecto, las estadísticas indican que habría un saldo favorable a los Tribunales de Primera Instancia en lo Penal y a los de Distrito que resuelven más casos de los que ingresan desde 1977, (hoy de municipio) no tanto para los de Parroquia y los Instrucción. Mientras que en lo civil, la Memoria de 1995 nos habla de 230.602 casos ingresados versus 161.252 casos resueltos, una diferencia de 69.350 casos acumulados sin resolver en sólo un año (70).

Sin embargo, para otras fuentes "las estadísticas de los tribunales sobre el procesamiento de los casos no son confiables,especialmente en los tribunales civiles. La tónica predominante es la del retraso procesal. "Los casos acumulados en los Tribunales de Primera Instancia se ha incrementado por un factor de 5 en un período de cinco años, el tiempo para tramitar un caso civil promediando 783 días hábiles, 4.4 veces el tiempo requerido legalmente, y el tiempo para tramitar un proceso penal promediando 1.136 días hábiles, 10.4 veces el tiempo requerido legalmente" (71). La Presidenta de la Corte Suprema de Justicia, señaló la existencia de 600.000 casos acumulados sin resolver, aunque no detalló su información. Lo cual indica que no hay homogeneidad en los datos usados y sus exponentes no aclaran qué tipo de datos están usando.

En cualquier caso, pese a la diferencia de cifras, existe la convicción de que los casos no resueltos se están incrementando en todo tipo y niveles de tribunales, mientras baja el número de jueces por habitante. Por último, hay que agregar que el problema de los retrasos no es sólo potestativo de los tribunales. También La Corte Suprema refleja una serie de retrasos en materia de sentencias, especialmente de lo que se pueden llamar "grandes casos". Vale la pena mencionar aquí, que el valor por caso concluido ha pasado de Bs. 3.873 en 1983 a Bs. 976.315 en 1995 (72).

La tercera medida es la de la población penitenciaria, indicador archiconocido de lo rezagado que está el Sistema Judicial en la solución de casos de su competencia. La Tabla No. 3 nos muestra la evolución en los últimos años. Los datos hablan por sí mismos.

Una medida adicional del incremento de la demanda de servicios judiciales, es el aumento de la actividad de las Defensorías Públicas de Presos, ligada estrechamente al auge delincuencial, tal como vemos en la Tabla No. 4.

La sobrecarga de las Defensorías Públicas es evidente. En 1993. el promedio de procesos por defensor público fue de 291 presos por abogado. En 1995 alcanzó a 348. En algunos Estados, Sucre por ejemplo, la relación es de 625 casos (73).

3.2. Razones del desfase entre demanda y servicio judicial

¿Por qué ocurre esta desproporción entre demanda y respuesta de servicio judicial? Desde el punto de vista operativo-organizacional, la respuesta parece estar ligada, en primer lugar, tanto a la cantidad como a la calidad de los Tribunales. Por una parte, el número de éstos no ha crecido en proporción al crecimiento de la criminalidad; por otra parte, el centro de procesamiento y decisión que es el Tribunal, está tecnológicamente obsoleto [expedientes llevados manualmente, por escrito, "hasta las ratas se lo comen", con carencias y dificultades en servicios, los jueces tienen, muchas veces que comprar los materiales de oficina de su propio bolsillo (74) , etc.^] y el Juez está sobrecargado de actividades (tanto las jurisdiccional como la gerencial). La Tabla No. 5 nos muestra la evolución de la cantidad de tribunales en los últimos años.

De la tabla se desprende que la oferta de Tribunales nuevos está estancada. Ante el incremento del delito, no ha habido construcción suficiente de edificaciones judiciales. El 20% de todos los tribunales está localizado en Caracas y el 60% restante en las áreas urbanas más pobladas (75).Si suponemos que el número de tribunales es el mismo de 1994, la relación habitantes-tribunales sería de 1 tribunal por cada 20.496 habitantes. En 1992 la relación era de 16.686 habitantes por tribunal, según el Consejo de la Judicatura. Sin embargo, en algunas materias la relación es absolutamente impropia. Por ejemplo en tribunales de Familia y Menores (14) la relación es de 1.293.233 habitantes por tribunal.

3.2.1 Los jueces: cantidad y calidad

Estrechamente ligado con el desfase entre demanda y oferta de servicios judiciales, está la cantidad de jueces que existen en Venezuela. Para mayo de 1996, la cantidad total de jueces era de 1.109, 1 juez por cada 20.477 habitantes, aún cuando hay dudas acerca de la actualidad de este dato (76). Esta cifra luce pequeña frente al ritmo de crecimiento de los casos que ingresan en Tribunales de Primera Instancia, los cuales se espera que pasen de 270.000 en 1992 a 450.000 en 1997, de manera que se espera que los casos pendientes alcancen a 150.000. Para que ello no ocurra, se necesitaría emplear 800 jueces más, lo cual exigiría un incremento presupuestario de 75% o 68 millones de $, para el Poder Judicial (77). Mientras el número de jueces se incrementó en un 24% entre 1971-1991, no obstante la relación jueces-número de habitantes disminuyó en un 29% para 1992.

Por otra parte, la calidad del Juez es un asunto muy señalado por la opinión pública. Ella se expresa en su formación jurídica de pre y postgrado y en la forma como ingresa a la carrera judicial (por concurso de oposición, por designación). Se ha dicho por otra parte, que dada la estructura de sueldos de la administración judicial, los mejores abogados no engrosan las filas de la judicatura (78).

La información sobre la formación académica de los jueces es muy poca. Un estudio muestral (79) sobre el nivel educativo y las actividades de los jueces arrojó los siguientes datos. En primer lugar, la procedencia por institución universitaria indica que el 30.1% de los jueces egresó de la Universidad Central de Venezuela (UCV); el 18.7% de la Universidad de Carabobo (UC); el 18.1% de la Universidad Santa María (USM); el 16.7% de la Universidad de Los Andes (ULA) y el 11.4% de la Universidad del Zulia (LUZ). En materia de estudios de postgrado, un tercio de la muestra ha concluido estudios de especialización y maestría y el 8.6% está cursando. El 11.3% de la muestra ha tomado cursos de doctorado y un número mayor -129- ha tomado algún curso corto.

Según los autores del estudio: "Esto es tanto más notable porque no existe una política oficial de pagar por dichos cursos y, en consecuencia, los jueces deben sufragarlos de su bolsillo. Algunos jueces viajan grandes distancias para asistir a las clases. Tampoco el juez que toma un curso de especialización es descargado parcialmente de su trabajo" (80).  Las universidades más recurridas para estudios de postgrado son: Universidad Católica Andrés Bello (63.4%); la USM (23.8%); la UCV (20.8%) y la UC (17.8%). Para realizar los doctorados la USM (33.3%) es la preferida, LUZ (27.3%) y UCV (24.2%).

En relación a los cursos para jueces que dicta La Escuela de la Judicatura, sólo el 24% ha realizado el mismo. Ello indica que los jueces "tienden a no tomar dicho curso y quienes aprueban dicho curso tienden a no convertirse en jueces" (81).

El otro aspecto que incide dramáticamente en la calidad del juez es la forma de su escogencia. Estas pueden ser por concurso de oposición, concurso de credenciales o por designación del Consejo de la Judicatura (82). El concurso de oposición se convirtió en uno de los emblemas de la reforma judicial de los setenta, por cuanto se consideraba que era el medio más idóneo para evitar injerencias extrañas en la designación de los jueces. Una vez aprobada la Ley de Carrera Judicial en 1980, no obstante, los concursos no fueron convocados sino hasta 1991, "realizando ochenta concursos ese año y cuarenta y cuatro en 1992; pero volvió a interrumpirlos hasta 1995. Para 1991, aproximadamente el 52% de los jueces en servicio "regulares" habían entrado al sistema judicial sin someterse al proceso de oposiciones y otro 45% eran jueces 'provisiorios', muchos de los cuales se habían desempeñado como tal por más de 10 años" (83). Es decir, sólo el 3% de los jueces en 1991, lo eran por concurso de oposición (84).

Es interesante, en este sentido, traer a colación la conclusión de los autores del estudio sobre el nivel educativo de los jueces. "Como nos explicaron en distintos casos, la vía más usual parece ser la designación como juez suplente, luego juez provisorio y, con el correr del tiempo, la persona se queda como juez sin haber presentado el concurso previsto en la legislación" (85). En la actualidad, según cifras del Consejo de la Judicatura, existen 411 jueces provisorios, que constituyen el 37% del total de jueces del país.

Por último, quisiéramos mencionar un elemento que incide en la calidad de la actuación del juez. El Juez venezolano no es un funcionario estructuralmente diferenciado y funcionalmente especializado dentro del tribunal, sino que atiende todas las tareas que impone el funcionamiento de éste: las que competen a su cargo, (función jurisdiccional) como las de la administración del mismo (función gerencial). Por ello el juez está sobrecargado (86), y alcanza la figura de juez "todero" señalada por el estudio coordinado por Perdomo.

3.2.2 Los trabajadores y los Tribunales: justicia y salarios

Una variable importante en los últimos 7 años ha sido la situación del personal obrero y empleado de los tribunales. Las condiciones para una función administrativa normal y estable, no han estado presentes. El problema de los bajos salarios y el incumplimiento de pagos por parte de la administración judicial, que a su vez, depende para ello, del ejecutivo y el legislativo, ha llevado a la paralización de los tribunales desde 1989 hasta 1996, en once (11) oportunidades. Si ya el sistema tribunalicio registra un retraso en el procesamiento de expedientes, estos paros agudizan el retraso. El problema en cuestión, forma parte del problema global de los sueldos y salarios de toda la administración de justicia.

3.2.3 ¿Cuánto gana un juez?

"Un juez de tribunal superior, que cuenta con 10 años de experiencia recibe, como sueldo mensual, el equivalente a 600 dólares y, cabe recordar, que a menudo, parte de este monto tiene que utilizarla para la compra de los materiales de oficina que requiere. En el año de 1991, los sueldos reales se situaron un 29% del nivel alcanzado en 1984. Esto sueldos, de por sí ya extremadamente bajos, se redujeron más aún, en términos reales, con la caída del 100% que experimentó la moneda venezolana en 1994 y siguieron sufriendo los embates de una inflación anual que se situó en el orden del 60 a 70%" (87).

No obstante, esta estructura de sueldos está "alterada" positivamente por el cobro del Arancel Judicial, del cual a partir de su revisión, le fue ofrecida "a los integrantes del sistema judicial una regalía, una porción de esos impuestos como remuneración" (88)

3.2.4 ¿Cuánto vale la justicia?: Acceso Social a la justicia

Existen bloqueos institucionales y operativos a la justicia como los que hemos mencionado. Pero también existen obstáculos sociales para el acceso de los ciudadanos a los servicios judiciales. Si bien no hay una idea clara de qué porcentaje de la población nacional tiene acceso a la justicia, el rango de acceso parece estar entre el 4% (89) y el 17% (90) de la población que puede hacer uso de ella. El Colegio de Abogados del Distrito Federal, ha calculado en un 14% el porcentaje de la población que en función de sus recursos económicos puede pagar los honorarios exigidos en un Tribunal (91)

Obviamente este bloqueo social existente en función de la desigualdad social, es reforzado por el cobro por servicios de tribunal. "En materia penal, algunos de los costos establecidos son: una acusación penal por parte no agraviada Bs. 10 mil; diligencias fuera del tribunal entre Bs. 500 y 800; actos con testigos Bs. 1.000; juez asociado Bs. 3.000 por los primeros 5o folios y Bs. 50 por cada uno de los restantes, Bs. 2.500 por sentencia interlocutoria y Bs. 3.500 por sentencia firme; reconocimiento médico Bs. 2.000; experticia psiquiátrica Bs. 5.000; autopsia entre Bs. 5.000 y 10.000; una copia certificada Bs. 300 el primer folio y 50 cada uno de los siguientes; constitución de un tribunal para inspección ocular Bs. 4.500 la hora o fracción; constitución de un tribunal para evacuación de pruebas Bs. 2.000 por hora o fracción; boletas de citación Bs. 500." De lo recaudado en el tribunal por este tipo de cobros, el 45% va a los jueces y demás personal; 50% para el Consejo de la Judicatura, Colegios de Abogados, Impreabogado, etc. y 5% para la Oficina Nacional de Arancel Judicial (92). A estos ingresos, algunos sostienen que habría que agregarle cierto tipo de honorario "espureo", cobrado al margen de la "normalidad" tribunalicia.

3.2.5 Presupuesto Judicial: ¿la causa de todos los mles?

Hemos dejado para el punto final el problema del presupuesto del sistema judicial. Para el tratamiento de éste, debemos recordar la noción de Sistema de Administración y Gerencia Judicial, por cuanto si sólo se toma la administración de justicia (o sea el Poder Judicial en sentido estricto, el presupuesto es uno, pero si se le agrega el resto (el aspecto gerencial) el presupuesto es otro. Asimismo, hay que recordar que al presupuesto aprobado se le agregan los créditos adicionales, siendo por tanto, el presupuesto final no el aprobado, sino uno mayor. Aquí veremos ambos (93). La tabla No. 6 nos da una visión del presupuesto del Sistema de Administración y Gerencia Judicial desde 1989.

Destaca en la Tabla No. 6, que el presupuesto total del Sistema de Administración y Gerencia Judicial está en más del 1%, con tendencia al alza. Sin embargo, nótese que buena parte de ese porcentaje se lo lleva el Ministerio de Justicia, que no es Poder Judicial pero pertenece al sistema e incide significativamente en la marcha de aquel. Al restarle ese porcentaje, el final del Sistema de Administración y Gerencia Judicial es menor. promediando 0.86% en el período, contra 1.5% incluyendo al Ministerio de Justicia

Contrasta este presupuesto con no sólo el del resto de América Latina en relación con el cual se ha dicho es el más bajo (94), sino contra el mismo sector en 1958 cuando alcanzó al 3% (95).Asimismo se compara con el presupuesto judicial de Costa Rica que alcanza al 6% del total nacional. Sin duda, un presupuesto tan bajo impide la necesaria inversión en justicia, tanto en infraestructura como en personal y formación. Pero no hay que creer que ello sería automática por el solo hecho de tener más recursos. Aunque parezca una perogrullada, hay que tener Proyecto de Inversión y más aún, un Proyecto de Justicia para Venezuela, en función del cual invertir los recursos. De no ser así, el gasto improductivo podría ser el resultado. El abandono de la justicia como área de inversión, no se debe sólo a la falta de presupuesto, ha dependido también de la falta de un Proyecto de Justicia o de Nueva Justicia para Venezuela, pese a los intentos de reforma que ha habido. El próximo capítulos estará dedicado a evaluar las propuestas de reforma que se han formulado hasta ahora.

3.3 Diagnóstico jurídico-institucional del Poder Judicial: el diseño constitucional-legal y su incidencia en la efectividad judicial

En esta parte del capítulo nos referiremos a aquellos aspectos de estructuración institucional (diseño y funcionamiento de los distintos componentes del Poder Judicial) y normativo (cuerpo legal-constitucional) que hacen que la dinámica del sistema judicial funcione de una manera disgregada y "feudalizada" y ello incide en su eficiencia. No desarrollaremos este tema en todos sus detalles, sino en sus aspectos más resaltantes, o en aquellos que han sido más comentados por los analistas

3.3.1 El Poder Judicial bicéfalo

La existencia de dos especies de poder judicial, uno de rango constitucional -La Corte Suprema de Justicia- y otro de corte legal -los tribunales que determine la Ley, lleva a una dualidad en el manejo del sistema y la injerencia del Congreso en la organización judicial. Como señala Báez Finol: "Aquí tenemos por un lado a la Corte Suprema de Justicia, colocada en un mundo aparte, vecina a la mansión de los héroes de la nacionalidad, con legislación organizativa propia, régimen funcional y administrativo independiente, y con miembros inmunes a toda pena correctiva de las faltas en que incurran en el ejercicio de sus funciones. Y por el otro, el integrado por los demás tribunales Ordinarios y Especiales..." (96).

Este a su vez está dirigido por otro órgano- el Consejo de la Judicatura- con ley propia, autonomía funcional y financiera. Esto genera una situación en la cual La Corte es el órgano cúpula, el máximo órgano judicial, pero no es el gobierno de la judicatura, que está a cargo de un organismo con autonomía funcional, que lo acerca a una suerte de cuarto poder, pero que no es jurisdiccional sino gerencial y, a su vez, es el encargado de fijar la política judicial del país.

3.3.2 Disgregación institucional y feudalización del Poder Judicial

Lo anterior estimula la fragmentación y disgregación institucional del Poder Judicial. "El problema del sector justicia del Estado, en comparación con los Poderes Legislativos y Ejecutivo, es que mientras éstos últimos (Congreso y Administración) son complejos organizacionales integrados y con fuertes relaciones de jerarquía y tutela entre sus órganos, en cambio el sector justicia está conformado por un complejo disgregado de órganos y organizaciones. Muchos de los órganos que integran este sector justicia pertenecen a estructuras organizacionales distintas e incluso pertenecen a Poderes distintos..." (97).

Si cada una de las esferas del Sistema de Administración y Gerencia Judicial posee autonomía, incluso a nivel de tribunales, obviamente ello favorece el aislamiento y la feudalización de esas esferas, con lo cual se dificulta o se hace imposible una relación medianamente coordinada entre ellos, lo cual a su vez incide en la eficiencia funcional del sistema como un todo. Porque si bien está obligado a funcionar como un sistema en la práctica se opera en el aislamiento intersectorial, con los "celos" respectivos. Incluso hemos detectado que la "feudalización" ocurre al interior mismo de cada institución en la manera cómo se reparten el trabajo los Magistrados. Probablemente, sea ésta una de las razones de lo que podemos llamar "fugas" de eficiencia que ocurren a lo largo de esa red judicial "fracturada". Este punto ha sido destacado por el Banco Mundial como uno de los factores a ser tomados en cuenta en la reforma judicial.

3.3.3 La designación sin control social de los Magistrados de la Corte

La manera como se ha definido constitucionalmente el mecanismo de elección de los Magistrados, sin ninguna injerencia y/o control social, ha hecho que el mismo sea de absoluto dominio del Legislativo, posibilitando una intervención político-partidista excesiva y altamente cuestionada por la opinión pública. "Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia se han convertido en un producto político y periódicamente los medios de comunicación social se encargan de enterarnos con lujo de detalles del deplorable espectáculo de la escogencia de los que quedan o ingresarán, mediante negociaciones de índole político-partidista" (98). No se trata como ya dijimos arriba, de arrebatarle al Congreso la designación, sino de someter la misma a "control social".

3.3.4 ¿Quien controla a los controladores? La imposibilidad de controlar los actos de la Corte Suprema y del Consejo de la Judicatura

La Corte por ser el máximo tribunal no tiene por encima de ella ningún órgano de control. Sus decisiones son inapelables, pese a que, según algunos, se sabe de "la inconstitucionalidad de los actos de la Corte, de los cuales tenemos tantas demostraciones, cometidos ya por error o por vocación política al interpretar de manera interesada el texto constitucional" (99). La idea es que la Corte sin dejar de ser el órgano cúpula del sistema, acepte el "control constitucional sobre sus actos como un medio para garantizar un Estado de Derecho equilibrado y desvinculado de intereses transitorios y subalternos" (100).

En el caso del Consejo de la Judicatura no hay un señalamiento expreso acerca de algún mecanismo de control sobre su actuación, ni del órgano del Poder Público encargado de dicho control. El control a la postre, es decir, al final del período, es político (101).

3.3.5 Duración limitada en los cargos de los Magistrados

Uno de los aspectos institucionales más importantes para el funcionamiento fluido del sistema judicial, es cuánto duran en sus cargos los Magistrados de La Corte (9) y La Judicatura (5) Si "la permanencia en el ejercicio del cargo es una garantía de la independencia de los jueces" (102) entonces una corta duración hace propicia la inestabilidad política de los Magistrados. Más aún en el caso del Consejo de la Judicatura, cuyo nombramiento es en bloque y coincide con la instalación de un nuevo gobierno quinquenal, dándose todas las posibilidades políticas, para que cada gobierno incida en el nombramiento del CJ que le sea más afín.

Ello plantea la necesidad de ampliar los lapsos de duración de los Magistrados de la Corte y de la Judicatura.

3.3.6 Ausencia constitucional de ciertos mecanismos para la celeridad de la justicia

La no previsión de instrumentos como el juicio oral, el sistema acusatorio en favor del inquisitivo y de mecanismos no jurisdiccionales de resolución de conflictos, han coadyuvado en la sobrecarga de los tribunales que constituye el único medio en condiciones de resolver problemas judiciales. En efecto, estas ausencias en el diseño constitucional hace que los procesos sean fundamentalmente escritos, lo cual es más lento, más costoso y menos justo (103).

3.3.7 En Venezuela no hay quien responda por error del sistema

En Venezuela no está contemplada la responsabilidad del Estado por perjuicios causados a los ciudadanos por su rama judicial. Cualquiera puede ser lesionado en sus derechos, privado de su libertad (como ocurre por ejemplo con reclusos técnicamente inocente, pero que pueden estar varios años presos sin sentencia) sin que alguien responda por daños y perjuicios (104).

3.3.8 El control presupuestario del Poder Judicial

Ya hemos señalado que el Poder Judicial se ve obligado a negociar su presupuesto con los otros poderes, por cuanto la Constitución no lo protege con un Situado Constitucional. Ello le da a estos poderes un nivel de injerencia partidista muy alta en el sistema

Si nos atenemos a lo dicho y debatido en la última ola reformista que finalizó con la propuesta de la Alta Comisión de Justicia, por parte del Presidente de la República, pareciera estar planteado una reconstrucción sustancial y procedimental del Sistema de Administración y Gerencia Judicial. En este capítulo formulamos una primera aproximación, dentro de las limitaciones de tiempo que ha tenido este Proyecto, acerca de las propuestas de reforma. Proponemos la necesidad de discutir la metodología de cambio (cómo cambiar), en ese sentido, damos una breve discusión sobre tres metodologías o estrategias, revisamos algunas propuestas de lo que se quiere cambiar y los enfoques utilizados (qué cambiar) y, por último, abordamos el problema de los sujetos del cambio (quién cambia a quién). Creemos que esta tarea debe continuar en función de clarificar la lógica del discurso de cambio y los enfoques del cambio, para así poder formular una visión y un programa de cambio de corto, mediano y largo plazo.

En efecto, por todo lo dicho en estos últimos meses de 1996, el Poder Judicial parece haber llegado a un punto de no retorno en la necesidad de sus reformas. Dado que el mismo está agotado en su capacidad de desempeño relativamente eficiente, los cambios están planteados tanto en lo operativo, como en el diseño jurídico-institucional, así como también en las instituciones conexas con el sistema judicial. Por ello, el tamaño de la tarea ha llevado a algunos a hablar de la necesidad de una "Revolución Judicial", a otros a proponer una Ley de Emergencia, más allá un "golpe" institucional o una Alta Comisión de Justicia. Casi todas estas propuestas tienen dos características en común: primero, se plantean como una acción desde afuera sobre el Poder Judicial; segundo tienen como objetivo fundamental la "depuración" de las "lacras" del mismo.

La ola de debates y la virtual batalla entre las diferentes esferas del Poder Judicial ocurrido aproximadamente entre julio y diciembre de este año, que llevó la discusión y las críticas al sistema a un punto paroxístico, pudieron haber creado la expectativa de que las condiciones estaban dadas para intentar cambios importantes. Sin embargo, el semestre "caliente" que acabamos de vivir, concluyó sin que ninguna de las propuestas formuladas para arrancar las reformas, tuviera acogida.

La intensidad sicológicamente envolvente de la discusión ya pasó y la rutina del sistema judicial recupera su espacio de siempre. Y peor aún, la reforma "continúa" sin que se sepa a ciencia cierta en qué estamos y hacia dónde vamos. Pareciera que se va a ir dando como pueda, "en la medida de lo posible", en particular, según lo dicte el ritmo de los reformadores, en una suerte de incrementalismo impotente, es decir, de un método de cambio que modifica una Ley aquí y otra más allá, o propone una reorganización del CJ aqui, y una experiencia piloto más allá, pero sin que se perciba un efecto global de cambio sobre el sistema. Es decir, sin que la opinión pública y los usuarios noten alguna modificación en el patrón habitual de funcionamiento.

Esto, por supuesto, plantea muchas cosas. La primera es que no hay nada más fácil que crear un sistema que no funcione. Este tiene casi cuarenta años funcionando según ciertos patrones que ya no tienen vitalidad para seguir dirigiendo al sistema. En algún momento funcionó un poco mejor, pero nunca alcanzó niveles de calidad por encima del promedio. La segunda es que la tarea hoy es de mayor envergadura que antes, por la cantidad de problemas, áreas e intereses envueltos. La tercera es que la reforma que se está produciendo realmente -a nivel de propuestas- no está teniendo la suficiente visión de conjunto y coordinación entre las distintas esferas que se están reformando, sino que cada una está haciendo "su" reforma, sin que haya suficiente diálogo interno entre ellas (105).

Una de las lecciones que podemos sacar de esta "guerra de las galaxias" judicial, es que hace falta algo más que deseos y poner sobre la mesa, a veces hasta en forma histérica, los argumentos y los sentimientos. Si algo se dejó ver en el debate es que no sólo no está claro el qué del cambio, sino tampoco el cómo y el quién de los mismos. Por tanto, tan importante como buscar la transformación, es discutir cómo se reformará, qué metodología y estrategias hay que utilizar y dónde están los sujetos que lo harán. Y sobre todo los sujetos que liderizarán el proceso. Ello le da al problema del liderazgo de las reformas un peso fundamental, tanto en el arranque como en el sostenimiento de las reformas.

En efecto, si algo ha quedado claro desde el inicio del gran debate de 1996, es que para que la reforma avance necesita liderazgo. Por liderazgo nos referimos a una corriente personal o colectiva que pueda estimular con autoridad y poder, una dinámica de reforma, dado que el "empastelamiento" interno y la falta de un claro "gobierno" judicial, coloca en un punto relativamente muerto el proceso.

En efecto, al comenzar este proyecto en julio, veíamos como un ingrediente fundamental la carencia de liderazgo al interior del sistema judicial mismo, que pudiera fungir como el animador y de alguna manera el elemento referencial que impulsara los cambios. En la medida que evolucionaba nuestra investigación confirmábamos la impresión inicial. Una de las razones de esta situación reside en que hay un virtual "empate" de fuerzas entre los diferentes componentes del sector, en buena medida explicable por la bicefalia institucional en la que la Constitución coloca al Poder Judicial, al asignarle dos "cúpulas", dos gobiernos. Uno que gobierna jurisdiccionalmente; otro que gobierna administrativamente. Ambos como esferas autónomas y sin relaciones fluidas.

De hecho gran parte de la discusión reciente ha mostrado que entre ambos órganos, hay una velada y, varias veces, confesada tensión por el control del Poder Judicial. La tensión llegó a niveles elevados, cuando de la crítica al Consejo de la Judicatura, se pasó a pedir su eliminación, intervención o destitución de sus Magistrados, tanto de otros sectores del Sistema Judicial, como del Ejecutivo (106). Por otra parte, los cuestionamientos que se hacen al Poder Judicial, interna y externamente, acerca de su falta de idoneidad, han debilitado la legitimidad del mismo, para ponerse a la cabeza de la reforma, aunque pareciera que esta situación aqueja a un sector más que a otro.

Esta falta de liderazgo institucional y político al interior del Poder Judicial, ha llevado a buscar extramuros a quien impulse el proceso de reformas. En este punto es interesante notar que hasta ahora, las iniciativas de reforma han tenido un origen externo. Desde la aprobación del Proyecto de Infraestructura de los Tribunales, financiado por el Banco Mundial, previa motivación de organismos como la COPRE, Cordiplán, pasando por las iniciativas de reforma legal que han surgido en el Congreso, hasta la asunción del liderazgo por parte del Presidente, muestran que los intentos de reforma han surgido en otras áreas. Por supuesto, los órganos rectores del Poder Judicial se han mostrado receptivos a las reformas, aun cuando en no pocas ocasiones, han lucido, especialmente el Consejo de la Judicatura, acorralados por la opinión pública y por otros poderes del Estado.

En ello ha colaborado la disputa al interior del Consejo de la Judicatura, que ha agravado la crisis de liderazgo judicial y ha debilitado su posición como "gobierno" de la judicatura. La propuesta del Presidente Caldera de una Alta Comisión de Justicia, puede verse como una muestra de poca confianza en el CJ para enfrentar las medidas urgentes, de corto plazo, que hay que tomar para resolver tantos casos pendientes. Sin embargo, la propuesta del ejecutivo, parece haber afectado el ritmo o enfriado lo que la Presidenta de la Corte, llamó el "calentamiento de los motores", debido a los problemas de implementación, casi insalvables que tiene la Alta Comisión de Justicia. El problema de liderazgo para las reformas sigue presente, especialmente si el Ejecutivo no avanza hacia un tipo de propuesta más eficaz. Aún no está claro quién habrá de encabezar las reformas. Quizás muchos esperen que el camino para la reforma se vaya haciendo solo, a pesar de los actores. Tenemos muchas dudas acerca de esta estrategia.

En este momento se puede decir que la reforma aún no ha comenzado, pero no se sabe qué es eso que no ha comenzado. No se tiene claro un programa de transformaciones, compartido no sólo en las intenciones (donde todos estamos de acuerdo, lo que llamamos el consenso retórico) sino en las decisiones. En lo que sigue daremos una breve discusión acerca de estos asuntos. En todo caso, sin ánimos de arruinarle el optimismo a nadie, es importante estar conscientes de que no estamos a la vuelta de la esquina de las transformaciones, por las razones que argumentaremos de seguidas.

4.1 Reforma, revolución o radicalismo selectivo: la discusión del método

Cuando se habla de cambios generalmente no se discute sobre cómo cambiar, sino que se postula un estado deseable a lograr y se cree que él llegará sin más ni más. Probablemente en sociedades monistas, no pluralistas, esto sea más fácil. Sin embargo, cualquier discusión sobre reformas institucionales profundas en sistemas democráticos y constitucionales, debe tener en cuenta la tremenda distancia entre el deseo y la posibilidad, entre quién reforma y quién es reformado y entre la necesidad y la eficiencia de la reforma.

No se pueden hacer reformas si los principales actores no participan de ellas. Mucho menos si las reformas son contra ellos, aun cuando estamos conscientes de que las reformas tienen adversarios (107). Ese es el principal problema de las reformas en sistemas de pluralismo fragmentado. Tampoco se puede cambiar todo de un plumazo debido a la cantidad de disposiciones constitucionales, legales, institucionales y políticas que rodean cualquiera esfera de influencia. .

Pero el que esto sea así, no niega que las reformas puedan ser eficientes y consistentes. Es decir, el hecho de que haya muchos intereses, muchos problemas, muchas áreas a reformar, y todo ello "con la gente adentro", manteniendo el servicio, no implica que la reforma no pueda ser en profundidad. El que no se pueda atacar todo de un plumazo, no quiere decir que no se pueda reformar todo. De allí la importancia de discutir sobre los enfoques del cambio. La diferencia entre reformar todo y atacar todo al mismo tiempo es de visión. Se puede reformar todo a partir de un hilo conductor de cambios, en un cronograma de acción por etapas; en cambio atacar todo al mismo tiempo sin visión, es garantía de fracaso.

4.1.1 El incrementalismo puede ser impotente en ciertas condiciones

La situación del Poder Judicial demanda, por lo dicho por todos los sectores, reformas substanciales. En palabras de la subcomisión del Poder Judicial dentro de la Comisión de Reforma Constitucional: "una transformación sustancial de la finalidad, estructura y funcionamiento del sistema judicial venezolano" (108). Frente a esta necesidad tenemos tres posibilidades: la reforma incremental, la revolución judicial y el radicalismo selectivo.

Lo que ha predominado hasta ahora en materia de cambio institucional en el Poder Judicial, es lo que llamamos el incrementalismo reformista. Entendemos por esto, una modalidad de cambiar la realidad en forma puntual, caso por caso, sin atenerse a revisar las relaciones en profundidad de esos casos entre sí y sin evaluar el cambio en el marco de la globalidad de la institución, mucho menos sin tocar el paradigma de funcionamiento. Generalmente la reforma concluye con la introducción de una Ley o la modificación de algún artículo de alguna de ellas. No tiene continuidad porque no está pensada dentro de un cronograma de reformas y lo que termina produciendo es un reajuste parcial de la estructura, casi siempre de tipo legal. Tiene mucho de lo que Lindblom llamó la "ciencia de salir del paso" no en el sentido peyorativo, sino en el de ir allanando escollos, en la medida que se pueda no en la medida que se vayan presentando. En su mejor formulación, toma la forma de la "ingeniería social" planteada por Popper frente a las profecías del historicismo (109), pero en la práctica está muy lejos de la estrategia de cambio aconsejada por Popper, de ir transformando una institución por vez. En realidad el reformismo radical carece de visión, sólo se preocupa por introducir el cambio y adolece de una idea de asuntos claves.

Sin embargo, en sociedades complejas y pluralistas lo que priva es el incrementalismo en distintas modalidades, a veces generando efectos positivos otras veces sin efecto alguno. No rechazamos el incrementalismo reformista sino que creemos que es eficiente en ciertas condiciones, pero no en otras. Como dice Dror, "solamente responde a las necesidades cuando el sistema administrativo en su conjunto actúa en forma satisfactoria, y cuando los paradigmas subyacentes en el ejercicio de gobierno no requieren mejoras. Cuando se hace necesario mejorar ampliamente la capacidad gubernamental y los órganos estatales administrativos deben apoyar y ejecutar cursos de acción política novedosos, las mejoras incrementales resultan poco útiles (110).

Tampoco podemos ceder a la tentación e ilusión autoritaria de tener todas las variables del proceso de cambio bajo control y moderar sus efectos positivos a nuestro antojo. El cambio institucional no es un laboratorio, sino un escenario de pareceres y oposiciones, del cual va resultando un consenso acerca de los caminos a seguir. Claro se puede forzar la situación para que estos consensos lleguen más pronto y sean más claros. El llamado "fujimorazo" es una modalidad de esto. La presión social es otra. Un nuevo liderazgo político con un nuevo proyecto de justicia para Venezuela, es igualmente una vía para forzar un consenso sobre la reforma de un sector tan vital para el país.

El incrementalismo es el patrón que ha predominado en la historia del Poder judicial en el período democrático y, en particular, desde la creación del Consejo de la Judicatura. Una revisión no exhaustiva de las principales reformas incrementales llevadas a cabo después de 1969, nos muestra este patrón de cambio. Por ejemplo, el CJ nació sin el instrumento legal que lo organizara. Este viene a ser promulgado en 1988, casi 20 años después. Durante esos años se promulgan leyes tan importantes como: La Ley Orgánica del Poder Judicial en 1974 y reformada en 1987; La Ley de Carrera Judicial en 1980.

Nadie duda de la importancia de estas leyes, pero parece haber cierto acuerdo en que sus efectos no han sido lo que se esperaban. Nuestro punto es que en buena parte ello se debe a que las condiciones de posibilidad para que esas leyes tuvieran efectos apreciables, era provocando cambios en áreas conexas que no fueron realizados. Esto muestra el puntualismo del incrementalismo al que nos hemos referido. El caso de la Ley de Carrera Judicial, dirigida a introducir la meritocracia en los tribunales a través del concurso de oposición es un ejemplo de que llevar a cabo cambios exclusivamente legales, sin transformar los aspectos operativos con los cuales se aplicarán, puede ser básicamente inútil. Porque una vez que el sistema judicial llega a un punto tan intenso de crisis, ¿es dable esperar que una reforma legal, o infraestructural, sin cambios en los alineamientos político-partidistas del sistema, tenga efecto transformador significativo? ¿O sin modificaciones en el diseño constitucional-legal que como hemos visto incide en la lentitud del sistema?

4.1.2 La revolución judicial: ¿la impotencia de los grandes gestos?

Dado que la opinión pública se aproxima a la certeza de que la tarea de reformar el sistema judicial, es de una envergadura tal, que no se ve cómo realizarla sin cambios dramáticos en el mismo, surgen entonces propuestas "revolucionarias". No se trata de una revolución en el sentido clásico o marxista de la palabra. El discurso de la revolución judicial parece referirse a dos propuestas: por una parte, a amputaciones fundamentales de la estructura judicial y, por otra parte, a grandes gestos depurativos o de "cortadas de cabeza" en el seno del mismo, especialmente en el área de los jueces.

Este método tiene unas características que vale la pena destacar. Por una parte, se concibe como una acción de emergencia producto del colapso del sistema; en segundo lugar, es una operación desde afuera del sistema judicial llevada a cabo por un actor institucional, el Presidente de la República; en tercer lugar, propone un programa de acción donde se mezclan los elementos de corto plazo o programa mínimo, con otros de largo plazo, en el cual se pretende cambiar tanto lo estructural como lo funcional, llegando a proponerse en algunos caso la supresión por decreto presidencial de todo el sistema de administración y gerencia judicial, creando, por supuesto, uno nuevo.

Varios son los problemas que tiene el enfoque de la revolución judicial. En primer lugar, sobrestima el poder del Ejecutivo para llevar a cabo los cambios en la magnitud propuesta. ¿Qué puede hacer el Ejecutivo, en la persona del Presidente, más allá de motivar el ambiente para la reforma? Suponiendo que vea con buenos ojos dictar la Ley de Emergencia Judicial, ¿con qué apoyos contará en el Congreso para aprobar la Ley? ¿Con cuáles equipos trabajará y con qué aliados contará para implementarla?

En segundo lugar, tanto en la versión puramente tribunalicia de la emergencia, es decir, la que apunta a cambiar el juez, pero sin tocar las influencias que hay sobre él, como en la versión amputacionista de todo el sistema, no se plantea nada respecto de la autosostenibilidad de las medidas emprendidas. De ¿cómo hacer para crear un nuevo sistema de las estructuras del anterior supuesto que no se va actuar en un vacío total, sino que habrá que hacerlo con el viejo sistema?

En tercer lugar, se le ha criticado a la propuesta de emergencia su carácter "mágico", es decir, el pretender que con la declaración de emergencia basta para que se desencadene el proceso de cambio, sin tomar en cuenta que puede generar el efecto contrario, el de atrincheramiento de los sectores internos que darán una guerra de trincheras en la defensa de sus posiciones. Por lo demás, el breve lapso (1 año) para que las reformas de emergencia tengan concreción, luce excesivamente poco, tomando en cuenta el conjunto de complejidades constitucionales, legales, institucionales y operativas.

Lo que estaríamos dispuestos a reconocerle al planteamiento amputacionista es el llamar la atención acerca del dramatismo de la salida propuesta en correspondencia con el grado de agudizamiento de la crisis. Es decir, para que las reformas puedan prosperar y se sientan, deben no sólo ser eficaces sino tener un poder de conmoción y convocatoria que atraiga el interés de la opinión pública y de algunos sectores al interior del sistema.

Vistas las limitaciones de un incrementalismo puntualista y legalista y de los grandes gestos amputacionistas, nos inclinamos por un enfoque denominado "radicalismo selectivo". No queremos decir que la situación esté polarizada entre las tesis de la reforma y la revolución judicial. Esta última en realidad no está extendida ni es predominante. En realidad los actores están envueltos y complicados en diversas modalidades de incrementalismo reformista. Por ello, dentro de la preservación del marco constitucional, lo que habría que discutir es cuál enfoque incremental es más efectivo: si el puntual y legalista o el radical que exponemos a continuación.

En efecto, el radicalismo selectivo es una forma de incrementalismo pero a diferencia del que hemos llamado puntual y legalista, se define como la selección de factores claves, es decir, aquellos cuya conformación vértebra y afecta partes significativas, tanto en cantidad como en calidad, de un determinado subsistema y cuya transformación difundiría cambios en el resto de las partes involucradas. Ahora bien, la difusión de cambios en otras áreas, no significa realizar los cambios, sino crear su necesidad urgente, porque como sabemos, los cambios los hacen los actores, no son automáticos.

El radicalismo selectivo supone escoger áreas críticas y programar cambios en forma modular, para así en una serie de esfuerzos progresivos, generar transformaciones que pueden ser lentas, pero que al ir a la raíz de un factor clave, se estarían creando las condiciones para modificaciones en otras áreas. El mejor ejemplo dentro del sistema judicial, es la propuesta del nuevo Código Orgánico Procesal Penal. La misma toca los aspectos operativo-organizacional del sistema, los supuestos jurídicos que lo regulan y tendría un efecto revitalizador de la noción del derecho, por cuanto apunta a una justicia rápida y eficaz. Ahora bien, ese es uno de los hilos que hay que seguir para producir un efecto de conjunto. Pero antes de entrar en materia de propuestas, quisiéramos analizar los enfoques que subyacen a las propuestas de cambio que se han venido formulando.

4.2 Paradigmas subyacentes a las propuestas de reforma

Nos referimos con esto a lo que podemos llamar supuestos o paradigmas de las propuestas, es decir, la filosofía o concepción del mundo que se trasluce de ellas. A los métodos de cambio esbozados en la parte anterior, le corresponden unos paradigmas y /o enfoques que los justifican. Sin pretender aquí un estudio exhaustivo de los mismos, hemos detectado algunos enfoques, que no necesariamente se corresponden con alguno de los métodos, en gran parte, porque muchas propuestas no asumen ninguno de ellos, aunque pueden suscribirlos sin saberlo.

La lista de paradigmas incluye: el paradigma legalista: aquel que considera que cambiando las leyes el resto de los cambios se producen en consecuencia. Muchas veces, no se buscan, en realidad, otros cambios distintos del legal; el paradigma procedimental: es el que considera que introduciendo modificaciones en las formas de operar, por ejemplo, reformando los aranceles judiciales, el órgano tribunalicio va a mejorar su rendimiento; El paradigma infraestructural, según el cual cambiando el escenario físico y mejorando la capacidad administrativa, introduciendo "mejoras" en los procesos, como computadoras , se logra la eficiencia judicial; el paradigma depurativo consistente en la necesidad de que hay que "sanear", "limpiar" de elementos malsanos, léase corruptos, al Poder Judicial. Es la propuesta de una gran "purga", o de la reducción cuantitativa del Estado, después de la cual vendría la eficiencia; por último tenemos el paradigma del gran corte: no se puede hacer nada sino se dicta una Ley de Emergencia o se le asesta un "golpe" institucional al Poder Judicial, es decir, a los jueces, grandes "culpables" de la situación actual.

Insistimos que no se trata de que cada propuesta cumple al pie de la letra un paradigma, sino que formularlos de esta manera permite darnos cuenta de lo que subyace a nuestras propuestas como orientación acerca de la forma cómo deben funcionar las cosas del mundo. Por supuesto, la materia de la reforma es susceptible de una división del trabajo: aquellos que hacen leyes, los que se abocan a lo administrativo, etc.

En realidad lo que queremos poner de bulto aquí, es la necesidad de una visión integral, radical, no espontaneista del cambio, que pueda modularse en un programa de corto, mediano y largo plazo y que incluya desde los elementos operativos, pasando por los legales, presupuestarios, políticos hasta los humanos. No poseemos tal programa y tampoco sentimos que esté presente en la discusión que hemos visto entre julio y diciembre de este año, pero hay que construirlo. Pese a todo, todo el mundo habla de la reforma judicial, que la misma no avanza, pero muy pocos tienen claro de qué reforma están hablando. A continuación describimos brevemente los principales cuerpos de propuesta que está circulando en la sociedad venezolana.

4.3 ¿Qué reformas están andando?

No tenemos el espacio ni el tiempo para hacer un recuento pormenorizado de las iniciativas en marcha de cara a la reforma. Circulan desde hace varios meses distintas propuestas de reforma del Poder Judicial. Unas oficiales y otras extra-oficiales. Aquí nos referiremos a las que provienen de algunos de los Poderes Públicos. En términos estrictos aún no hay reformas en ejecución, sino delimitación de propuestas, diseño de políticas. Algunas están más avanzadas que otras; el plazo de realización de unas es largo como el del Nuevo Código de Procesamiento Penal; otras han sido paralizadas hasta el año que viene (como la de los Tribunales Pilotos de tipo Corporativo).

En efecto, como propuestas que aún esperan de mayor discusión y aprobación para su ejecución están: el nuevo Código Orgánico Procesal Penal que discute la Comisión Legislativa a cargo de Luis Enrique Oberto; el Informe de la subcomisión Especial del Senado para el Estudio de la Reforma Constitucional del Poder Judicial y Ministerio Público, que preside Hilarión Cardozo; la propuesta de la Ley de Reforma de la Ley Orgánica del Consejo de la Judicatura de la Comisión Especial para la Legislación en Materia de Disciplina Judicial; la propuesta de Reorganización jurídico-institucional del Consejo de la Judicatura y, por último, la propuesta del Presidente de la República de crear una Alta Comisión de Justicia, así como de implementar una serie de medidas inmediatas a fin de evacuar la cantidad de expedientes acumulados en los tribunales. Por continuar y, en realidad reanimar, están el Proyecto del Banco Mundial sobre Infraestructura Judicial, del cual se había iniciado la experiencia piloto de nuevos Tribunales en el Estado Miranda y, por implementar, la Propuesta de Reorientación de la Escuela de la Judicatura.

En esto consiste el mapa de la reforma judicial. Ello indica que el proceso apenas comienza. Algunos se han quejado, con preocupación, acerca de la lentitud conque avanzan las reformas. Como señaló la COPRE, "Modificación del Código Procesal Penal se nos puede empantanar" (112). El próximo año comenzará con cierto camino andado, pero sin los acuerdos necesarios para poner a rodar el proceso rápidamente. Hecho este breve recuento de los enfoques y las propuestas que hay en circulación, planteamos a continuación un conjunto de ideas acerca de propuestas para seguir enfrentando la reforma judicial.

4.4 Propuestas para la reforma del Poder Judicial

Con estas propuestas cerramos esta primera aproximación a la situación del Sistema de Administración y Gerencia Judicial. Lo que sigue no constituye nada nuevo en materia de sugerencias, sino, tal vez, otra manera de plantearlas. En realidad, en materia de propuestas pareciera que casi todo está dicho. Aquí quisiéramos hacer el planteamiento de asumir un método: el radicalismo selectivo y aplicar un Programa de acción de corto y largo plazo, contentivo de un Programa Mínimo y Máximo, que ataque los aspectos operativo-organizacional, jurídico-institucional y de injerencia política del sistema judicial.

Proponemos que se tome el año 2.000 como fecha última para la cual ya deberían estar desarrollados tanto el Programa Mínimo como el Máximo. Para enero del 2000, podría estarse poniendo en funcionamiento todo el diseño constitucional-legal y operativo-organizacional del nuevo Poder Judicial venezolano y de la Nueva Justicia Venezolana. Es decir, tendríamos 3 años para implementar las principales medidas que esbozamos a continuación.

El programa de acción debe estar inserto en un Proyecto de País y, específicamente, dentro de un Proyecto de Nueva Justicia para Venezuela, dirigido a dar seguridad al ciudadano dentro de un concepto integral, es decir, no sólo como seguridad policial, sino como seguridad social en general. En ese sentido, la reforma judicial debe hacer atractiva y segura la justicia, no sólo para el inversionista foráneo, sino para el hombre común venezolano, de manera que él también pueda invertir en confianza, en fe, acerca de sus instituciones. El Poder Judicial que queremos no sólo debe ser ágil, sino también capaz de recuperar la idea del derecho como conjunto de deberes y sanciones, cuya violación resulta costosísima para quien lo haga.

Denominamos Programa mínimo un conjunto de medidas de corto plazo (1 año) a ser emprendidas dentro de una concepción de radicalismo selectivo y que no requieren reformas constitucionales ni legales, ni construcción de infraestructura más allá de un año. Obviamente, algunas medidas pueden extenderse en su realización en un plazo mayor. Denominamos Programa Máximo un conjunto de medidas a largo plazo (3 años) que requieran reformas constitucionales y legales y requieran grandes inversiones de infraestructura.

Tanto el Programa Mínimo como el Máximo toman dos o tres hilos conductores radicales de acción que de trabajarse en profundidad, difundirían cambios en otras esferas. Esos tres hilos son: la reforma del proceso penal, la inclusión del Situado Judicial en 5% y la introducción del control social en el nombramiento de Magistrados. Creemos que estos son los elementos dinamizadores de las transformaciones, no son las únicas pero son las vertebrales.

* Reorganización del Consejo de la Judicatura en función de la Propuesta realizada por Chemonic International (113);

* Realización de los concursos de oposición de los miembros del Poder Judicial a objeto de regularizar la situación de los 411 jueces provisorios y de la inmensa mayoría que no han presentado concurso;

* Incremento del Presupuesto del Poder Judicial hasta un 3% en los próximos años, a objeto de poder emprender una serie de medidas

* Apertura de más tribunales en función de copar la demanda futura y de resolver casos atrasados;

* Escogencia por Concurso de un número mayor de jueces, se necesitarán 800 en los próximos años,

* Implementación de la reorganización de la Escuela de la Judicatura

* Culminar el modelo de nuevo tribunal corporativo en el marco del Proyecto de Infraestructura y validarlo en 1977, a objeto de generalizarlo en los siguientes dos años, a fin de ejecutar el Proyecto del Banco Mundial:

* Designación de un mayor número de jueces itinerantes y jueces especiales, a objeto de agilizar los procesos pendientes;

Programa Máximo (3 años)

Este programa no excluye la realización del mínimo, pueden darse simultáneamente. Lo que se requiere es que cada Poder Público realice su tarea con celeridad. Es necesario que entre todas las instancias que ejecutan medidas haya un diálogo permanente, que se puede asegurar creando una especie de Mesa de Coordinación de Reformas en la cual se encuentren cada cierto tiempo para evaluar lo que se está haciendo. Decimos esto porque notamos que hasta ahora, los pasos que se vienen dando, carecen casi por completo de esta instancia de conversación interpropuestas.

* Adelantar la Reforma Constitucional y dentro de ella, incorporar las propuestas de la Comisión Cardozo acerca del Poder Judicial. Estas son:

- Definir la administración de justicia como un servicio público esencial

- Introducir el Principio de la Unidad Jurisdiccional, "con la finalidad de regular mediante una sola ley orgánica toda la organización y estructura del sistema judicial." Esta propuesta es fundamental de cara a resolver los problemas de disgregación institucional y feudalización intrasectorial;

- Incorporar los Principios de Celeridad y Eficacia Procesal, especialmente la oralidad procedimental;

- Incluir la Justicia de Paz y otros instrumentos alternativos de resolución de conflictos;

- Incluir la figura del control social en la designación de los Magistrados de La Corte y del Consejo de la Judicatura;

- Incluir la Responsabilidad del Estado ante el ciudadano por daños y perjuicios causados por la administración de Justicia;

- Incluir la prohibición de militancia partidista y gremial

- Incluir la figura del Situado Judicial en el 5% del presupuesto nacional

* Completar y ejecutar el Nuevo Código Orgánico Procesal Penal;

* Concluir la modernización de los Tribunales de todo el país;

* Construcción de nuevas edificaciones penitenciarias y tribunalicias;

* Realizar la Reforma de la Ley Orgánica de la Judicatura;

Estas propuestas pueden ponerse en un cronograma de trabajo donde se especifique la tarea, el objetivo, la meta a lograr, los recursos necesarios, los responsables y el plazo, dentro de los tres años que proponemos para realizarla.

Hemos descrito simplemente la propuesta, en el entendido de que ella se entiende en el marco de lo dicho en el diagnóstico. La posibilidad de trabajar sobre ellas -para hacer una propuesta global y coherente, donde se detallen los aspectos constitucionales, legales y operativos, así como los recursos y los encargados- queda abierta y es, en realidad, necesaria.

Finalmente, solo resta agregar que la realización de este Programa dependerá de una serie de factores políticos-institucionales. En primer lugar, dependerá del interés y la voluntad política de los sectores dirigentes; en segundo lugar, del logro de un grado de consenso adecuado y operativo que permita internarse en la "espesura" del sistema, en ese sentido, la idea de crear una Mesa de Diálogo de la Reforma, podría significar un elemento dinamizador; en tercer lugar, de una mayor iniciativa programable en acciones por parte de las cúpulas del Poder Judicial, ya no sólo como críticos de la situación sino como los líderes de la solución, de manera de vencer la imagen de que el Poder Judicial no se puede reformar a si mismo. También hay que agregar que nada haríamos reformando al sistema judicial, si el resto del sistema institucional relacionado o que "colabora" con él, no se reforma de la misma manera. Podríamos tener una isla de excelencia en medio de un mar de entropía.

A lo largo de este documento hemos revisado la situación del Poder Judicial y más aún, del Sistema de Administración y Gerencia Judicial. Las conclusiones a las cuales podemos arribar son:

En primer lugar, la crisis del Poder Judicial afecta tanto los aspecto operativo-organizacionales, los jurídico-institucionales y el ontológico. Es decir, hay una crisis de desempeño expresado en la acumulación de expedientes y en la falta de decisiones en diversas materias del servicio judicial; en el diseño constitucional-legal que crea dos "gobiernos" judiciales y estimula la disgregación institucional amen de otras deficiencias que alimentan la lentitud procesal; y en la idea del derecho mismo tras tantos años de mala administración de justicia, que han llevado a que la idea del derecho como un conjunto de normas cuya violación es costosa para quien lo hace, sea fácilmente prescindible en demasiados planos de la vida colectiva. Tal síndrome ataca tanto a ciudadanos como gobernantes, usuarios de la justicia como administradores de ella.

En segundo lugar, bajo el estímulo de una mala administración de justicia, ha venido prosperando un Estado Paralelo: aquellas vías "alternas" que toman ciudadanos y actores judiciales en función de proveerse de justicia.

En tercer lugar, el Estado Paralelo tiene su mejor expresión en las estadísticas vitales del Poder Judicial, tal como lo mostramos en el capítulo tres. Todo ese cuadro explica la necesidad de plantearse la reforma judicial. No se trata sólo de que por necesidad de adecuar las estructuras judiciales a la economía de mercado, tengamos que dar una reforma. Evidentemente, este elemento y la preocupación del FMI y del BM por el reajuste económico, es la variable desencadenante de un proceso, que de cualquier manera había que emprender ante el colapso del Poder Judicial frente a un nuevo cuadro socio-criminal que se ha constituido con el auge de la actividad delictiva, el "boom" de la corrupción administrativa y la violación de los derechos humanos. Teníamos razones propias internas para reformar nuestra justicia. El Proyecto del Banco Mundial, sólo precipitó la oportunidad de su realización.

Por último, creemos que debe abordarse la reforma judicial con un Programa Mínimo y Máximo en un lapso de tres años, teniendo el 2000 como un año que por su simbolismo, y si se trabaja, desde enero de 1997 en ello, la fecha tope para poner en marcha una nueva justicia para Venezuela.

Notas

(03)     Véase Luis Salamanca, Crisis de la modernización y crisis de la democracia, 1996. En prensa.

(04)    Partimos de la idea de que el rendimiento de una institución se mide por sus resultados. En el caso del Poder Judicial resultados quiere decir no sólo número de decisiones tomadas por los jueces, sino que dado que el producto del que hablamos es una medida de la justicia, estas decisiones deben ser además justas, oportunas y de bajo costo. Pero además hay otra dimensión que afecta el rendimiento del Poder Judicial. Se trata de que tan importante como la toma de decisiones, es la claridad de las reglas jurídicas que norman las actividades de una nación. Tanto la de los ciudadanos comunes como la de los sectores económicos. Obviamente, decir esto implica achacarle al Poder Judicial (Corte Suprema de Justicia y Tribunales) responsabilidades de otros poderes, como el Legislativo o el Ejecutivo. Por tanto, aquí se tendrá como medida del rendimiento del Poder Judicial la eficacia (la producción de decisiones sin tomar en consideración su costo, en tiempo y recursos monetarios) y la eficiencia ( la toma de decisiones tomando en cuenta los costos de tiempo y dinero).

(05)    El tema carcelario ha llegado a tener entidad de agenda perpetua en su no resolución. Francisco Canestri en un trabajo realizado en 1964 y publicado en 1975, recordó en la nota preliminar una afirmación de José Luis Vethencourt: "resulta preocupante que veamos aquí a una tercera generación de Criminólogos (...) plantearse los mismos problemas." V. Francisco Canestri, "Planificación Nacional Penitenciaria" en Rev. Criminológico, No. 3,Maracaibo, 1975, p.145.

(06)    Véase Edgardo Buscaglia, Jr. "Judicial Reform in Latin America; The Obstacles Ahead" cit. en Provea El Banco Mundial y la Reforma Judicial en Venezuela, Caracas, Comité de Abogados Para los Derechos Humanos/Provea, 1996, p. 10.

(07)    Pese a todo ello, no se cuenta con una historia de las instituciones judiciales en el país. De su conformación  constitucional-legal, de su relación con la sociedad, ni de sus aspectos operativos y presupuestarios. Obviamente, una tal historia escapa a nuestras posibilidades.

(08)    La discusión que hacemos en esta parte, sigue nuestro trabajo: Crisis de la modernización y crisis de la democracia, pp. 31-45.

(09)    Eisenstadt vio tempranamente la necesidad de institucionalización para absorber el cambio, como uno de los elementos que la anterior teoría de la modernización había dejado de lado. Véase, S.N. Eisenstadt, Ensayos sobre el cambio social y la modernización, Madrid, Tecnos, 1970. En él se recogen diversos artículos escritos a partir de 1962; también Modernización. Movimientos de protesta y cambio social. Buenos Aires, Amorrortu, 1972. Ed original de 1966.

(10)    En el debate contra las viejas teorías de la modernización, se ha argumentado como uno de los errores de la misma el hecho de considerar la diferenciación como el proceso fundamental de la modernización. Lo que habría que destacar es que algunos cambios se dan por diferenciación, mientras que otros operan de otra manera. Además, recordando a Marx, Charles Tilly se pregunta si la concentración de capitales, producto de la diferenciación de tareas industriales, no es más importante que la diferenciación misma. La argumentación de Tilly contra el supuesto de la diferenciación es poco clara e insuficiente, porque no la niega, sino que trata de decir que hay otras formas de cambio y en fin: "El punto central es el siguiente: en este sentido abstracto, ningún proceso resulta ser fundamental. En una etapa histórica concreta, ciertos procesos históricos específicos dominan los cambios que afectan a una población o región concreta". Véase, Charles Tilly, Grandes estructuras, procesos amplios, comparaciones enormes, Madrid, Alianza, 1991, p. 69. (Subrayado del autor).

(11)    La temática del desarrollo político aparece en la década de los sesenta y ha dado lugar a una extensa literatura parte de la cual tomamos como base de nuestras apreciaciones. Véase J. La Palombara y otros. Burocracia y Desarrollo Político, Buenos Aires, Paidós, 1970. Edición original de 1963; G.A. Almond, G.B. Powell (h), Política Comparada, Buenos Aires, Paidós, 1978, 2 edición. Edición original de 1966. Véase especialmente caps 2 y 11. Para una evaluación reciente de los estudios sobre desarrollo político, Myron Weiner/Samuel Huntigton, Understanding Political Development, ob cit.

(12)    Volver sobre estos tópicos "funcionalistas" puede sonar demodé, pero independientemente del funcionalismo, la importancia de ellos en orden a explicar el rendimiento y la estabilidad del sistema, ha hecho poner de nuevo el tema sobre el tapete.

(13)    "La construcción del Estado está asociada, por lo general, con un incremento significativo de las capacidades normativas y extractivas del sistema politico, con el desarrollo de una burocracia dominante y centralizada, relacionada, a su vez, con el crecimiento de esas capacidades, y con el surgimiento de actitudes de obediencia por parte de la población lo cual, por su parte, se halla estrechamente vinculado con la existencia de la burocracia". Véase, G. A. Almond, G. B. Powell, ob cit. p. 39.

(14)    Véase G. A. Almond y G.B. Powell, ob cit. pp. 38-43 y 262-269. Como puede observarse hemos introducido una variación lingüística al hablar de construcción de una relación entre el Estado y la sociedad para tratar el problema de la participación. Igualmente al ver la construcción del Estado como la búsqueda, siguiendo a Weber, del monopolio de la violencia en un solo centro.

(15)    El punto es muy importante. Se refiere a cuál es la incidencia del Estado y la sociedad civil en el proceso económico en Europa y en Venezuela. Nuestro punto es que la intervención del Estado en las economías industriales ocurre cuando ya, producto de la acción de la burguesía, hay una estructura económica relativamente estructurada, mientras que en un caso como Venezuela, el Estado cumple un papel no sólo de interventor sino de constructor de una economía capitalista. La respuesta ha sido que el Estado siempre ha estado involucrado en el proceso económico, aún en sus etapas más embrionarias. Sin embargo, estudios recientes sobre el asunto han detectado una etapa temprana de actividad económica al margen del poder político, más bien paralela a la lenta formación de los Estados nacionales europeos: "La red mercantil que va extendiéndose en Europa entre el siglo xi y XIV se desarrolla en buena medida al margen de las estructuras establecidas del poder político... Sin embargo, entre los siglos XIII y XIV, el tránsito de la economía de mercado al capitalismo supone en muchos sentidos el fortalecimiento de las relaciones entre Estado y economía." Véase, Ugo Pipitone, La salida del atraso. Un estudio histórico comparativo, México D.F., Fondo de Cultura Económica/ CIDE, 1995, p.61.

(16)    Véase, S.N. Eisenstadt, Modernización. Movimientos de protesta y cambio social, ob cit. p. 41.

(17)    Véase Samuel P. Huntington, El orden político en..., ob. cit. pp. 80-81.

(18)    Véase Samuel P. Huntington, El orden político... ob cit; "Desarrollo Político y Deterioro Político", en Teresa Carnero Arbat (ed.), Modernización, desarrollo político y cambio social, ob cit. pp.167-220. Ed. original 1965.

(19)    Para una discusión filosófica sobre las instituciones, véase René Lourau, El análisis institucional. Buenos Aires, Amorrortu, 1975.

(20)    Ibidem, p. 137.

(21)    Ibidem, p. 144.

(22)    Véase Peter Evans et alii, Bringing the State Back In, Cambridge, Cambridge University Press, 1985.

(25)    Para un tratamiento de la perspectiva institucional tradicional, Véase David Easton, Política Moderna,México D.F. Editorial Letras S.A., 1968, caps. 6-7.

(26)    Véase J. La Palombara, ob. cit. p. 23.

(27)    Para un análisis de la relación entre instituciones y economía véanse, Todd G. Buchholz, Nuevas Ideas de Economistas de Ayer, México, Edit. El Ateneo, 1993; Douglas C. North, Instituciones, cambio y desempeño económico, ob. cit., cap. 8.

(28)    Los códigos no escritos suponen un respeto por la costumbre y la tradición como generadores de "normas" de conductas, que en muchas partes, complementan o ayudan al derecho formal, y que por tanto, se consideran "instituciones".

(29)    Véase D. North, ob. cit. p. 14.

(30)    Ibidem, pp. 15-16.

(31)    Ibidem, p. 105.

(32)    Véase Karl W. Deustch, Los Nervios del Gobierno, Buenos Aires, Paidós, 1980, p. 188. Subrayado del autor.

(33)    Ibidem, pp.193-194.

(34)    Para North, la fuente fundamental de cambio es la modificación de los precios relativos. "El caso es que los cambios relativos de precio alteran los incentivos de los individuos en la interacción humana, y la única fuente adicional de un cambio así es un cambio de gustos". Ibidem, p. 111. Pero, habría que preguntarse, es suficiente esta presión para que los actores políticos asuman el cambio institucional. ¿Por qué cuesta tanto a los políticos introducir cambios institucionales, según vemos en la política venezolana?

(35)    Echamos de menos en las teorías de la modernización de la tercera ola la presencia de sujeto político que encarne la ingeniería institucional. Es como si la construcción institucional se diera sola o por generación espontánea.

(36)    Ibidem, p, 156. Sobre este punto volveremos a la hora de describir los cambios que se han producido en las funciones de los partidos en Venezuela.

(37)    Como dice Apter: "por lo tanto, es obvio que en los sistemas que se modernizan los partidos no se ven limitados al rol más o menos pasivo de transmitir las aspiraciones privadas a los realizadores de la política pública. Tampoco están al servicio del acopio cuantitativo y fiel de las diversas expresiones de deseos, creencias y opinión. Muy por lo contrario, los partidos políticos de una sociedad en proceso de modernización desempeñan un activo rol promotor de la formación de ideas nuevas, del establecimiento de una red de comunicaciones para esas ideas y de la vinculación del público con los líderes de manera tal que creen, movilicen y dirijan el poder." Ibidem, p. 161.

(38)    Véase Douglas North, Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, ob cit. p. 13. Según North, el presente y el futuro están conectados al pasado por la mediación institucional.

(39)    Joseph La Palombara, "Burocracia y Desarrollo Político. Consideraciones Generales." en J. La Palombara y otros, Burocracia y Desarrollo Político, ob cit. p. 17.

(40)    Para una revisión de la noción de complejidad véase, Manuel García Pelayo, Las transformaciones del Estado contemporáneo, Madrid, Alianza Universidad, 1977, pp.157-183.

(41)    En esto sigo a Huntington, "Desarrollo político y deterioro político", ob. cit. pp.177-181.

(42)    Ibidem, p. 184. Introduzco la noción de eficiencia porque considero que la pura permanencia en el tiempo de una institución no es suficiente prueba de su adpatabilidad. Se puede mantener una institución ineficiente por razones políticas.

(43)    Ibidem, p. 188.

(44)    Ibidem, p. 186.

(45)    Para un tratamiento de la autonomía de los Estados democráticos, véase Eric A. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State, ob. cit.

(46)    Véase José Brito González, "Consideraciones acerca de la idea y concreción del Consejo de la Judicatura en el marco del Estado Contemporáneo" en Politeia, No. 7, UCV, 1978, p.233.

(47)    La síntesis que acabamos de realizar debe mucho a un conjunto de autores que han desarrollado el enfoque sistémico. Véanse, Ludwig Von Bertalanffy, Teoría General de los Sistemas, México, D.F., Fondo de Cultura Económica, 1986. Ed. original: 1968; David Easton, Esquema para el análisis político, Buenos Aires, Amorrortu, 1989. Ed. original: 1965. Asimismo nos hemos apoyado en algunos intentos de renovación de la teoría de sistemas, V. "Teoría parsoniana actual: en busca de una nueva síntesis", en: Anthony Giddens, Jonathan Turner y otros, La Teoría social hoy, Madrid, Alianza, 1990, pp. 155-204.

(48)    Véase, Richard Munch, art. cit. en ob. cit, p. 167.

(49)    En realidad el Consejo de la Judicatura, forma parte de los órganos de la Administración Pública con autonomía funcional, que lo acerca mucho a la figura de un "cuarto" poder. Agradezco aquí las observaciones de la Profesora Eloisa Avellaneda respecto de la naturaleza jurídica del Consejo.

(50)    Para los detalles, véase Vincencio Báez Finol "El Poder Judicial en Venezuela", conferencia dictada en la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, 1992, p. 234.

(51)    Véase J. Brito González, art. cit. p. 230.

(52)    Véase Pedro Nuñez de Cáceres, Memorias, Caracas, FUNRES, 1993, p. 45.

(53)    Ibidem, p. 46.

(54)    Véase V. Báez Finol, ob. cit. p. 249.

(55)    V. Brito González, art. cit. p. 233.

(56)    V. Báez Finol, ob. cit. p. 261.

(57)    Los acontecimientos que vienen desencadenándose desde 1989 y la batalla actual por reformar el judicial, pudieran estar indicando el fin de esa etapa. De lograrse el conjunto de reformas que están planteadas, es posible que pueda hablarse de una nueva etapa en la justicia venezolana. Sin embargo, aún no se ha producido ese hecho o conjunto de hechos que declare el inicio de la nueva era judicial.

(58)    Véase Brito González, art. cit. pp. 242-243. Este señalamiento pone en el tapete que la partidización del poder judicial no es sólo un asunto adeco-copeyana, sino que ampliamente partidista. Partido que obtiene poder electoral, partido que busca tener su propia ala judicial.

(59)    Véase, R. Lynn Kelley, "Venezuelan constitutional forms and realities" en: John D. Martz y David J. Myers (eds.) New York, Praeger Publishers, 1977, p. 43.

(60)    Un recuento de las posiciones de los sectores involucrados está en J. Brito González, art. cit. pp.244-254.

(61)    Véase el libro de Mariolga Quintero, Justicia y Realidad, Caracas, UCV, 1988, p. 60.

(62)    Cit. en Brito González, p. 280. También Alfredo Peña. Democracia y Reforma del Estado, Caracas, Ed. Jurídica Venezolana, 1978, Quinta Parte, para ver una muestra de las opiniones acerca de la "crisis" del Poder Judicial y de la necesidad de una reforma "integral".

(63)    Véase Alfredo Peña. Entrevista a Pedro Elías Rodríguez, en Democracia y Reforma del Estado, ob. cit. p. 493.

(64)    Los sucesos de La Planta, donde murieron 25 reclusos calcinados es una radiografía del sistema en su totalidad. ¿Qué idea del derecho tenían los funcionarios que encerraron a los presos y dejaron que murieran quemados? ¿Qué sistema de gestión es ese que termina resolviendo algún problema de indisciplina o de motín de presos, con la muerte de los mismos? ¿Qué tipo de manejo institucional es ese que permite que unos pocos funcionarios subalternos decidan la vida de 25 personas y luego no haya responsables institucionales, sino responsables de facto? Las cárceles venezolanas son el emblema de un sistema de justicia inexistente, de una agenda olvidada y perpetua, en la cual las tres dimensiones que estamos analizando (la ontológica o idea del derecho, la operativa y la jurídico-institucional) están ya no colapsadas, sino desaparecidas.

(65)    Este punto se analizará por separado en el próximo capítulo.

⁽⁶⁶⁾    Véase OCEI, Mapa de la Pobreza, Caracas, OCEI, 1993, p.19.

(67)    Los datos fueron aportados por Jack Castro, El Universal, 19-8-96, p. 4-21. Argentina es el país menos violento en A.L. y Colombia el más violento. EE.UU. tiene una tasa de 6 homicidios por 100.000 habs., siendo Suecia y Suiza los menos violentos en el mundo con 1.5 homicidios por habs.

⁽⁶⁸⁾    Es importante hacer constar las dificultades con las estadísticas en este campo: dispersas, poco sistemáticas, contradictorias, etc.

⁽⁶⁹⁾    Vincencio Báez Finol, art. cit. p. 305.

(70)    Véase Consejo de la Judicatura, Memoria y Cuenta 1995, p. 250.

⁽⁷¹⁾    Véase, Banco Mundial, Informe de Evaluación de Factibilidad. Venezuela Proyecto de Infraestructura Judicial, julio 15, 1992.

⁽⁷²⁾    Los cálculos son del Comisario Rafael Rivero Muñoz, en El Nacional, 18-2-96, D-7.

(73)    Véase Provea, El Banco Mundial y la reforma judicial en Venezuela, ob. cit. p. 43.

⁽⁷⁴⁾    Gisela Parra, Conferencia en Foro Internacional sobre Reformas en el Poder Judicial, 28-30 de octubre de 1996.

⁽⁷⁵⁾    Banco Mundial, doc. cit.

⁽⁷⁶⁾    Véase Rogelio Pérez Perdomo y otros, art. cit. p. 8

⁽⁷⁷⁾    Banco Mundial, doc. cit.

(78)   Allan Brewer-Carías, Conferencia 28-30 de octubre de 1996.

⁽⁷⁹⁾    Los datos que siguen son tomados de Rogelio Pérez Perdomo et al., doc. cit. pp 26-29.

⁽⁸⁰⁾    Rogelio Pérez Perdomo y otros, doc. cit. p.27.

⁽⁸²⁾    Para los detalles de los mecanismos de selección véase, Julio César Fernández Toro, "Estudio sobre el marco jurídico del sistema de administración de justicia", 1966, mimeo, pp. 29-30.

⁽⁸³⁾    Julio César Fernández, Estudio sobre el nombramiento y Control de Magistrados jueces y Fiscales" cit. en Provea El Banco Mundial... art. cit. p. 33.

⁽⁸⁴⁾    Es importante traer a colación los tipos de jueces que hay según la Ley. Titular: es el que ha concursado por oposición y obtenido la mayor calificación y es designado por el CJ. Suplente: son los que quedan de segundo o tercero en las oposiciones y son designados como suplentes del titular. Provisorio: Es un juez interino designado por el CJ en tribunales sin juez, debido a que ha habido concurso de oposición, por haberlo declarado desierto o no contar con un juez titular. Asociados: son los designados dentro del proceso judicial por solicitud de una de las partes para colaborar en la sentencia definitiva. Conjueces: son los nombrados por el CJ para suplir licencias y otras faltas temporales, cuando se agotan los suplentes.

⁽⁸⁵⁾    Rogelio Pérez Perdomo, coord. doc. cit. p. 32.

⁽⁸⁶⁾    Gisela Parra, conf. cit.

⁽⁸⁷⁾    Provea/Comité de Abogados por los Derechos Humanos, doc. cit. p. 30.

⁽⁸⁹⁾    Dato tomado de la Fundación EnCambio

⁽⁹⁰⁾    Pedro Miguel Reyes, art. cit. p. 53.

⁽⁹¹⁾    Véase Provea, Situación de los Derechos Humanos en Venezuela. Informe Anual, 1993-1994, Caracas, 1994, p. 84.

⁽⁹²⁾    Idem. Es interesante acotar la observación de Pedro Miguel Reyes sobre el Arancel Judicial. "El arancel judicial es anacronismo que aún sobrevive en nuestro sistema, es un viejo impuesto de origen medieval, que en la mayoría de los piases del mundo ha desaparecido, nosotros en el inicio del siglo XXI aún soportamos esa rémora." art. cit. p. 53.

⁽⁹³⁾    Creemos que es lo correcto, por cuanto muchos usan en unos casos un porcentaje (el del Poder Judicial), en otros casos, usan otro (el de todo el sistema).

⁽⁹⁴⁾    Gisela Parra conf. cit.

⁽⁹⁵⁾    Banco Mundial, doc. cit.

⁽⁹⁶⁾    Vincencio Báez Finol, "El Poder Judicial en Venezuela", conferencia cit. pp. 293-294.

⁽⁹⁷⁾    Fernández Julio César, art. cit. p. 1.

⁽⁹⁸⁾    Báez Finol, art. cit. p. 297.

⁽⁹⁹⁾    Pedro Miguel Reyes, art. cit. p.59.

⁽¹⁰⁰⁾  Idem.

⁽¹⁰¹⁾  Julio César Fernández, art. cit. p. 32.

⁽¹⁰²⁾  Báez Finol, p. 295.

⁽¹⁰³⁾  Julio César Fernández, art. cit. pp. 11-12.

⁽¹⁰⁴⁾  Es interesante constatar que el proyecto de Reforma Constitucional en su área de Poder Judicial y Ministerio Público, introduce el principio de responsabilidad del Estado por el servicio de la administración de justicia. Véase, Comisión de Reforma Constitucional. Sub Comisión de Reforma del Poder Judicial. "Informe de la subcomisión Especial para el Estudio de la Reforma Constitucional del Poder Judicial y Ministerio Público", 9-10-96.

⁽¹⁰⁵⁾  Nótese, por ejemplo, que las propuestas de la Subcomisión del Poder Judicial dentro de la Reforma Constitucional hace propuestas en un sentido, mientras que la Cámara de Diputados propone una reforma de la Ley del Consejo de la Judicatura que apunta en otro sentido.

⁽¹⁰⁶⁾  Los enfrentamientos han tenido como protagonistas al Fiscal General de la República, la Presidenta de La Corte Suprema de Justicia ("Hay que recobrar la unidad del Poder Judicial con la Corte Suprema a la cabeza" El Universal, 3-7-96, p. 1-8), el Ministro de Cordiplán y el Ministerio de Justicia.

⁽¹⁰⁷⁾  Me refiero aquí a un manejo tendencioso del adversario, dirigido a definir el culpable de que las cosas no funcionen, el "malo de la partida", al cual se le satiniza en el entendido de que él es el responsable de que todo marche como lo hace. Noto que en el caso del Poder Judicial, algunos intentan convertir a los jueces en el culpable. sin darse cuenta, consciente o inconscientemente, por ser un sistema interconectado con otros, el problema es sistémico, no de un componente. Incluso más allá, hay variables más importantes dentro del mismo sistema. ¿Qué es más importante, la partidización del sistema o la incompetencia de los jueces?

⁽¹⁰⁸⁾  Ibidem, p. 3.

⁽¹⁰⁹⁾  Véase Karl R. Popper, La Miseria del Historicismo, Madrid, Alianza, 1973, p. 59.

⁽¹¹⁰⁾  Véase Yehezkel Dror, Enfrentando el futuro, México, Fondo de Cultura Económica, 1993, p. 190.

⁽¹¹¹⁾  La noción del radicalismo selectivo es de Yehezkel Dror, Enfrentando el futuro, ob. cit. pp. 105-106 y 189-190.

⁽¹¹²⁾  El Universal, 13-12-96, p. 1-14.

⁽¹¹⁴⁾  Véase Julio César Fernández, doc. cit. anexo, pp. 62-68.

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Tilly, Charles, Grandes estructuras, procesos amplios, comparaciones enormes, Madrid, Alianza, 1991.

El documento que se presenta a continuación está dirigido a captar en forma sistemática los ingredientes de esa crisis. Para lograr ese objetivo, el proyecto se fundamenta en la hipótesis de que hay razones político-institucionales (partidistas, burocracia, grupos económicos, calidad profesional y ética del funcionariado, tráfico de influencia, redes de contactos etc.) que obstaculizan no sólo las reformas sistémicas, sino que perturban y desvían la rutina judicial, haciendo que la imparcialidad, la transparencia y el acceso social a la justicia, no sean los valores rectores en la administración de justicia, todo lo cual configura un síndrome de inseguridad jurídica creciente.

En ese sentido, se propone entender la crisis como un hecho global que afecta los aspectos operativo-organizacionales (fundamentalmente los Tribunales y las instituciones de "colaboración" en la prestación de justicia), los jurídico-institucionales (cuerpo de normas constitucionales y legales más el diseño institucional del sistema judicial; y en lo que llamamos la dimensión ontológica del derecho, expresada en el deterioro que parece tener en la sociedad venezolana, sus élites y el mismo Poder Judicial, la idea misma del derecho como conjunto de normas que regulan la vida colectiva y le dan cohesión social a una nación.

La historia del poder judicial en Venezuela ha sido un permanente intento por desviar la recta aplicación de las normas. De allí la importancia de revisar la conformación histórica de las instituciones judiciales. Lo que tenemos hoy, es consecuencia de un diseño constitucional y una práctica judicial cargada con tantas interferencias, que difícilmente sin rastrear las mismas en su configuración histórica, no entenderíamos lo que acontece en el seno del sistema de justicia venezolano.

Por otra parte, en el marco de la ineficiencia, la corrupción, las influencias partidistas y no partidistas, etc. parece haber venido constituyéndose un Estado Paralelo, que compite con el Estado Formal, en todos los frentes. Hasta ese punto llega la gravedad de la situación del Poder Judicial, que comparte con el resto de las instituciones estatales. La crisis judicial no es aislada, forma parte del cuadro de descomposición institucional que vive el país.

Esta descomposición se da en el marco de la crisis del proceso de modernización social que Venezuela vivió en este siglo hasta comienzos de los ochenta. El nunca óptimo nivel de desempeño del sistema judicial, terminó de hundirse en el marco del retroceso de la modernización y a la luz de nuevas dinámicas sociales e institucionales entre las cuales destacamos: el auge delictivo, el incremento desorbitado de la corrupción, la creciente violación de los derechos humanos y el avance hacia una economía de mercado. Estas nuevas realidades generaron una mayor demanda de servicios judiciales que no ha podido ser respondida por un sistema judicial pensado para otras realidades sociales frente a las cuales fue relativamente funcional.

Pero además debemos señalar que el descuido de las instituciones venezolanas en general, el no chequear constantemente su desarrollo, llevó al desmoronamiento de instituciones algunas de las cuales fueron consideradas de las mejores en otro momento en América Latina.

En este contexto, las medidas de rendimiento del sistema judicial muestran una estructura desfasada y rezagada de los problemas que tiene que enfrentar. Con una vetusta estructura, ajena a las nuevas tecnologías de procesamiento, con presupuestos excesivamente pequeños, con edificaciones tribunalicias, mal llamadas Palacios, con personal poco capacitado, con juicios escritos y expedientes llevados a mano, con pocos tribunales y jueces insuficientes en cantidad para atender la demanda, muy pocos con concurso de oposición, etc. el sistema judicial marcha al ritmo de una rutina divorciada de la realidad social y económica del país.

Frente a ese cuadro de problemas, se han intentado ciertas reformas. Se han introducido reformas concretas y otras han sido planteadas sin que, hasta el momento, se hayan puesto en práctica. En cualquier caso el efecto global de las reformas sigue sin notarse en la administración cotidiana de la justicia. Los intentos de reforma que se han intentado hasta ahora, no han logrado generar la impresión colectiva, nacional e internacional, de que el sistema judicial está cambiando y que se sienten efectos positivos en la población y en los agentes económicos nacionales e internacionales. Salvo alguna que otra decisión judicial puntual, cada vez más escasas, que genera opinión pública favorable, la nota predominante de la misma es la queja recurrente acerca del fracaso en la administración de justicia.

Obviamente se impone la pregunta lógica: ¿Por qué las reformas introducidas en el Poder Judicial no han logrado hacer sentir al país que las cosas están cambiando y que avanzamos en forma consistente hacia otro Poder Judicial? Ensayamos una respuesta que tiene que ver con la necesidad de reflexionar no sólo los objetivos de la reforma (el qué se quiere cambiar) sino también el método de cambio (el cómo se van a producir los cambios) y, muy especialmente, el o los sujetos del cambio (el quién o quiénes cambiarán el sistema).

En este sentido, hay razones por el lado de las reformas que se han intentado basadas en un incrementalismo puntual y legalista. Se habla de la reforma judicial pero no hay referencia a un programa, sino a algunas iniciativas en fase de discusión o diseño, y particularmente, se observa a diversos sectores discutiendo reformas en forma aislada, sin el suficiente diálogo entre propuestas. Por el lado de los sujetos observamos que no está claro el actor que debe emprender, o más bien liderizar, las reformas. Ello parece deberse, en parte, a la bicefalia constitucional del Poder Judicial y, a la perdida de legitimidad de los actores judiciales por las pugnas inter-sectoriales y el bajo desempeño del sistema. Ello ha llevado que la mayor parte de las reformas intentadas provengan de afuera y luzcan como una imposición sobre el Pode Judicial, llegándose incluso a plantear públicamente la necesidad de intervenir, eliminar al Consejo de la Judicatura.

Finalmente, frente a este panorama sugerimos algunas ideas para apoyar las reformas. Creemos que las propuestas que circulan, se pueden articular como un Programa Por una Nueva Justicia para Venezuela, que se pueda implementar como un Programa Mínimo y un Programa Máximo de acción, que en los próximos tres años lleve a cabo un conjunto de reformas radicales y claves que difundan cambios en todo el sistema. Se propone el 1 de enero del 2000 como el de la puesta en práctica de los nuevos mecanismos judiciales venezolanos, diseñados en estos tres últimos años del siglo XX.

Esos focos de reforma son: el cambio del proceso penal, el establecimiento de un Situado Judicial y la introducción de la figura del control social en el nombramiento de los Magistrados. Ellos van aparejados con un conjunto de acciones en otros aspectos. El Programa Mínimo es a 1 año y se trata de medidas que no requiern reforma legal ni constitucional, ni grandes inversiones de infraestructuras. El Programa Máximo requiere de reformas legales y constitucionales y grandes inversiones de infraestructura.

En realidad, lo que parece estar en juego aquí, es el problema de los límites entre los poderes, del control que ejercen unos en otros, que ha sido uno de los principales asuntos enfrentados por todas las naciones modernas interesadas en tener seguridad jurídica. En fin, habría que pensar como hacer operativa la idea de los pesos y contrapesos que los poderes ejercen mutuamente, de manera de garantizarle al judicial su puesto en forma escrupulosa. Creemos que en Venezuela, los contrapesos sobre el Poder Judicial han sido exagerados, mientras que el contrapeso que éste ejerce sobre los otros poderes, ha sido menor.

El Sistema Judicial venezolano (SJV) es una vetusta estructura, desfasada tecnológica, jurídica e infraestructuralmente, de la complejidad del entorno nacional e internacional al cual debe responder. Edificaciones tribunalicias inadecuadas y mal llamadas "Palacios" de justicia; procedimientos tradicionales para el manejo de expedientes, personal subcapacitado, archivos poco funcionales y escasamente protegidos, jueces "toderos" (01), tratamiento manual y escrito de los procesos, son sólo algunas de las características que tipifican la situación del actual Poder Judicial venezolano.

La velocidad de los cambios sociales, económicos y políticos que ocurren tanto interna como externamente, han dejado atrás al SJV en su capacidad de respuesta y de adaptación. Si bien históricamente ha habido quejas sobre el rendimiento y pulcritud del sector judicial venezolano, no obstante, su crisis actual ha cobrado un carácter más agudo aproximándose a una crisis total desde finales de los ochenta, tal como lo muestran las cifras y los análisis que se hacen desde diferentes sectores.

El documento que presentamos a continuación se fundamenta en la idea de que, efectivamente, la crisis actual del Poder Judicial o como lo llamaremos posteriormente Sistema de Administración y Gerencia Judicial, es de tipo global. No sólo está profundamente afectado el plano operativo-organizacional (sistema de gestión, recursos humanos y presupuesto) y el ordenamiento jurídico que rige al sistema judicial (conjunto de normas que definen y regulan al sistema judicial), sino que existen abundantes evidencias de hay una crisis en el plano ontológico y valorativo, expresada en el debilitamiento de la idea del derecho tanto en el sistema judicial como en la sociedad. El trabajo está estructurado siguiendo esta delimitación de tres planos: el operativo-organizacional, el jurídico y el ontológico. La investigación está concentrada en los dos primeros.

Esta constatación nos remite a la comparación entre el pasado y el presente del SJV. Quizás el Poder Judicial no ha vivido en el pasado una crisis tan aguda como la actual, aunque se viene hablando de su crisis aún antes de la creación del Consejo de la Judicatura (02). Cerciorarnos acerca de esta afirmación es difícil por cuanto no contamos con investigaciones históricas o alguna que otra historia acerca de la evolución no sólo constitucional sino institucional y administrativa del SJV. Obviamente, no es este el espacio par emprender una tarea semejante, aunque dejamos constancia de la necesidad de mayor investigación sobre la historia del Poder Judicial.

Se tiene la impresión de que el Poder Judicial del pasado, digamos hasta finales de la década de los setenta, era más funcional a las características socio-económicas, políticas y hasta cultural, que el actual, pese a tener sobre si un conjunto de limitaciones o interferencias externas similares a las presentes. Algunos datos que aportamos más abajo, así lo atestiguan. Sin embargo, el nunca óptimo rendimiento histórico del SJV, regular podría decirse, terminó por hundirse en el período de 1989 en adelante, en el marco de la crisis de la modernización que sobre los ingresos y la cultura petrolera, el país había adelantado durante el siglo XX.

Esta crisis generó profundos cambios económicos, sociales y políticos y, con ellos, una dinámica caracterizada por el incremento de la criminalidad, el aumento de la violación a los derechos humanos, el desbordamiento de la corrupción administrativa y la transición hacia una economía de mercado, entre otros, -que adquirieron en 1989 una velocidad sin precedentes- y que pusieron en entredicho al conjunto institucional venezolano, en particular al judicial. Esa crisis ha afectado todas las estructuras del Estado y la sociedad y ha ido incorporando secuencialmente a diversos componentes del sistema político-institucional y social en general.

Como hemos señalado en otra parte (03), Venezuela sufre desde comienzos de los ochenta de una crisis de su proceso de modernización que inevitablemente afecta su sistema político-institucional y a la sociedad en general. Esa crisis comenzó en la economía, siguió en el plano social con el relanzamiento de la pobreza que se había logrado paliar en décadas anteriores; continuó con el sector político y, en su decurso, dejó a las instituciones del Estado en una situación de desfase frente a la realidad. Las instituciones como reguladoras de la vida cotidiana, sufrieron su descarga de crisis, ante el incremento de la problemática a atender y la subcapacitación gerencial de las mismas para afrontarla. Una de esas instituciones es el SJV, cuya crisis particular, medida en forma gruesa con base en la relación demanda-respuesta de servicios judiciales, estalla a finales de los ochenta (04), aún cuando, los testimonios históricos muestran que siempre ha habido una crisis judicial y siempre parecen estar presentes los mismos problemas. Estamos pues, ante una agenda de problemas no resueltos históricamente y trasladados de una generación a otra (05).

En ese sentido, mientras la sociedad crecía socialmente gracias a la modernización, las instituciones respondían relativamente bien, eran funcionales; en buena parte, porque la cantidad de problemas públicos era menor y los recursos presupuestarios holgados. La respuesta a la demanda de servicios públicos no era excelente, pero su retraso era menor. Las instituciones públicas al menos desde la reinstauración de la democracia en 1958, han estado, casi siempre por detrás en la solución de problemas colectivos. Sin embargo, nunca como ahora. Por ejemplo, en materia judicial el retraso tribunalicio en Venezuela para el período 1973-82 fue del 3%, mientras que entre 1983-1993 saltó desmesuradamente a 48% (06).

En la medida que la modernización se estanca y retrocede, las instituciones quedan frente a una cantidad de viejos y nuevos problemas sin capacidad de respuesta. La situación del SJV hoy, es franca y universalmente insatisfactoria. Sus indicadores de productividad y eficiencia están en rojo. Al mismo tiempo su estructura organizativa, no sólo la que administra justicia, sino la que gerencia a los administradores de justicia, se ha quedado rezagada, por no decir obsoleta. La estructura legal con la que opera el SJV adolece de una serie de defectos y desfases con las nuevas realidades, amen muchas incongruencias entre ellas.

Visto con desconfianza tanto por ciudadanos como por actores corporativos, nacionales y extranjeros, el SJV, ha llegado a un punto de no retorno en su necesidad de reforma. Sin embargo, el hecho de que se haya creado un clima de opinión pública favorable -nacional e internacionalmente- no garantiza que la reforma o la "revolución" judicial vaya a prosperar, tal como lo hemos visto desde el momento de iniciar este proyecto (julio 1996) hasta su finalización (diciembre 1996).

En ese corto lapso hemos sido testigos del debate más intenso que, quizás, jamás se haya dado respecto del Poder Judicial en Venezuela, pero también de las enormes dificultades para llevar adelante las reformas. El virtual "empate" de fuerzas al interior del SJV que lleva al bloqueo mutuo en los intentos de reformas y, la poca claridad de los actores internos y externos para implementar los cambios (sorprende que no se tenga un programa claro de medidas de corto, mediano y largo plazo), genera una impresión de imposibilidad de los actores judiciales y no judiciales de alcanzar una cierta cota de transformaciones -algo así como un Programa Mínimo- que puedan servir como hilo conductor y como plataforma de cambios más profundos -algo así como un Programa Máximo-. Ello no es óbice para que se ejecuten algunas medidas puntuales, que pueden ser buenas, pero que ponen de bulto la envergadura de los problemas a enfrentar y el poco efecto que este tipo de medidas tiene en una crisis global de la justicia y el derecho. En este contexto, es pertinente la discusión acerca de las estrategias de cambio mismas, toda vez que una de los aspectos fundamentales del debate, es cómo se transforma el SJV.

Al lado de la crisis de la modernización, debemos señalar el tema de los entrabamientos internos a las reformas que nos coloca frente al factor más importante de la crisis del SJV. Todos estos parámetros de influencia e intervención informales y formales, han llevado a la pérdida de independencia, operatividad y majestad del SJV. El elemento común a todos ellos, es que terminan distorsionando la administración de justicia y como resultado de fondo, trocado en cultura, todas estas intervenciones han debilitado y diluido la idea de derecho como conjunto de normas que existen para regular la vida cotidiana, a través de la sanción a la conducta irregular, y del beneficio colectivo e individual que reporta una sociedad que vive ajustada al derecho. Ello pone en evidencia la pérdida además, de la idea institucional. En la medida que el ejercicio judicial supone o lleva consigo, un intento constante por desviarlo de su única y exclusiva misión (afirmar el derecho como instrumento de la justicia, del control de los actos de individuos y grupos, de regulador sobre el sector público y el privado, dirimir controversias interpersonales o corporativas), en esa medida, se diluye la razón institucional y tienden a ocupar su lugar, la razón particular, de cualquier tipo.

Gran parte de la crisis judicial, tiene como sustrato ontológico el que la sociedad venezolana tiene una maltrecha y a veces, ninguna idea del derecho. Y peor aún, que los administradores de justicia la tengan debilitada o subordinada a otros intereses. Sustentar estas afirmaciones exige una investigación profunda que no podemos adelantar aquí. Sin embargo, es importante señalarlas, debido a que, si bien el cambio de los sistemas puede ayudar a recuperar la idea del derecho, sin embargo, no es garantía de ello. Hace falta trabajar más a fondo con el ser humano, no sólo con el "recurso humano", desde el preescolar hasta el nivel superior y en la familia, en el fortalecimiento de la idea del derecho, así como emprender una campaña de sensibilización permanente, que refuerce la necesidad de apegarnos al derecho, tanto a ciudadanos, magistrados como élites de poder. Aunque, sin duda alguna, el mejor adoctrinamiento es una correcta práctica judicial.

La reiteración y regularidad de estas prácticas intervencionistas y de las conductas asociadas a ellas, ha generado una cultura de la justicia a la medida del poder de quien la solicita; el retraso judicial o la costumbre de que los proceso son lentos, costosos y poco justos, a la cual se van adaptando todos los sectores involucrados: usuarios, jueces y personal auxiliar, abogados, órganos gerenciales del sistema judicial, amen del sistema político y la sociedad en general (07). Todos estamos envueltos y somos usuarios de esa cultura antijurídica, constatando a cada momento la distancia extraordinaria, cada vez más creciente, entre derecho y realidad y, entre ésta y justicia.

Este es el marco de preocupación en el cual asumimos la solicitud del ILDIS, de elaborar un documento posicional sobre el tópico de la crisis judicial y los intentos de superación. En este documento nos concentramos en la sistematización de un diagnóstico de los elementos operativo-organizacional y jurídicos inciden en el desempeño del SJV. Finalmente elaboraremos un conjunto de proposiciones para enfrentar la situación.

Para llevar a cabo el trabajo, se constituyó un grupo de investigación conformado por un Politólogo (encargado del proyecto), un abogado (como asistente jurídico para el tratamiento de los cuellos de botella y los problemas en general que afectan el rendimiento del SJV; y dos auxiliares de investigación profesionales.

El trabajo está dividido en cuatro capítulos. El primero se aboca a los planteamientos conceptuales que manejaremos para el análisis de la realidad judicial. El segundo aporta los elementos mínimos de una periodización del sistema judicial. El tercero trata de un diagnóstico operativo-organizacional y jurídico institucional y el cuarto se refiere a un análisis de las propuestas que están circulando sobre reformas y las que formulamos para enfrentar la situación.

El enfoque político-institucional que manejamos en este trabajo pretende detectar los elementos político-institucionales que inicien en el rendimiento del SJV. Partimos de la premisa de que las instituciones son algo más que normas de derecho escritas, procedimientos y oficinas, sino que son verdaderas guías jurídicas y ontológicas de la vida colectiva. Cuando se debilita la idea del derecho, o es sustituida por la arbitrariedad, la corrupción, las componendas, etc. en esa medida no sólo se está cometiendo un atentado contra el Estado y la sociedad, sino que se está destruyendo la base institucional de la sociedad. A continuación introducimos los elementos principales del enfoque institucional que manejaremos.

1.1 Modernización e Institucionalización

Situamos la crisis de las instituciones judiciales en el marco del agotamiento del modelo de modernización venezolano, ensayado con éxito relativo a lo largo de este siglo, hasta comienzos de la década de los ochenta. El estancamiento de la modernización social sirve como entorno a la dinámica jurídica interna del SJV, dominada por permanentes intervenciones formales e informales de agentes diversos. El modelo político de control del SJV también está agotado, según se desprende de la opinión generalizada de cuantos han tomado la palabra sobre el tema. De allí la necesidad de situar la discusión de las instituciones en general en el contexto del debate sobre la modernización. Porque al fin y al cabo, tener un Poder Judicial moderno es el objetivo reiterado por todos los actores involucrados en su situación actual. Sin embargo, no se tiene claro en que consistiría esta modernización. En lo que sigue discutimos el papel de las instituciones en el marco del ambiente societal y de cara a la necesidad de un nuevo proyecto de modernización que el país estaría requiriendo (08).

El paradigma clásico de la modernización centrado como estaba en ver la marcha universal de la modernidad en sus diversos capítulos nacionales y con todas las mieles del progreso, no se preocupó por las condiciones de sustentación y catalización institucional de las transformaciones. El proceso simplemente -se creía- fluía incesante y autosostenidamente una vez que se iniciaba, sin importar los actores o los agentes y los medios político-institucionales. o mejor dicho, sin actores y sin instrumentos institucionales.

Pero sin duda los procesos de modernización una vez activados, generan una serie de procesos de descomposición y recomposición, presiones y demandas sobre el sistema político, que éste debe canalizar y traducir en respuestas. Una de ellas es la demanda de justicia, especialmente en sociedades crónicamente injustas. Las demandas adquieren el carácter de tareas del sistema para su desarrollo institucional y que de no ser llevadas a cabo, pueden producir situaciones de toda índoles, desde el estrangulamiento de la modernización hasta la anarquía y la anomia, que constituyen diversos tipos de peligros políticos y sociales que pueden dar al traste con el sistema mismo. Las llamaremos tareas del desarrollo político y son tan importantes como las tareas del desarrollo económico.

La necesidad del desarrollo político, entendida como capacidad del sistema para ponerse a tono con la complejidad ambiental, -especialmente en condiciones de modernización- es permanente en la medida que las transformaciones socioeconómicas, sean críticas o benévolas, plantean constantemente nuevas y más complejas responsabilidades ambientales al sistema político. En otras palabras, exigen capacidad de respuesta a éste, lo que significa, en otras palabras, una permanente demanda de institucionalización (09).

La actualización del sistema frente a la cambiante problemática que tiene que enfrentar, supone cuatro grandes procesos de aprendizaje y creación: la diferenciación de estructuras ante la aparición de nuevos problemas (10); la especialización de funciones para responder a problemas cada vez más específicos; la autonomización de las estructuras que permita que la solución de problemas se realice independientemente de los intereses de los involucrados y la secularización de la cultura política, es decir, la desacralización de la política y su liberación de controles sociales y metasociales (11). Visto así, el desarrollo político no es otra cosa que institucionalización del cambio al que están permanentemente expuestos los sistemas, tanto interna como externamente. Por ello, la importancia de una plataforma institucional que permita la canalización de la modernización y de los incesantes cambios que ella produce (12).

La literatura politológica ha detectado cuatro grandes tareas históricas de los sistemas políticos que de acuerdo a cómo sean resueltas darán lugar a uno u otro esquema de desarrollo político o institucional. Estas tareas son: a) la construcción de la nación, consistente en la aparición de unas lealtades nacionales por encima de las lealtades particulares de tribu, facción, región, etc.; b) la construcción del Estado, o el de cómo lograr el monopolio de la violencia en un sólo centro y a partir de ello la penetración en la sociedad a objeto de integrar el territorio y la población y reglamentar y controlar las actividades nacionales, en lo cual juega un papel clave el sistema judicial (13); c) la construcción de una relación entre el Estado y la sociedad a través de la canalización de la participación de los grupos sociales que exigen injerencia en la toma de decisiones; d) la distribución y adjudicación de bienestar (14). Como se puede deducir, estas cuatro tareas exigen una plataforma jurídica (legal, institucional y administrativa) que ayude al sistema a construir el desarrollo político general de la sociedad.

Ese conjunto de tareas constituye en realidad la labor que históricamente realizaron los sistemas políticos europeos en orden a su institucionalización. Tanto en lo sustantivo como en lo operativo, recogen lo que efectivamente ocurrió en el desarrollo de las naciones tempranamente modernizadas. Los países de modernización tardía como Venezuela, se enfrentaron a otra agenda que en algunos aspectos coincide con la de los países de Europa occidental, pero que en lo fundamental opera de otra manera.

Primero la simultaneidad de las tareas del desarrollo político, es decir, el tener que enfrentar al mismo tiempo la mayor parte de las tareas es un rasgo distintivo; en segundo lugar, hay que agregar que estos sistemas políticos deben enfrentar la tarea de construcción de un orden económico igualmente moderno, junto con la construcción de la nación, de la participación y de la distribución y lo que es más complicado, la configuración del Estado mismo en términos democráticos e institucionales, lo cual indica que, junto a las otras tareas, el orden político debe construir también su propia legitimidad (15).

Por supuesto, no se trata de una tarea que se saca por etapas y de una vez y para siempre, sino que una vez que los procesos de construcción se ponen en marcha, todas las labores se entremezclan, de manera que la construcción de la nación, del Estado, de la participación y la distribución, son tareas permanentes por cuanto los resultados no son definitivos debido a que la modernización implica cambios constantes y la eficacia en su logro es desigual. Aunque es posible lograr ciertas cotas de desarrollo institucional permanentes.

En otras palabras, la modernización abre posibilidades a los núcleos poblacionales que se movilizan, mientras que la crisis de la modernización cierra esas posibilidades y estimula la aparición de un conjunto de fenómenos sociales disruptivos que pone en evidencia la importancia de las instituciones y de las limitaciones de éstas en situaciones de cambio vertiginoso por la vía de la des-modernización. Tanto un mundo en proceso de modernización o modernizado, como uno en crisis de modernización, exige, pues, constante construcción y reconstrucción institucional. Ello es fácilmente observable en la situación actual venezolana, donde un conjunto de instituciones está literalmente muerto y otro no funciona adecuadamente.

La construcción de la nación, del Estado democrático y de derecho, de un orden económico, de la participación y de la distribución, son tareas institucionales. Suponen y exigen construir instituciones. A medida que aumenta la movilización social y política de la población, no se trata sólo de crear un Estado nacional en términos del monopolio de la violencia, sino que es preciso producir el marco operativo catalizador de esos procesos que conllevan a menudo una serie de desafíos como la irrupción de las masas, la transición de un tipo de economía a otra, la exigencia de nuevos servicios sociales y, en general, de nuevas funciones administrativas del Estado, que a su vez, "abarca procesos de desorganización y dislocación, (...) surgen constantemente problemas sociales, rupturas y conflictos entre los diversos grupos, y movimientos de protesta y resistencia al cambio"(16).

Todo ello exige canalización institucional. Ella puede conseguirse a través de las viejas instituciones si son suficientemente fuertes para hacerlo, o creando nuevas ante la desproporción entre los nuevos retos y las instituciones tradicionales superadas por ellos. La inteligencia de los sistemas políticos, es darse cuenta cuando es necesario sustituir unas instituciones por otras, cuando liquidar vestigios institucionales, etc.

Huntington ha expuesto un aspecto de este proceso que él considera el asunto central del proceso de institucionalización: "La estabilidad de cualquier sistema de gobierno depende de la relación que existe entre el nivel de participación y el de institucionalización políticas". A medida que aumenta la participación, "la complejidad autonomía, adaptabilidad y coherencia de las instituciones políticas de la sociedad deben crecer también si quieren mantener la estabilidad política". "En los sistemas políticos con bajos niveles de institucionalización y elevados niveles de participación, las fuerzas sociales, utilizando métodos propios, actúan directamente en la esfera política ...se los llama con justicia, pretorianos" (17).

Pero las exigencias institucionales, al menos en un caso como el venezolano, van más allá de responder a la participación o activación de grupos sociales previamente inmovilizados: deben responder a diversos frentes problemáticos simultáneamente. Es decir, deben responder a los impactos de la movilización social como un todo, en la cual, por cierto, el tema del incremento de la participación como agitación descontrolada que desborda los mecanismos institucionales, no fue de los más importantes, con la excepción de la explosión social de 1936.

1.2 ¿Qué son las instituciones?

Como ya hemos señalado, la vieja teoría de la modernización (la de la primera y segunda olas) no asignó mayor importancia a las instituciones. Al igual que otros procesos políticos que se darían automáticamente, las instituciones surgirían de la modernización social. Sin embargo, como hemos señalado previamente la modernización por sí misma no genera desarrollo político-institucional. Como ha señalado Huntington invirtiendo el razonamiento de las viejas teorías de la modernización, el resultado puede ser el contrario: en vez de desarrollo político, la modernización puede producir deterioro político (18).

Es con los teóricos de lo que llamamos la "tercera ola" conceptual de la modernización que lo institucional fue incorporado en el análisis de los procesos de modernización como un concepto central y con vida propia. En buena parte esa negligencia conceptual se debía a la consideración de las instituciones como un epifenómeno o un "efecto" de otros procesos (económicos, modernizadores, etc.) más importantes por su determinación sobre la vida colectiva (19).

Por otra parte, los procesos mismos se percibían como no institucionales, y las instituciones como carentes de contenido material y externas a las dinámicas concretas. En unos casos se veían como un entorno, en otros, como un vigilante de los procesos. Lo cual significaba que las instituciones se conceptualizaban como un momento separado, formal, de las situaciones sociales (en nuestro caso de modernización) y no como parte las mismas. Así la dinámica económica, los cambios sociodemográficos, la expansión de la participación política, entre otros, no suponían una capacidad operativa sobre sus efectos y sus causas, y, en particular sobre su canalización, es decir, sobre su constitución y su dirección. Producían sus efectos, por así decirlo, solas. Esta visión ha quedado en bancarrota en los últimos tiempos debido a los descubrimientos del papel de las instituciones en las transacciones económicas, o como muestra el caso venezolano, las instituciones como generadoras de pobreza y discriminación.

Gran parte de la discusión institucional estuvo preocupada por una correcta estimación del alcance no sólo jurídico sino simbólico e ideológico de las instituciones. Por la extensión y comprensión del concepto. En ese sentido, en los primeros debates con la sociología principalmente norteamericana y, en particular, la parsoniana, se manejó la distinción entre lo instituido y lo instituyente, entre el conjunto de reglas, normas, procedimientos, con los orígenes sociopolíticos del mismo, orientándose la sociología contemporánea por privilegiar lo instituido. "A fuerza de vaciar el concepto de institución de una de sus instancias primitivas (instituir en el sentido de fundar, crear, romper con un orden antiguo y crear uno nuevo), la sociología terminó por identificar la institución con el orden establecido" (20). Así, el análisis institucional es fuertemente criticado y descartado por ideológico, por encubridor de la realidad.

A Parsons se le criticó particularmente su planteamiento de la interiorización de las normas integradoras como lo decisivo de las instituciones. En ese sentido, se acentuó el análisis del carácter simbólico de las instituciones, de las instituciones como cristalización de un imaginario, no sólo como un conjunto de reglas y procedimientos y se planteó la neces