DISTINCIÓN ENTRE LOS RECURSOS DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD Y LOS RECURSOS DE NULIDAD POR ILEGALIDAD EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

Josefina Calcaño de Temeltas (*)^*

TABLA DE CONTENIDO

La Constitución venezolana vigente, al igual que las de la mayoría de los países de cultura occidental, consagra sistemas e instrumentos de control destinados a asegurar que los detentadores del Poder Público actúen ajustados a la legalidad instituida y respondan a los fines superiores que justifican la existencia del Estado.

Los rasgos característicos de nuestra Carta Fundamental, también comunes a la casi totalidad de las Constituciones contemporáneas, a la vez que posibilitan un adecuado control de los actos y actividades de los entes y autoridades que ejercen el poder público a fin de evitar cualquier desbordamiento de poder autoritario, garantizan mayor estabilidad en la vida institucional del país y se erigen en salvaguardia de los derechos individuales de los ciudadanos.

En efecto, para muchos expositores de derecho público, el carácter escrito y rígido de una Constitución, la naturaleza supralegal de sus disposiciones y la concepción tripartita del Poder Público -elementos estructurales de nuestro Estatuto jurídico primario-, son factores que facilitan determinantemente un buen mecanismo de control y de equilibro de los órganos públicos y constituyen un freno a la arbitrariedad y la ilegalidad por parte de éstos. Ello, porque la existencia de un cuerpo de normas de máxima jerarquía plasmadas en un texto escrito cuya reforma presupone formalidades y trámites especiales y el hecho de que las funciones del Estado se atribuyan a ramas perfectamente definidas y diferenciadas, implica que esas normas superiores no puedan ser desconocidas ni expuestas a cambios o alteraciones peligrosas, que la actuación de los órganos del Estado se encuentra limitada y subordinada a la superlegalidad constitucional e igualmente que no sea factible el absolutismo del poder supremo.

Los diferentes factores, mecanismos o técnicas de control de los poderes públicos previstos en el ordenamiento jurídico, pueden obrar dentro del aparato del Estado o fuera de su ámbito: los controles internos son los que actúan dentro de cada órgano y están constituidos principalmente por los procedimientos y las formalidades que se establecen para la realización o formación de determinados actos; los controles externos son aquellos que actúan entre los diferentes órganos del Estado, es decir, son controles interórganos y, por ende, ellos operan siempre en forma horizontal. Este tipo de control sólo es posible en virtud de la colaboración recíproca entre cada una de las ramas del Poder Público para la realización de los fines del Estado (art. 118), lo que equivale a una versión atemperada en nuestro derecho constitucional del sistema rígido de separación de poderes en la concepción clásica de Montesquieu.

Ahora bien, la Constitución venezolana consagra, además, dos principios rectores del sistema de control: el principio de legalidad y el principio de responsabilidad; ambos tienen como finalidad última salvaguardar los derechos del individuo frente a la omnipotencia del Estado, que es lo que, en definitiva, justifica la existencia del control. Así, la combinación de estos dos principios garantiza el imperio del Derecho, al exigir a los detentadores del poder mantenerse dentro de su esfera de competencia y actuar conforme a los procedimientos establecidos en la Constitución y en las leyes, obligándolos a responder penal, civil, administrativa o políticamente, si se desvían del cauce jurídico predeterminado.

El ordenamiento jurídico inviste a cada una de las ramas del poder público de amplios poderes de control sobre las demás, correspondiendo a la judicial el control jurisdiccional de los poderes públicos en su plenitud, ninguna de las tres ramas que componen el Poder Público escapa al control del órgano jurisdiccional y, particularmente, al control del tribunal de más alta jerarquía dentro de la estructura judicial venezolana: la Corte Suprema de Justicia.

En efecto, la Corte Suprema de Justicia es el único órgano judicial en Venezuela que ejerce en forma exclusiva el control directo de la constitucionalidad de los actos del Poder Público, lo cual, junto con el control de la legalidad de tales actos, constituye su función primordial (art. 2 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia).

El control del Poder Judicial lo ejerce la Corte a través de los recursos de Casación (Art. 215, ord. 10 de la Constitución y artículo 42, ords. 31 y 33 L.O.C.S.J.); el del Poder Legislativo (Nacional, Estadal o Municipal), por medio de la acción de inconstitucionalidad contra las leyes (Art. 215, ords. 3º y 4º de la Constitución y Art. 42, ords. 1º y 3º L.O.C.S.J.).

Por otra parte, la constatación de la constitucionalidad y legalidad del actuar del Poder Ejecutivo y otros órganos del Estado de rango constitucional y autonomía funcional (Consejo Supremo Electoral, Consejo de la Judicatura, Fiscalía General, Contraloría General y Procuraduría General de la República), se ejerce mediante la acción de nulidad y de los recursos contencioso-administrativos (Arts. 215, ordinales 6º y 7º de la Constitución y Art. 42, ords. 4º, 10 y 12 L.O.C.S.J.).

En el presente trabajo nos adentraremos al estudio de las diferencias existentes entre el recurso por inconstitucionalidad y el recurso por ilegalidad como medios principales de impugnación dentro del contencioso administrativo, refiriéndonos, para ello, a la evolución de estos recursos desde la etapa precedente a la promulgación de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia hasta la doctrina actualmente elaborada por la Sala Político-Administrativa en la materia.

II. Situación antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia en 1977 ¹

Antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la situación que se presentaba era sustancialmente diferente a la que tenemos hoy día.

En primer lugar a nivel estructural, debemos señalar que desde los inicios del sistema contencioso-administrativo en Venezuela, siempre correspondió a nuestro Supremo Tribunal el conocimiento en única instancia a nivel nacional, del contencioso-administrativo general y, por vía de apelación, del contencioso-administrativo especial, es decir -utilizando la terminología francesa-, la Corte Suprema de Justicia era el Juez de Derecho común de la Administración y eran jueces de atribución aquellos tribunales a quienes estaba sometido el conocimiento de materias administrativas especiales (v. gr. fiscales.).

Esta situación sólo era concebible cuando el número de recursos elevados ante el Máximo Tribunal era moderado. Ahora bien, a medida que el Estado venezolano crecía en población y se multiplicaban las actividades de su Administración Pública en todos los sectores (económico y financiero, social, cultural, etc.), crecía a ritmo paralelo, el control de la legalidad de tales actos que ejercía dicho órgano jurisdiccional. A ello se sumó que una gran masa de la población constituida por el funcionariado público, ausente del contencioso-administrativo hasta 1970, se incorporó a éste a partir de esa fecha con la promulgación de la Ley de la Carrera Administrativa.

Todo esto se traducía en una progresión continua y desmesurada de recursos y en el crecimiento de un déficit igualmente progresivo en la cantidad de materias pendientes de decisión que durante los últimos años arrastraba la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia. Resultaba pues evidente, la imposibilidad física y material de dicha Sala, compuesta tan sólo de cinco Magistrados, para absorber el atraso existente y lograr que el número de asuntos decididos igualara al menos al de los recursos introducidos. Como es de suponer, esta situación engendraba una merma peligrosa de las garantías jurídicas de los administrados, con la consiguiente desconfianza en la administración de justicia, en razón de la lentitud en obtenerla.

En segundo lugar, la situación que existía en Venezuela en materia procedimental con anterioridad a la promulgación de la Ley Orgánica de la Corte, particularmente en lo concerniente a las acciones y recursos de nulidad, era grave y compleja. En efecto, la Ley Orgánica de la Corte Federal adolecía de serias deficiencias técnicas en el aspecto procesal: muchas de sus normas eran confusas e incompletas, otras inconexas (como las referentes al lapso de caducidad) y, en términos generales, casi todas defectuosamente redactadas.

Bajo la vigencia de la Ley de la Corte Federal, el procedimiento aplicable a las acciones o recursos de nulidad se determinaba por la categoría de la norma infringida, si la disposición era de rango constitucional, el acto se reputaba inexistente y en consecuencia, podía ser atacado por cualquier ciudadano (acción popular); la acción era imprescriptible y los efectos de la decisión absolutos. Si por el contrario, la norma infringida era de rango legal, se aplicaba un procedimiento diferente, pues se establecía un lapso de caducidad, se requería un interés calificado en el recurrente, el juicio era contradictorio y el fallo podía o no tener efecto retroactivo.² En otras palabras, se distinguía entre la infracción de la norma constitucional o de la norma legal y se aplicaba en cada caso un procedimiento diferente: el llamado "recurso de inconstitucionalidad" contra actos de efectos generales o de efectos particulares y "recurso de ilegalidad" ejercido, también, contra actos de la Administración Pública independientemente de sus efectos.

La Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia modificó la situación descrita, tanto a nivel conceptual, como estructural y procedimental, particularmente por lo que atañe al contencioso-administrativo.

En efecto:

1.- A nivel estructural, en razón de la circunstancia antes resaltada y en virtud de la interpretación que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia había hecho en los últimos años al señalar que los asuntos enumerados en los diez ordinales del artículo 215 de la Constitución de la República, constituyen la competencia originaria o constitucional del Máximo Tribunal de la República, y que por tanto esa competencia era inmodificable y no podía ser alterada por el legislador a menos que fuera autorizado a ello por una norma expresa del constituyente, pero que sí podía en cambio el legislador ordinario, de acuerdo con el ordinal 11 del mismo artículo 215 de la Constitución, según el cual la Corte tiene "las demás competencias que le atribuya la ley", ampliar o alterar la competencia de las Salas que integran la Corte en aquellos aspectos no previstos por el constituyente, así como modificar la competencia que le hubiere sido atribuida a la Corte mediante otras leyes y no por la Constitución, y tomando en cuenta además de lo anterior, que la única competencia originaria en lo que al contencioso-administrativo se refiere está unicamente referida a la nulidad de los actos administrativos del Ejecutivo Nacional (Art. 215 ord. 7°), el legislador, por medio de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, atribuyó a órganos jurisdiccionales diferentes a la Sala Político-Administrativa (los Tribunales Superiores en lo Civil y Contencioso-Administrativo), el conocimiento en primera instancia, de los asuntos originados por la actividad de la administración estadal o municipal, y por otra parte, creó lo que hoy conocemos como la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, a la cual corresponde el conocimiento de los asuntos antes señalados en segunda instancia, así como de otras cuestiones de naturaleza administrativa que hasta entonces conocía y decidía la Corte Suprema de Justicia, en Sala Político-Administrativa.

De esta forma, se estructuró la jurisdicción contencioso-administrativa en Venezuela, en las Disposiciones Transitorias de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, mediante la introducción en el orden judicial venezolano de dos figuras propias de la ciencia administrativa, como son la "descentralización" de atribuciones y la "desconcentración" de actividades. Con ellas se persiguió una doble finalidad: acercar la justicia a los administrados, facilitando la acción de los particulares en determinada clase de cuestiones de orden contencioso respecto a las cuales pueden ahora ejercer las correspondientes acciones o recursos en sus respectivas circunscripciones judiciales; y de otro lado, se procuró descargar a la Sala Político-Administrativa del conocimiento de los juicios contencioso-administrativos derivados de la acción de la administración regional o local.³

2.- En lo que se refiere al aspecto procedimental, la solución fue aún más importante y si se quiere revolucionaria para la evolución del contencioso-administrativo en Venezuela. Con fundamento en el dispositivo contenido en el artículo 206 de la Constitución de la República ⁴, según el cual los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales "contrarios a derecho", expresión que ha sido entendida por la Corte en su expresión más amplia, o sea, que la contrariedad al derecho implica tanto inconstitucionalidad como ilegalidad propiamente dicha, introdujo una distinción en los procedimientos de nulidad no basada ya en el vicio que se alegaba contra el acto (inconstitucionalidad o ilegalidad), sino más bien, en la naturaleza misma del acto, es decir, si se trata de un acto de efectos particulares o un acto de efectos generales.

A decir del proyectista ⁵, la diferencia de procedimientos consagrados en el proyecto, estriba en la forma que reviste el acto. Si el acto es de carácter general, emanado de los cuerpos legislativos nacionales, estadales o municipales, o del Poder Ejecutivo Nacional, se aplica el procedimiento de la acción de nulidad prevista en la Sección Segunda, Capitulo II del Titulo V. Si ese acto general es atacado por razones de inconstitucionalidad, su conocimiento corresponde a la Corte en Pleno, y si lo es por razones de ilegalidad, conoce la Sala Político-Administrativa, pero el procedimiento es siempre el mismo, el de la acción de nulidad, que viene siendo una acción popular, que reúne las otras características propias de este tipo de juicio, como ausencia de lapso de caducidad, etc.

Por otra lado, "si el acto impugnado es un acto de efectos particulares, dictado por cualesquiera de los Poderes Públicos actuando en función administrativa, se consagra también un procedimiento único para su tramitación, que es el procedimiento del recurso contencioso administrativo de anulación, desarrollado en la Sección Tercera del mismo Capítulo II, Titulo V."

No hace diferencia entonces la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en cuanto al vicio que afecta al acto, sino entre los actos de efectos generales y los actos de efectos particulares distinción que, a decir del proyectista, sí se refleja en las cuestiones que se plantean sobre el procedimiento.

En efecto, según el proyectista, "el recurso contencioso-administrativo, por versar sobre un acto de efectos particulares, es decir, un acto que se concreta a una determinada persona o a una categoría de personas perfectamente individualizadas, es un recurso subjetivo y, en consecuencia, exige un interés calificado en el recurrente, un lapso para impugnar el acto y ciertos requisitos en cuanto a la documentación de la demanda. El acto general, en cambio, por ser un acto que afecta en igual medida a toda la colectividad o a un sector de la misma cuyos componentes no se pueden identificar, como recurso objetivo requiere un tratamiento especial para impugnarlo, en cuyo caso se justifica la acción popular.

3.- Y en el aspecto conceptual, el legislador de la Corte adopta una noción amplia del contencioso-administrativo, al hacer recaer en el ámbito de control de la jurisdicción contencioso-administrativa, todos los actos, hechos u omisiones derivados de la actuación de las administraciones públicas, en todos sus niveles, o de otros órganos del Estado actuando en función administrativa, tal como se desprende del articulado de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Así pues, quedó establecido un sistema de recurribilidad en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de justicia, que durante ya dos décadas, ha servido de base a la justicia administrativa para ejercer la competencia que le atribuye el artículo 206 de la Constitución de la República.

Frente a la normativa plasmada en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en los términos y características anteriormente descritas, en su aplicación práctica, se han presentado algunas dificultades de interpretación, especialmente en cuanto al orden de competencias y el procedimiento correspondiente, que paulatinamente han sido esclarecidas por la jurisprudencia.

Dichas divergencias de interpretación ocurren con respecto al articulado contenido en las Disposiciones Transitorias de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que se refieren a los actos impugnables en la jurisdicción contencioso-administrativa. En efecto, como en virtud de lo establecido en el primer aparte del artículo 181 y primer aparte del articulo 185 de la referida Ley, según los cuales cuando se aleguen vicios de inconstitucionalidad contra los actos cuya competencia anulatoria le corresponda a la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo o a los Tribunales Superiores Regionales en lo Civil y Contencioso-Administrativo, éstos deberán declinar su competencia en la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, la cuestión que se plantea es precisar exactamente cuándo se trata efectivamente de un recurso fundamentado en vicios de inconstitucionalidad del acto que haga recaer la competencia en la Sala Político-Administrativa, y cuándo, a pesar de que se aleguen infracciones de naturaleza constitucional, la competencia corresponde a otro órgano de la jurisdicción contencioso-administrativa; tema que abordaremos en la presente ponencia.

Sin embargo, previo a ello, es necesario precisar que, de acuerdo con los términos de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el único órgano de la jurisdicción contencioso-administrativa que está facultado para anular por inconstitucionalidad los actos administrativos, es la Sala Político-Administrativa del Máximo Tribunal. En tal virtud, puede afirmarse que por voluntad del legislador, en Venezuela existe un control concentrado de la constitucionalidad de los actos administrativos, ejercido monopólicamente por la Sala Político-Administrativa, órgano cúspide de la jurisdicción contencioso-administrativa. El resto de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa sólo son jueces constitucionales por vía de excepción y no de acción, como lo es cualquier juez de la República, en virtud de lo dispuesto en el articulo 20 del Código de Procedimiento Civil, sobre el control difuso de la constitucionalidad.

Lo anterior, es lo que me ha llevado a admitir, en foros internacionales sobre la materia ⁶, que en Venezuela existe principalmente por esta razón y por circunstancias históricas sobre las cuales no voy a extenderme en la presente ponencia ⁷, una jurisdicción contencioso-administrativa "mutilada", ya que los demás órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, distintos de la Sala Político-Administrativa, no tienen competencia para anular por inconstitucionalidad los actos administrativos cuya competencia les corresponde de acuerdo a los artículos 181 y 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y por ello no existe un control jurisdiccional pleno sobre tales actos, a diferencia de lo que podemos llamar la tendencia general en los países con un sistema judicialista más acabado de control de la Administración Pública.

Ahora bien, ¿qué explicación se le puede dar a esa anomalía, si se quiere, en nuestro sistema contencioso-administrativo?.

En lo particular, yo la encuentro en la siguiente circunstancia de orden coyuntural:

Cuando los proyectistas ⁸ de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se encontraron con la necesidad de crear nuevas estructuras en la jurisdicción contencioso-administrativa, lo hicieron, como señalé anteriormente, por la necesidad de desconcentrar la sobrecargada actividad del único órgano que tenía esa jurisdicción para la época, la Sala Político-Administrativa, así como la de descentralizar la justicia administrativa con la creación de tribunales especializados a nivel regional, para así acercarla a los administrados.

Pero, cuando establecieron las reglas atributivas de competencia dentro de esa nueva estructura creada por la Ley, lo hicieron tímidamente, sin desprenderse en forma total, sino parcial, de las potestades de control sobre la administración que venían ejerciendo hasta la fecha, mediante una estructura organizativa provisional de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, a título de ensayo, para verificar posteriormente su cabal desarrollo y en espera del texto que regulara definitivamente la jurisdicción, previsto en el artículo 206 de la Constitución de la República.⁹

Esa es la razón principal que explica el mantenimiento en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, del control monopólico de la constitucionalidad de los actos administrativos que ejerce la Sala Político-Administrativa del Máximo Tribunal, sea quien fuere el autor del acto administrativo de que se trate, es decir la expectativa de ver cómo funcionarían los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa que se creaban y si la experiencia era exitosa, se incorporaría en su oportunidad en la Ley específica que habrá de dictarse sobre esa materia. Pero, a mi modo de ver, este régimen, aunque provisional, se traduce en desmedro de una jurisdicción contencioso-administrativa "plena", y como debería ser y a lo que debemos aspirar, erradicando el sistema estructuralmente "mutilado" que ahora ofrecemos.

Ahora bien, dado que el sistema anteriormente descrito es el que actualmente sirve de base a la justicia administrativa, mediante el cual tenemos la obligación de garantizar la tutela judicial y efectiva de los administrados en Venezuela, lo que procede, a nuestro juicio, sin perder de vista ese objetivo, es tratar, hasta tanto se produzca una reforma legal, de ajustar en la medida posible nuestro sistema a las corrientes más avanzadas y es precisamente, en ese camino, en el que está orientada actualmente la jurisprudencia de la Sala, como en seguidas veremos.

1.- En efecto, en ese sentido, como ya expresé, los principales problemas que se presentan a la hora de la aplicación del sistema plasmado en la ley, son, dilucidar cuándo se trata efectivamente de un recurso por inconstitucionalidad y cuándo se trata de un recurso por ilegalidad, a los fines de determinar la competencia, bien sea de la Sala Político-Administrativa o de los demás órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa; y, para ello, es necesario determinar previamente cuál es el sentido y alcance que debe atribuirse a los dispositivos contenidos en el primer aparte del articulo 181 y primer aparte del artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en lo que se refiere a las denuncias de inconstitucionalidad contra aquellos actos cuya nulidad en principio debe ser declarada por los Tribunales Superiores Regionales de lo Contencioso-Administrativo, y por la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, respectivamente.

A tales fines, es preciso acudir principalmente al contenido del artículo 206 de la Constitución de la República y a la interpretación que al mismo le ha dado la jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa, incluso antes de la promulgación de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, al señalar que cuando el referido dispositivo atribuye competencia a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa para anular los actos administrativos generales o individuales "contrarios a derecho", debe entenderse que en esa "contrariedad a derecho" se encuentran envueltas tanto la inconstitucionalidad como la ilegalidad. De tal manera, es posible sostener que, para el constituyente, todos los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa serían competentes para declarar la nulidad por razones de inconstitucionalidad de los actos administrativos cuya competencia les corresponde, de acuerdo a los criterios atributivos de competencia establecidos en la mencionada Ley Orgánica.

Ahora bien, en cuanto a cómo definir si nos encontramos frente a un recurso por inconstitucionalidad o si por el contrario, se trata de un recurso por ilegalidad, la sentencia que marca la pauta en esa determinación es la recaída en el célebre caso: "CENADICA".¹⁰ En ella la Sala Político-Administrativa estableció que "sólo la violación directa de una norma constitucional autoriza a calificar como de inconstitucionalidad el respectivo recurso", ello con base a la jurisprudencia que hasta entonces se había pronunciado en ese sentido, y en virtud del dispositivo contenido en el artículo 133 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, según el cual la sola denuncia de infracción del articulo 117 de la Constitución de la República, no podrá invocarse como fundamento de la acción y del recurso a que se refieren los artículos 112 y 121 respectivamente, de la referida Ley Orgánica, sino que se requiere la denuncia de otra disposición de la Constitución que "haya sido directamente infringida por el acto cuya nulidad se solicita".

De este modo, estableció la Sala Político-Administrativa en aquella oportunidad que, el recurso por inconstitucionalidad de un acto de efectos generales o de efectos particulares sólo procede cuando se denuncia la violación directa e inmediata de una norma constitucional. Al respecto indicó, que podría señalarse que existe recurso por violación directa a la Carta Fundamental, cuando sea factible llegar a la solución positiva o negativa del problema planteado con la exclusiva aplicación de las normas constitucionales invocadas.

Ahondando más sobre materia tan fundamental, la referida decisión expuso:

"...el constituyente consideró que por la importancia de ciertos principios generales de derecho o de otras cuestiones sustantivas o adjetivas debía adjudicárseles rango constitucional. La violación directa de cualquiera de esas normas -que constituyen lo que podría llamarse la reserva constitucional- daría siempre lugar a un recurso de inconstitucionalidad, independientemente de que el contenido de las mismas hubiese sido reproducido en una norma de rango inferior. Así por ejemplo, aunque el artículo 3º del Código Civil, reproduce el principio de irretroactividad de las leyes, aquél no pierde su rango constitucional. Toda disposición legal que estableciera una fecha de vigencia anterior a la de su promulgación , estaría viciada de nulidad y el recurso para declararla sería el de inconstitucionalidad."

Así pues, el criterio expresado en ese precedente jurisprudencial, es el que se ha mantenido hasta la fecha, y con base al cual podemos definir por ahora, cuándo estamos en presencia de un recurso de nulidad por inconstitucionalidad o de un recurso por ilegalidad.

Ahora bien, dentro de este problema pero enfocándolo desde el sentido y alcance que deben darse a los dispositivos contenidos en el primer aparte del artículo 181 y primer aparte del artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en lo que se refiere a las denuncias de inconstitucionalidad contra aquellos actos cuya nulidad en principio debe ser declarada por los Tribunales Superiores Regionales en lo Civil y lo Contencioso-Administrativo, y por la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, respectivamente, el desarrollo ha sido mucho más complejo y además reciente, como veremos a continuación.

2.- En efecto, la Sala Político-Administrativa en sentencia del fecha 18 de marzo de 1985, al referirse sobre el aspecto de la violación directa e inmediata a la Constitución de la República, concretamente con relación al artículo 99 ejusdem, atinente al derecho de propiedad, se pronunció estableciendo que dicha disposición es simplemente un principio general pero en sí mismo no es una regla que pueda ser directamente violada o infringida, pues es necesario acompañar la denuncia de la violación de otras reglas de rango no constitucional... Por ello -concluía la Sala- que la sola invocación del artículo 99 de la Constitución -sin haberse indicado expresamente como violadas (indicación necesaria de conformidad con el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el 113 ejusdem) otras disposiciones de la Carta Fundamental hace que, en definitiva, el presente recurso lo sea por razones de ilegalidad, en cuya virtud la Sala no es la competente.

La referida decisión es trascendental, en mi opinión, para lo que va a ser el desarrollo posterior de la jurisprudencia y de sus soluciones, a las cuales me referiré en lo adelante no sin antes recalcar que en el caso que acabamos de señalar, a pesar de que sólo se invocó un alegato de inconstitucionalidad, referido a la violación del artículo 99 de la Constitución, la Sala Político-Administrativa consideró que al no haber una violación directa e inmediata del texto constitucional, no era de su competencia conocer y decidir el referido recurso, y que por tanto la competencia correspondía a otro órgano de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Esto lo señalo, ya que con motivo de los últimos desarrollos jurisprudenciales sobre el tema, se ha interpretado erradamente que cuando únicamente se invoquen razones de inconstitucionalidad en los recursos de nulidad que en principio corresponde conocer y decidir a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo o a los Tribunales Superiores Regionales competentes en la materia, la competencia debe declinarse en la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia.

Pues bien, ello no es así, ya que es necesario que además de que se invoquen violaciones al Texto Fundamental, las transgresiones denunciadas estén referidas a violaciones directas e inmediatas de la Constitución de la República. Si esos extremos antes señalados no se verifican, entonces la competencia del asunto no corresponderá a la Sala Político-Administrativa, sino a los demás órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 206 de la Carta Magna.

3.- Otra decisión clave, la encontramos en la sentencia recaída en el caso: "Laura Josefina Araujo Medina" ¹¹ del 03 de marzo de 1994, en la cual, la Sala Político-Administrativa luego de referirse a los dispositivos contenidos en los artículos 181 y 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, señaló que cuando las denuncias por inconstitucionalidad se acompañan además con alegatos de ilegalidad del acto impugnado, la determinación de los referidos dispositivos, "..en modo alguno impide a esta Corte, árbitro y soberana de su propia competencia, establecerla en aquellos casos en que estime fundada la impugnación en razones de estricta inconstitucionalidad...".

En ese caso concreto, la Corte señaló que: "...resulta del escrito del recurso que la fundamentación se refiere al contencioso de anulación en vicios de ilegalidad, lo cual, con independencia de las razones de inconstitucionalidad alegadas...determina la competencia del órgano contencioso-administrativo al que corresponde la decisión de la impugnación de los actos emanados de las Autoridades de los Institutos Autónomos que -conforme se desprende del articulo 185, ordinal 3 de la Ley de la Corte, no es otro que la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo...".

De manera que, esta sentencia de marzo de 1994, establece el criterio según el cual sólo cuando se aleguen razones de estricta inconstitucionalidad, en los recursos de nulidad ejercidos por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad serán del conocimiento de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, a tenor de lo establecido en los primeros apartes de los artículos 181 y 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

No obstante la anterior decisión, posteriormente en fecha 15 de diciembre de 1995, la misma Sala Político-Administrativa en la sentencia recaída en el caso: "Leopoldina de Rodríguez y otros",¹² obvió el criterio señalado en el fallo de "Laura J. Araujo Medina", y en un caso en el cual se recurrió por inconstitucionalidad e ilegalidad de un acto emanado de una Asamblea Legislativa, se declaró competente para decidir el recurso, sin mayores precisiones a las señaladas en el primer aparte del articulo 181 de la Ley Orgánica del Máximo Tribunal.¹³

4.- Aun así, posteriormente en fecha 22 de marzo de 1996, la Sala Político-Administrativa dictó la sentencia recaída en el caso: "Reyes José Hernández", en la cual, la Sala luego de hacer un análisis del artículo 206 de la Constitución y un breve comentario sobre la distribución de competencias que estableció la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en lo que se refiere a la estructura del contencioso-administrativo, así como una referencia a los fines perseguidos por tal distribución, y a los cuales me he referido en la presente ponencia, estableció que por el hecho de que por mandato constitucional los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa son competentes para anular actos administrativos por contrariedad al Derecho, lo que supone que no sólo el control de la ley, sino evidentemente, el de la Constitución, la disposición contenida en el último párrafo del artículo 181 de la Constitución debe ser interpretada de la forma más restrictiva posible, es decir, que sólo y exclusivamente cuando el fundamento del recurso de anulación sean violaciones directas y exclusivas de normas constitucionales se debe remitir el expediente a la Sala, de lo contrario, cuando se alegue la transgresión de la ley, el tribunal contencioso-administrativo competente en virtud del criterio orgánico deberá decidir el recurso pronunciándose no sólo por el vicio de ilegalidad sino, en general, sobre todas la violaciones denunciadas.¹⁴

La anterior decisión fue ratificada en fecha 18 de julio de 1996, en el caso del "Municipio Sotillo del Estado Anzoátegui vs. La Inspectoría de Trabajo del Municipio Sotillo" ¹⁵, en la cual se señaló además que, "en los casos que se interpongan recursos de nulidad por razones de ilegalidad e inconstitucionalidad conjuntamente, ante alguno de los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el Juez debe realizar un análisis del recurso y profundizar sobre la verdadera naturaleza de las violaciones denunciadas, determinando a ciencia cierta si éstas comportan una transgresión directa a la Constitución, o si más bien se vulneraron disposiciones de orden legal que a su vez desarrollan preceptos de orden constitucional. De llegar al juez a la conclusión de que se trate del primero de los supuestos se debe entender que se trata de un recurso de nulidad por inconstitucionalidad y su conocimiento correspondería a la Corte Suprema de Justicia."

En ese mismo sentido, y creando definitivamente un criterio uniforme en torno al tema planteado, se pronunciaron también las sentencias dictadas por la Sala Político-Administrativa en los casos: "Administradora Enderswhite de fecha 07 de agosto de 1996 (No. 5719), "Astilleros de Oriente C.A." de fecha 21 de noviembre de 1996 (No. 765) y "Multinacional de Seguros" de fecha 5 de diciembre de 1996 (No. 809).

De la jurisprudencia comentada se puede concluir entonces que la tendencia y voluntad de la Sala Político-Administrativa de ir depurando las fallas o limitaciones de nuestro sistema contencioso-administrativo originadas por los preceptos legales a que hemos hecho referencia (apartes de los artículos 181 y 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia) ha adquirido vigor en los últimos años gracias a la interpretación permisiva y racional del artículo 206 constitucional, con lo cual es factible pensar que lograremos ubicar la jurisdicción contencioso-administrativa venezolana al nivel ideal de plenitud en el ejercicio de la delicada misión que le corresponde de controlar que la actividad de los órganos administrativos del Poder Público no se aparten de los cánones constitucionales y legales.

1.- En lo que respecta a los actos normativos ¹⁶ o actos de efectos generales, no ha ocurrido mayor inconveniente, ya que bien sea por inconstitucionalidad o ilegalidad, se aplica íntegramente el procedimiento establecido en la Sección Segunda, Capítulo II del Titulo V de la Ley. Y en estos supuestos, se aplica igualmente el régimen de distribución de competencias establecido por la Ley en sus artículos 42 y 43, así como en sus disposiciones transitorias.

Sin embargo, debe apuntarse que en la etapa inicial de vigencia de la ley, la posición de la Corte no era diáfana en cuanto a la ubicación o no en el procedimiento establecido en esa Sección Segunda ("De los juicios de nulidad de los actos de efectos generales") de aquellos actos generales que no fuesen normativos. Creo, no obstante, que a la fecha esa dubitación ha sido superada en el sentido de que sólo a los actos normativos corresponde tal tramitación procedimental (acción popular, ausencia de lapso para impugnarlos).

Ahora bien, respecto de una categoría de actos, que son de efectos particulares pero no tienen rango sublegal y, por consiguiente, no son actos administrativos, sino actos emanados del Poder Público en ejecución directa e inmediata de la Constitución, y por tanto, actos con rango equiparable a la ley sin serlo, sí se presentaron muchas interrogantes a raíz de la entrada en vigencia de la ley en cuanto al procedimiento aplicable, habida cuenta de que este texto no contemplaba ninguno expresamente al respecto.

La propia jurisprudencia de la Corte clarificó el problema a través de un fallo de su Sala Político-Administrativa y en Acuerdo interpretativo dictado en Corte en Pleno. En efecto, en Sentencia pronunciada en el caso "Carlos Andrés Pérez" ¹⁷, la Sala Político-Administrativa precisó que el artículo 215 de la Constitución de la República atribuye a la Corte en Pleno el exclusivo conocimiento de las acciones de nulidad interpuestas contra actos con rango o jerarquía equiparable a la ley, sean éstos dictados por los cuerpos legislativos Nacionales, Estadales o Municipales, o por el Ejecutivo Nacional.

Posteriormente, ese criterio fue ratificado en el Acuerdo de la Corte Suprema de Justicia en Pleno de fecha 25 de enero de 1994 ¹⁸, mediante el cual el Máximo Tribunal interpreta de conformidad con el articulo 194 de su Ley Orgánica, a solicitud del Fiscal General de la República, el sentido y alcance del artículo 42 ordinal primero de la referida Ley. En ese Acuerdo del Máximo Tribunal se confirmó la competencia de la Corte en Pleno para ejercer el monopolio exclusivo del control jurisdiccional de la constitucionalidad de los actos del Poder Publico, dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución. La referida decisión fue ratificada posteriormente por el Máximo Tribunal en la sentencia recaída en el caso: "Parque Nacional Chorro El Indio".¹⁹

De esta manera han quedado solventadas, por vía de interpretación jurisprudencial, las dudas que suscitaba a un sector de la doctrina y a la propia Corte, la ausencia de referencia expresa en el texto de la ley acerca del procedimiento aplicable en este tipo de actos, que ni son administrativos ni tampoco normativos, que son las dos categorías de actos a los cuales, en principio, parecían únicamente destinados los procedimientos contemplados en la ley.²⁰

2.- Por último, es menester hacer referencia al tratamiento jurisprudencial relacionado con este problema de discernir cuál es el verdadero fundamento de la demanda para determinar el Tribunal competente pero, desde la perspectiva de la oportunidad legal para efectuar dicho examen.

Ese enfoque, resulta pertinente en los órganos jurisdiccionales colegiados como la Sala Político-Administrativa y la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, con un Juzgado de Sustanciación al que tradicionalmente se le ha reconocido como límites de su atribución la instrucción de la causa, teniendo incluso competencia suficiente para decidir incidencias que afecten la dinámica del proceso pero que no incidan en el fondo del asunto sometido a juicio.

En sentencia dictada por la Sala Político-Administrativa el 9 de noviembre de 1996, caso: Banco Central de Venezuela, se determinó que el Juzgado de Sustanciación, órgano al cual le compete la revisión de los requisitos de admisibilidad de la demanda a tenor de lo pautado en los artículos 84, 105, 115 y 124 L.O.C.S.J. no está facultado para emitir una declaración de tal naturaleza "...toda vez que ello involucraría forzosamente un pronunciamiento anticipado, bien sobre la inconstitucionalidad o la ilegalidad del recurso, circunstancia esta inherente al fondo planteado y por ende del conocimiento de la Sala."

Estimo, sin embargo, que dicha posición no es la más acertada pues con relativa frecuencia resulta que después de una larga tramitación del proceso, la Sala, en la oportunidad de pronunciarse sobre el mérito de la causa termina en cambio concluyendo que la violación alegada no estaba referida a la infracción directa de una norma constitucional, careciendo por ello de competencia para conocer del caso.

Así, en mi criterio, una revisión preliminar por parte del Juzgado de Sustanciación de la infracción denunciada, limitándose su examen a constatar si la denuncia se contrae a violación directa e inmediata a normas constitucionales, no sólo está permitida por el texto legal pues no implica pronunciamiento sobre el mérito de la causa ya que se contrae a verificar el cumplimiento de un extremo de admisibilidad: la competencia, sino justificada en interés de las partes que ven innecesariamente retrasada la tramitación de sus pretensiones y, en definitiva, del tribunal mismo, que termina sobrecargado con causas que al cabo no le corresponde decidir.

Espero que los parámetros esclarecedores contenidos en los fallos emanados del órgano máximo de la jurisdicción contencioso-administrativa, que aquí he reseñado, contribuyan a despejar las dudas que se han planteado hasta el presente acerca de la delimitación de competencia entre los diferentes órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa.

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