De acuerdo al contenido del artículo 206 de la Constitución, el contencioso administrativo puede definirse como una jurisdicción especial, diferente a la ordinaria, cuyo objeto es conocer y resolver de la anulación de los actos administrativos, la declaratoria de la responsabilidad de la administración y el restablecimiento de los derechos subjetivos lesionados por la actividad administrativa. Se trata, como apuntó el profesor Antonio Moles Caubet, de una jurisdicción especial, que además de una función de control cumple también una función de justicia, afirmando junto con Scelle, que el contencioso administrativo tiene por objeto "hacer definitivo el ordenamiento jurídico, controlar el ejercicio de competencias y procurar finalmente la seguridad jurídica" (Vid. Antonio Moles Caubet. El Sistema Contencioso Administrativo Venezolano en el Derecho Comparado. En Contencioso Administrativo en Venezuela. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 1989. p. 13).

Es pues en razón de esta doble función del contencioso administrativo: garantía de control y de justicia, que la doctrina ha señalado sus dos notas o características esenciales, a saber: Es una jurisdicción plena y no una simple jurisdicción de revisión, de donde es posible deducir ante los Tribunales de tal jurisdicción todas las pretensiones en relación con los actos de la Administración. Es una verdadera instancia jurisdiccional, es decir, "un auténtico juicio o proceso entre partes", cuyo objeto son las pretensiones que pueden deducirse respecto de un acto administrativo previo, y no sólo la revisión de este. (Vid. Román José Duque Corredor. Comparación entre la Casación y el Contencioso Administrativo. En Revista de Derecho Público Nº 16. Caracas, 1983. pp. 23 y 25).

Dado su carácter de instancia jurisdiccional (juicio verdadero), no es de extrañar entonces que el Juez Contencioso-Administrativo tenga plenos poderes, los cuales, como ha apuntado Duque Corredor, citando a García de Enterría y a Tomás Ramón Fernández, no están limitados "ni en el desarrollo del mismo, ni en su resolución o desenlace" (Ib. p.25). Se trata, como ha dicho el autor citado, de poderes bastante amplios, que le permiten intervenir directamente en el juicio, controlar el procedimiento y sus actos y actuar de oficio, y dentro de los cuales encontramos uno muy especial, del que adolece el Juez Civil, como lo es el de examinar de oficio, in limine litis, las demandas y por consiguiente rechazarlas si observa que no se cumplen los presupuestos procesales o no se llenan los requisitos de la acción.

Estamos en presencia entonces de un poder muy particular, que ha llamado la atención de los procesalistas, en relación al cual, en su momento, el Doctor Leopoldo Márquez Añez comentara que el sistema de admisibilidad de las demandas no es ni remotamente conocido en el campo del Procedimiento Civil, en donde, dice el autor, la admisión de la demanda constituye una actuación de mero trámite. En materia civil el juez no tiene atribución alguna en lo que se refiere a la admisibilidad de la demanda: toda la carga de alegación y las impugnaciones contra las faltas o defectos de los presupuestos procesales, o de los requisitos constitutivos de la acción, están confiados a la iniciativa de la parte demandada; no es el Juez quien tiene que revelar in limine los motivos de inadmisibilidad de una demanda. En razón de la diferencia entre uno y otro régimen, concluye Márquez Añez, los jueces de lo contencioso administrativo de ninguna manera podrán seguir doctrina, jurisprudencia o rutinas judiciales que guarden relación con el sistema del Código de Procedimiento (Vid. Leopoldo Márquez Añez. Aspectos Procedimentales en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En: El Control Jurisdiccional de los Poderes Públicos en Venezuela. pp. 211 a 239).

La función de Justicia del contencioso administrativo que señalamos supra, vale decir, procurar la seguridad jurídica, se constituye en la razón de ser de ese poder, pues siendo que el principio de la legalidad viene a ser la piedra angular del derecho administrativo, y el respeto de la legalidad el norte de la actuación del Juez Contencioso Administrativo, es evidente entonces la necesidad que él tenga la facultad de controlar el cumplimiento de aquellas normas, cuya inobservancia constituye una violación del principio de la legalidad que él está llamado a garantizar. Cumplimiento que está obligado a constatar desde el primer momento en que se le solicita su intervención como Juez Contencioso Administrativo, lo cual ocurre al momento de someter a su consideración la admisión de la acción que se propone, pues ningún sentido tendría llevar adelante un proceso en violación del orden legal; de allí que sea el Juzgado de Sustanciación el llamado a pronunciarse sobre el cumplimiento de todas y cada una de las causales establecidas, evitando de ese modo la iniciación de un proceso inútil, desembarazando además a la Sala de causas que serían en definitiva rechazadas por violación de la Ley.

La primera labor del Juez sustanciador, carga y facultad a la vez, es la de examinar si la acción que se propone se encuentra o no en alguno de los supuestos de inadmisibilidad previstos por la Ley Orgánica de la Corte (artículos 84 y 124), y pronunciarse admitiéndola o rechazándola, de acuerdo al cumplimiento o no de dichos requisitos, en salvaguarda del cumplimiento de la Ley; legalidad que está llamada a garantizar el Juez Contencioso Administrativo.

En razón de las anteriores consideraciones, y habiéndose determinado la existencia de amplios poderes del Juez contencioso administrativo, uno de ellos juzgar in limine las condiciones de admisibilidad de la acción que establece la Ley garantizando el respeto de la legalidad, facultad que corresponde al Juez sustanciador en aras de evitar procesos inútiles, constituyéndose en una carga que lo obliga a desarrollar una actividad material de constatación del cumplimiento de dichas condiciones y por ende a prejuzgar sobre ellas, resulta entonces de vital importancia determinar si el Auto de Admisión es apelable cuando la acción se ha admitido en violación de alguna o algunas de las causales de inadmisión (lo cual supondría la ilegalidad de la admisión), y tal es el objeto de estas breves notas sobre tan apasionante y escasamente tratado aspecto del procedimiento contencioso administrativo.

Es nuestra opinión, la cual fundamentamos debidamente de seguidas, que expresada la importancia del control por el Juez sustanciador de las causales de inadmisibilidad en cuanto ellas son requisitos que condicionan el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, normas integrantes del ordenamiento jurídico cuyo respeto debe garantizar el Juez contencioso, se hace necesario que exista la posibilidad de objetar la admisión de la acción cuando ella vulnere el principio de la legalidad, y de allí que deba ser posible impedir el desarrollo de un proceso que se iniciaría en violación de ese elemental principio.

En lo que se refiere a la apelación del auto de admisión como mecanismo para controlar la acción admitida ilegalmente, tal posibilidad aparece advertida en la doctrina por Leopoldo Márquez Añez, a cuya obra hemos hecho referencia supra, quien no encuentra reparos en admitir tal posibilidad, posición doctrinaria con la cual coincidimos, toda vez que negar tal recurso sería contrario a la sistemática del proceso, contrario al principio de economía procesal y contrario a la función que da la Ley al Juez sustanciador en materia de admisión de la demanda (Ib. p.216). A su vez el Doctor Allan-Randolph Brewer Carías, señala que "contra el auto de admisión debería admitirse la apelación, y esta correspondería plantearla a la Administración cuyo acto se recurre, o también, a los coadyuvantes del contencioso, quienes alegando y probando su interés legítimo ante el Juez, pueden oponerse a la decisión de admisibilidad" (Vid. Allan-Randolph Brewer Carías. Aspectos Procesales de la Decisión sobre la Admisibilidad o Inadmisibilidad en los Recursos Contencioso-Administrativos de Anulación. En: Contencioso Administrativo en Venezuela. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 1989. p.p 142 y 143).

La jurisprudencia, especialmente la de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, ha venido rechazando la posibilidad de apelación del auto de admisión de la acción, fundamentando su negativa en tres argumentos: 1) Que el artículo 124 nada indica respecto a la procedencia de la apelación del auto de admisión, como sí lo hace con el de inadmisión, lo cual ha hecho presumir a la Corte la negativa de dicho recurso, pues los recursos no pueden crearse por vía de interpretación analógica, sino que su procedencia está condicionada a la existencia de un presupuesto legalmente establecido. 2) Que existe una posibilidad expresa de oponer excepciones a la admisión que está prevista en el artículo 130 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y de admitirse la apelación contra el auto de admisión se estaría permitiendo la utilización de dos vías paralelas para un mismo fin. 3) Que la admisión no causa gravamen irreparable.

Analicemos en detalle la posición precedente:

a) Por lo que se refiere al primer argumento que ha esbozado la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en alguno de sus fallos para rechazar la apelación, nos corresponde observar que mal podría el legislador de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia haber previsto en su artículo 124 la posibilidad de apelar del auto de admisión, cuando la norma en cuestión se contrae a las causas de inadmisibilidad de la acción de nulidad contra actos administrativos de efectos generales. Tratándose, como queda dicho, de una norma que establece esas causas cuya ocurrencia determina que el Juez contencioso deba rechazar la acción, es obvio que la norma sólo podía hacer alusión a la circunstancia de la no admisión acordada de conformidad con los supuestos que ella prevé; tratar allí de la apelación de la admisión resultaría al menos contradictorio y se constituiría en un error de técnica legislativa, que el Legislador se cuidó muy bien de no cometer.

Por ello, el simple hecho de que el artículo 124 no haga mención a la posibilidad de apelación del auto de admisión, como evidentemente no debía hacerlo, no es suficiente fundamento ni lógico ni jurídico para desechar de plano la procedencia de dicho recurso.

En lo que toca a la supuesta falta de disposición expresa que establezca el recurso contra el auto que decide la admisión de la acción, encontramos que por el contrario él encuentra su fundamento en el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, norma general aplicable a los procedimientos contenciosos, según la cual: "Salvo lo establecido en disposiciones especiales, el término para apelar de las decisiones del Juzgado de Sustanciación, es de tres audiencias y de quince que tiene la Corte o las Salas para confirmarlas, reformarlas o revocarlas".

Hemos afirmado que la anterior norma constituye el fundamento legal de la apelación del auto de admisión, toda vez que el auto del Juzgado de Sustanciación en relación a la admisión de la acción es inobjetablemente una decisión del Juzgado de Sustanciación, y por ello en el caso de una decisión admitiendo la acción debe seguirse la norma general, aplicable a cualquier decisión de dicho Juzgado. El carácter de acto decisorio del auto de admisión ha sido expresamente establecido tanto por doctrina como por la jurisprudencia; así por ejemplo en sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 5 de mayo de 1982, con ponencia del entonces Magistrado Román José Duque Corredor, se señaló que, "el auto de admisión no es un acto material o instrumental ordenatorio, sino decisorio sobre los presupuestos procesales y los requisitos constitutivos de la acción, que realiza el juez en limine litis, sin esperar que los demandados u opositores aleguen las excepciones procedentes" (Revista de Derecho Público Nº 25 p. 133).

b) En cuanto al segundo argumento esgrimido para sostener la negativa de la apelación contra el auto de admisión de la acción, vale decir, la utilización de dos vías paralelas para un mismo fin, constituye un criterio del cual diferimos radicalmente, que pareciera una errónea interpretación de lo expresado por el profesor Márquez Añez en su estudio sobre los Aspectos Procedimentales en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Según el autor, para una misma falla de orden procedimental, es de principio que no pueden existir dos medios paralelos, luego de lo cual, establece que, "Para protestar de la admisión de la demanda en el campo de lo contencioso administrativo, teóricamente habría el recurso de apelación contra el auto de admisión o la posibilidad de que el demandado o los comparecientes opongan las respectivas excepciones previas cuando comparezcan; pero tiene que ser uno de esos medios; los dos no pueden concurrir simultáneamente". (Ib. p.217). Como vemos, si bien el autor se pronunció efectivamente sobre la imposibilidad de que los dos medios paralelos -apelación u excepciones previas- pudieran ejercerse simultáneamente, estableció expresamente sin embargo la posibilidad de elección entre uno y otro, posibilidad frente a la cual no cabe esgrimir el artículo 130 de la Corte Suprema de Justicia (excepciones de admisibilidad), pues a éste puede oponérsele la posibilidad de apelación del auto de admisión que prevé el artículo 97 eiusdem.

La existencia expresa de estos dos mecanismos, los cuales obviamente no son desconocidos por el profesor Márquez Añez, pues su trabajo versa sobre el análisis de la Ley, hace evidente que es el impugnante de la acción legítimamente admitida, a quien corresponde la elección del medio de impugnación del auto. Cabe apuntar en todo caso que, dada la importancia de las causales de inadmisibilidad, la actuación del Juez contencioso frente a la admisión ilegal, debe ser siempre la de poner remedio inmediato a la situación, en restitución del principio de la legalidad vulnerado, y de allí que, aún cuando las partes hubiesen decidido hacer uso de las excepciones a que se refiere el artículo 130, la decisión debería ser inmediata, es decir, proceder a la apertura de la articulación probatoria y resolverla previamente.

Igualmente, a nuestro modo de ver, siendo que cuando el Juez de Sustanciación se pronuncia sobre la admisibilidad, es porque evidentemente ya hizo un prejuzgamiento de dichas condiciones y determinó la legalidad de la admisión; es muy probable entonces que si se le oponen a ese mismo Juez las excepciones de inadmisibilidad, este no entre a decidir lo ya decidido, sino que le deje esa labor a la Sala, lo cual supone esperar hasta el momento final: la decisión, cuestión que precisamente quiso evitar el Legislador de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia cuando fijó las condiciones de admisibilidad y otorgó el poder al Juez contencioso administrativo de pronunciarse in limine sobre ellas, evitando un juicio inútil, vulneratorio del principio de la legalidad. En fuerza de lo anterior, nada se opone realmente a la apelación del auto de admisión, si este es el mecanismo más rápido e idóneo para restituir el orden jurídico infringido por la acción ilegalmente admitida.

Asimismo, el auto del Juez sustanciador, si bien decisorio, no causa cosa juzgada material pues se trata de normas de evidente orden público, de allí que nada impide a la Corte revisar en apelación la decisión de dicho juzgado; en tal sentido es reiterada la doctrina de la Corte, particularmente de su Sala Político-Administrativa, que señala que ella (la Corte) es árbitro de su propia competencia, de donde la decisión de admisibilidad del recurso pronunciada por el Juez sustanciador no es vinculante para la Sala, quien consecuentemente puede proceder siempre a declarar la inadmisiblidad de la acción de observar alguna causa de inadmisibilidad no observada oportunamente por el sustanciador.

c) En lo que se refiere a la tercera razón que ha dado la jurisprudencia como justificación de la no apelación del auto de admisión: la admisión no causa gravamen irreparable, tal justificación puede tener sentido si se tratase de forzar la aplicación del Código de Procedimiento Civil, en lo que a la norma que permite apelar de las decisiones interlocutorias que causan gravamen irreparable se refiere, pero no frente al auto de admisión de la acción contencioso-administrativa contra actos administrativos de efectos particulares, el cual prejuzga sobre la legalidad de la acción, en cuanto a admitida conforme a la Ley, y por ende debe velarse a toda costa por parte del Juez contencioso administrativo de evitar llevar adelante procedimientos contenciosos en violación de normas de orden público, de allí que deba permitir la apelación de la acción ilegalmente admitida. Sostiene José Araujo Juárez, citando al profesor Márquez Añez que "el auto de admisión debería tener la posibilidad de recurso de apelación, porque en el contencioso-administrativo causa gravamen irreparable, por su importancia capital en el proceso no es una providencia ordenatoria, no es un auto de mera sustanciación o un simple trámite (José Araujo Juárez. Principios Generales del Derecho Procesal Administrativo. Vadell Hermanos Editores. Valencia, 1996. p. 486). El auto de admisión en lo contencioso-administrativo, nos dice el Doctor Márquez Añez, tendrá una importancia capital en la vida del proceso; por tanto, así como se puede causar gravamen irreparable por la definitiva, al demandante o postulante cuando se le niega la admisión de la demanda, de la misma manera, se le puede causar gravamen irreparable a la parte demandada o la parte compareciente, cuando esa demanda se admite ilegalmente." (Ib. p.217). Además, no debe olvidarse que como lo apuntamos supra, en razón de la diferencia del régimen de admisibilidad del contencioso-administrativo con el régimen ordinario, no pueden los jueces de lo contencioso administrativo seguir doctrina, jurisprudencia o rutinas judiciales que guarden relación con el sistema del Código de Procedimiento, cuando ellas entren en contradicción con instituciones propias del contencioso administrativo, como lo sería el pretendido argumento del no gravamen irreparable, el cual, como hemos visto, si es posible en esta jurisdicción.

Mal podría aceptar el Juez contencioso administrativo permitir llevar adelante un procedimiento a sabiendas de que se han infringido normas de orden público, en vulneración directa de la legalidad que, se supone, él debe garantizar. Permitir llevar adelante un procedimiento en esas condiciones, sin indagar efectivamente la realidad, es sin lugar a dudas un gravamen irreparable no sólo al que se ha visto afectado por la ilegal decisión, y debe continuar adelante sometido a juicio, sino para la Jurisdicción Contencioso Administrativa a quien el Legislador pretendió "deslastrar" de causas inútiles, otorgándole al Juez contencioso administrativo un poder que otros jueces no tienen. El argumento del gravamen irreparable es insostenible, máxime cuando hoy día, cada vez con más frecuencia, acuden al procedimiento contencioso terceros que se hacen parte en el procedimiento, y a quienes obviamente una decisión por la cual se admita ilegalmente una acción puede causarle gravamen de carácter irreparable.

Además, habiéndose admitido en el procedimiento la intervención de partes con intereses contrapuestos, unos a favor de la admisión y otros en contra, debe garantizarse el derecho de igualdad de todos dentro de ese procedimiento, de allí que si hay recurso para una parte en razón de la no admisión; debe necesariamente haberlo para la otra por el hecho de la admisión, lo contrario sería vulnerar el derecho de igualdad dentro del procedimiento contencioso.

Hecho el análisis que antecede, es importante resaltar que, admitir la apelación contra el auto de admisión de la acción contencioso administrativa de nulidad de un acto de efectos particulares, no constituye un desmejoramiento de los derechos del accionante, pues, como hemos visto, la Sala conserva en todo momento su competencia para pronunciarse respecto a las causales de inadmisibilidad no advertidas, o erróneamente interpretadas por el Juzgado de Sustanciación, ya que la decisión del sustanciador no causa cosa juzgada material dado el carácter de orden público de las causas de inadmisibilidad, lo cual obliga al Juez contencioso administrativo, garante de la legalidad, a observar su cumplimiento, de allí que siempre puede pronunciarse en ese sentido.

Coincidimos de la manera expuesta con la escasa doctrina que valientemente se ha pronunciado, categóricamente algunos y tímidamente otros, en favor de la apelación del auto de admisión de la acción o recurso contencioso administrativo, toda vez que existen suficientes razones que obran en favor de dicha tesis, la cual, pensamos, debería ser el Juez contencioso administrativo el primer interesado en imponer jurisprudencialmente, pues estaría consagrando por esa vía el respeto al principio de legalidad dentro del procedimiento contencioso, evitando causas inútiles que sólo retrasan y empeoran la ya grave situación administración de justicia, ello sin contar con los perjuicios que un litigio inútil suponen para aquella parte con interés contrapuesto a los del accionante, a quien expresamente se le ha aceptado intervenir en dicho procedimiento y se le obliga a continuar en él a sabiendas de su inutilidad. De allí que viene al caso citar como colofón, la célebre sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 20 de junio de 1950 según la cual: "El Juez desempeña, en el procedimiento ordinario, un papel puramente pasivo, debiendo atenerse en lo alegado y probado en autos sin permitir ni permitirse extralimitaciones. En el procedimiento contencioso-administrativo la actividad del juez es diferente: interviene y colabora con las partes para poner en claro cuestiones que se susciten en nombre del interés público; pudiendo el juez inquirir, y hasta suplir la prueba de oficio y estimar con amplio margen de apreciación los hechos" (Vid. Allan-Randolph Brewer Carías. Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia 1930-74 y Estudios de Derecho Administrativo. T.V. v.1. Instituto de Derecho Público Universidad Central de Venezuela. Caracas, 1978. p.215 ).

En todo caso, y si bien por razones distintas a las expresadas en estas consideraciones, ya la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en sentencia de fecha 11 de junio de 1998 (Exp: 13551) se ha pronunciado favorablemente en relación a la apelación del auto de admisión, lo cual creemos es un primer paso hacia el reconocimiento de la tesis propuesta.

Las razones que justifican la apelación existen sobradamente y son de importancia mayor, el acto es apelable pues no causa cosa juzgada; la Sala conserva su competencia en todo momento a pesar de la decisión del Juzgado de Sustanciación; existe una norma expresa como fundamento de la apelación; nada impide la escogencia entre dos medios pre-existentes, máxime cuando todo apunta al segundo: la apelación; la tesis del no gravamen irreparable es insostenible; la no apelación vulnera el principio de igualdad entre las partes en el proceso; y, finalmente, la apelación no supone un perjuicio para el accionante. En fuerza de lo anterior, la apelación del auto de admisión tiene indudable fundamento jurídico; es de inobjetable lógica; mantiene el equilibrio del proceso y tiene más ventajas que inconvenientes, y así creemos que debe aceptarse de una vez por todas.

Quedan pues expresada nuestra opinión, que pudiera ser un aporte a la solución de un problema del procedimiento contencioso administrativo, que, pensamos, merece un tratamiento serio y a fondo, dada su importancia y trascendencia.

Caracas, 23/10/1998

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